《后汉书》卷一《光武帝纪》谓东汉光武当朝，有“退功臣而进文吏”之举，此事史证甚多，无庸赘言。问题在于，建武功臣中的许多人物与在政治上取代他们的文吏阶层，实际上具有相近的学术素养和行政经验，王夫之称他们“皆出可为能吏，入可为大臣者”①，光武何以却要舍近求远，罢退功臣，招揽大批文吏入朝呢？再者，光武称帝时功臣势力之大，足以改变三公人选，他们何以又接受光武处置，相继让位于文吏呢？我认为：“退功臣而进文吏”的局面虽形成于建武后期，但光武利用功臣内部不同集团的彼此制约，压抑一部分急剧增长的功臣势力，却是从他即位时就开始的。光武建国后南北、新旧功臣间及功臣、文吏间地位的消长变化，牵涉建武一朝皇权的运作，表现为一个复杂的过程，并非一蹴而就。光武屡屡调整国家的权力结构，造成皇权强化的趋势，应是认识建武时期皇权与功臣、文吏间关系的主要线索。笔者试图依循这条主线，重新探索东汉建国初期的一段历史进程。
    一、南北功臣的制衡
    光武“以征伐济大业”，故建武元年（25年）六月初即位时，非但不能“退功臣”，而且还要任之以显职。据万斯同《东汉将相大臣年表》，其时除太傅卓茂外，大司马吴汉、大司徒邓禹、大司空王梁、骠骑大将军景丹、建威大将军耿、虎牙大将军盖延、建义大将军朱祜（大将军杜茂与以上四大将军官次相当，亦应入表）、前将军耿纯、右将军万修，均为开国功臣②。
    又建武二年（26年）正月分封，以“功次轻重”③为标准，功臣自然是主要的受益者。《光武帝纪》：“封功臣皆为列侯，大国四县，余各有差。”博士丁恭引古制以谏，光武竟宣称：“古之亡国，皆以无道，未尝闻功臣地多而灭亡者。”遂遣谒者即授印绶。相形之下，文吏尚未能获得与功臣同等的优待。《后汉书》卷二六《侯霸传》：霸以“明习故事”，累迁至大司徒，建武十三年（37年）卒于官，光武下诏吊曰：“唯霸积善清洁，视事九年。汉家旧制，丞相拜日，封为列侯。朕以军师暴露，功臣未封，缘忠臣之义，不欲相逾，未及爵命，奄然而终。呜呼哀哉。”文吏爵赏不得超越功臣，直到11年后仍为一项通行的原则。功臣在东汉新政权中的地位远远高于文吏，由此略见一斑。
    建武功臣拥戴光武称帝，同时对皇帝权力又有所干预。《后汉书》卷二二《景丹传》：“世祖即位，以谶文用平狄将军孙咸行大司马，众咸不悦。诏举可为大司马者，群臣所推唯吴汉及（景）丹。帝曰：‘景将军北州大将，是其人也。然吴将军有建大策之勋，又诛苗幽州、谢尚书，其功大。旧制骠骑将军官与大司马相兼也。’乃以吴汉为大司马，而拜景丹为骠骑大将军。”孙咸经历未详，由“众咸不悦”的情节，可知其军功不及吴汉、景丹之辈。此例说明功臣最初在国家政治事务中拥有极大的发言权，有时甚至会压倒光武的声音。
    功臣的官爵既由其军功所决定，就难免对皇权表现出一种独立性。《后汉书》卷二二《王梁传》：建武二年，光武遣大司空王梁与大司马吴汉俱击檀乡，“有诏军事一属大司马，而梁辄发野王兵，帝以其不奉诏敕，令止在所县，而梁复以便宜进军。”光武以梁“前后违命”，派尚书持节往军中斩梁，但最终又将其赦免。尽管功臣并非都像王梁那样肆意妄为，然而他们无疑要比文吏难于控制。范晔论光武“退功臣、进文吏”事，着眼于他从武功到文治的转变，固然不错，但其中还有另外一层背景：即光武为了确立他在东汉政治体系中的绝对权威，需要对功臣有效地加以制约，用文吏为施政的爪牙。本文第三节将就此问题作详细论述。
    但是，功臣们毕竟已在政治上尤其是在军事上取得举足轻重的地位，光武开始只能通过南北功臣相互制衡以达到强化皇权的目的。
    光武转战河北时，手下功臣大致有南北的分野。“南人”即从南阳、颍川追随光武进入河北，充当其大司马、破虏大将军府早期僚佐的人物。“南人”见于记载者有邓禹等十余人，除朱浮为沛人，陈副原籍不明外，其余均出自南阳、颍川二郡④。袁宏《后汉纪》卷二谓光武刚到河北时，“官属腹心皆南方人”，不为无据。这些“南人”地域观念十分强烈，《后汉书》卷一九《耿传》：王郎发难，耿投奔光武，建议北征渔阳、上谷兵骑以击王郎，“光武官属腹心皆不肯”，曰：“死尚南首，奈何北行入囊中？”此谓“光武官属腹心”，即指邓禹一班“南人”，他们身在异乡，总是怀念桑梓。
    “北人”则泛指光武抵达河北前已活跃于该地，后又相继投入光武幕府的人物。“北人”以河北土著居多，其中王梁等6人，《后汉书》有传⑤。另如耿况、彭宠、景丹、吴汉、耿诸人，籍贯虽不在河北，但由于长期滞留此地，大多已供职郡县，乡土意识逐渐淡漠，在政治上与河北人士趋于认同。冯翊栎阳人景丹，王莽时拜朔调（即上谷）连率副贰⑥，降于更始后复为上谷长史，及附光武，光武遂称之为“北州大将”，其原因就在于此。
    如所周知，光武“诛王郎、铜马于河北”，奠定其建国的基础。而北人特别是上谷、渔阳诸将，在平定河北的大小战役中尤为光武所倚重，军功也比南人更显著，所以他们在建武元年的权力分配中占有突出的优势。万斯同所列三公、诸大将军，为当时最高官阶，其中北人5名，南人仅3名；而且，大司马位居三公之首⑦，群臣所推荐的大司马人选又都是北人。值得注意的是，光武特别提及景丹“北州大将”的身分，似乎仅凭这一点，理所当然应该入选。景丹作为上谷长史，在往援光武的同郡僚佐中位次最高，故获“大将”之名。此事又反映了一种舆论，即北州诸将在选官时是普遍要优先的。