历史和政策制订(5)
历史统计信息总结出过去的经验以作为预测未来趋势的根据,突出未来可能发生的问题;无论任何国家制订政策,这种信息都是必需的。甚至可以说,“国家政策的制订受制于决策人员所能得到和运用的统计信息的质和类型”(威基,1974年,第465页)。 历史统计为发展规划提供了一个必要的视角,使决策者得以“检验[当前的]统计数字,看看今天的具有基本性质的数据是否符合历史的轨迹,因而是否支持[政策引以为据的]有关设定”(第479页)。 威基还说:“如果计划人员审视历史上的变化模式,他们就有可能改变原来的计划,采取一种现实的观点,另行决定从何着手”(第477页)。这里有一个现成的例子; 70年代墨西哥城就人口增长进行过一次调查,威基根据对有关历史统计数字的分析得以预测今后年代的人口增长率,从而提出城市基础设施方面的相应需要,作为该市和附近地区城市发展规划的指导原则。历史统计研究成果的这样一种应用,如今仍以诸如“普罗夫梅克斯城市研究系列”那样的多学科开发规划的形式继续积极进行,且作为建议向有关方面提出。 战后时期特别盛行的现代化理论,把发达世界的历史经验加以引申,藉以告知第三世界国家应对它们当前面临的种种问题而采取何种措施。以历史人口学为例,这方面的纵向分析追溯到工业化之前的时代,推翻了此前公认的关于家庭结构的观点,引证工业化的效应作为基础,描绘预料中的人口结构变化,并与发展中国家工业化经济发展的因素相联系(拉斯莱特,1965年;霍布斯鲍姆,1997年)。把以西方为基础的外来模型强加于第三世界国家的做法诚然已经名声扫地,而对发展中国家经济和体制改革的纵向分析,却愈来愈被承认为建立第三世界国家可持续发展模型的至关重要的基础。 最后,历史统计研究之直接应用于政策领域,还使历史学者得以“检验政策的意义”(威基,1974年,第848页), 或通过实际效果以评价往昔政策的得失。以下就拉美国家举两例。P·赖克(1978 年)利用对三个拉美国家共产党党员数字的纵向统计,揭露了美国国务院关于“共产主义威胁”的估计之“非现实主义”,指出这里反映出来的不是这些国家共产党的真实情况,倒是美国政府对具体的历史事件的反应。类此,按时序排出的关于墨西哥宗教信仰的一系列数字表明,墨西哥国民革命的领袖们一心一意想把老百姓的天主教信仰转移为对世俗政府的忠诚而效果不大,至少是人们的宗教行为并无变化。政府的计划人员应当从中得出一条教训:不必指望运用国家的权威去改造人民,造成深刻的社会变化(威基,1974年)。 这一类的历史研究通过估价往昔政策的得失,或是根据历史经验预测未来趋势,从而有意识地进入决策圈,这种做法有两大优势,有利于它对公共政策产生直接的影响。其一,它以量化的数据为根据,立论便有坚实的基础;其二,对未来政策的建议极有可能就出自研究成果--二者都对研究本身提出了极有分量的要求(魏斯,1991年)。虽然确实存在这种历史研究直接导致政策变化的案例(威基曾引用他本人的例子,说明墨西哥的预算草案如何系统地低估了中央政府的岁收,导致政府转而采用较为符合实际的计算方法[威基,1974年,第12-14页]),但历史学者们应当像其他社会科学家一样地采取现实主义态度,意识到决策过程本身就具有一种非理性的属性,它对来自利益冲突的多个集团的矛盾意见全都敞开着大门(布尔默,1986年a,魏斯,1991年)。就此进行的调查表明,决策人往往只是在研究成果和已经作出的决定相一致的情况下,才会直接利用这些成果(韦茨伯杰,1986年;魏斯,1991年;彼得森,1997年),或者是这种成果属于若干可以考虑的备择方案之列,并未越出由政治、组织或其他方面的因素所划定的“可接受范围”(魏斯,1991年;彼得森,1997年)。 政策制订过程的记忆 特别是近十年以来,人们愈来愈觉悟到以决策过程为外沿,寻求了解当前的形势和做出决定的历史背景的莫大重要性:往昔的决定直接影响着当代的局势,而当代的决策是要在当代的局势中作出的。马克·彼得森写道: 现时与过去是大有关系的。因为此前的政策形成制度以及制约着制度的规章,改变了政治系统权力的构成和利害得失关系。过去能推动事态发展,因为它给现时的政策制订人员以及对政策制定者施加影响的人提供信息--提供含义丰富的种种主意,告诉他们按照某种思路制订的政策可能或不可能带来什么后果。过去的结构和信息这两个方面的效应会结合起来,形成某种反馈(1997年,第1084页)。 许多论者都曾正式或非正式地评论过政策制订机构之缺乏集体记忆 (威基,1974年;彼得森,1997年)。值得注意的是,关于个人和行政机关在政策的制订和实施中到底留下了什么影响,我们尚无完备的经验性知识。这种情况之所以产生,部分地是因为政策制订人员和官员们一旦离职就带走了一种宝贵的信息:政策决定是怎样作出的;他们没有留下对政策遗产的令人信服的分析综合或是关于对政策如何精雕细镂的记录--没有把他们的知识和经验留给那些如今承担起这种职责的新一代决策人。人们如今觉悟到了这种缺欠,而历史学者则主要从两个方面对之作出反应: 第一,鼓励研究体制和机构的历史,而决策机关和学术界之间结成的纽带则对此起了推动作用。在法国,分管文化、就业、社会保障、以及经济和财政的政府各部均已成立了历史部门,与学者合作而推进对本部门及其所关注的领域的历史研究。英国则有一个独立的机构--“英国当代历史所”发挥这项职能。这些机构的活动重点一般是出版档案材料以便公众查阅,以及组织从事学术研究和政策制订的人员对话,交流信息。
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