二
    中国海关向无外籍关员，洋人之进入上海海关，并进而控制整个海关的行政大权始于小刀会起义之后。
    1853年9月7日，小刀会占领上海县城。第二天，起义民众捣毁了位于租界内的上海海关，租界当局乘机占据了海关，英国驻沪领事阿礼国当即发布通告，表示海关虽不存在，但条约义务仍旧保留。他和美国驻沪副领事金能亨协商后， 联合颁布了“临时征税办法”， 擅自宣布从1853年9月9日起，实行所谓“领事代征制”，即在中国政府无力收税的情况下，由英美领事代向各国商人征税，存于领事馆内，至于将来是否移交中国，得由英国政府决定。这就是所谓的“临时征税制度”。本来外商走私就十分猖獗，现在由英美领事代征关税，其合法性的可疑，那是尽人皆知的，当时上海的许多美国商行，就曾提出强烈的抗议，他们认为这个制度对他们有百害而无一利。至于要求他们以现银纳税一层，那更无异于“对所有美国商人征收一笔牺牲惨重的苛捐，来（无限期地）填塞他们那位作为领事的同行的金库”（注：姚贤镐编：《中国近代对外贸易史资料》第1册，中华书局1962年版，第487页。）。于是，乘机蒙混过关者有之，公开拒纳关税者有之，法国领事爱棠就以中国政府无力保护正常贸易为借口，宣布法国商人可以不纳税。在这种情况下，“临时征税制度”不可能产生多大的效力。
    关税一直是中国政府的财政支柱之一，对于清政府而言，关税的重要性是不言而喻的。当时整个东南地区战火弥漫，军费的筹措在很大程度上倚仗关税，如果上海外商“抗税不缴，则不但上海一营立即断饷，即金陵、京口红单船等营，亦皆无可协济”（注：《筹办夷务始末》（咸丰朝）卷9。）。所以，海关被捣毁后不久， 两江总督怡良及江苏巡抚许乃钊即命令上海道台吴健彰“仍按旧例办理”关税征收事宜。吴道台接令后，一方面催促英国领事“速命”外商付清所欠税款，另一方面开始着手重建上海海关：1853年10月在黄浦江上设立“水上海关”；这个计划失败后，又于1854年2月9日在苏州河北岸设立新的海关，但在各国商人的百般阻挠下形同虚设；无奈之余，吴健彰于同年4 月底将海关移到内地，分别在黄浦江上游的闵行镇和苏州河上的白鹤渚设立两个税卡，但这个措施又遭到了英法美三国领事的联合抵制，他们联合照会吴健彰，声称内地设卡征税“显系违犯条约”，后又联合发布通告，“要求他们（指外商们），在他们权力范围之内，尽量提供足以证明损害他们权利的内地苛捐杂税以及其他非法行为的证据”（注：姚贤镐编：《中国近代对外贸易史资料》第1册，第497页。），并暗中通知外商不必正常办理纳税手续，在他们的威胁和抵制下，内地设卡征税遂成泡影。至此，吴健彰重建海关的所有努力都付诸东流。上海海关陷于严重的瘫痪状态之中。
    这个结局并不出人意料，因为英、美、法等国领事对海关行政觊觎已久，他们当然不会愿意把已经几乎到手的东西拱手相送。早在1850年10月，阿礼国就曾在一封公函中明确提出过“改良海关行政”的设想。1854年6月15 日他写给包令的一份备忘录中更直白地提出由外人“帮办”税务的建议：
    “现在提请考虑的建议，是一项负责而可靠的外籍税务司与中国海关行政的中国官吏协作的问题。作为三个缔约国的代表，这个税务司应由三国领事及中国道台会同提名派任。任期一年（但可因故随时撤职），并给以足为保证一个才德兼备的人安心工作的固定而优厚的待遇。此人最好懂得中国语言。在他的手下，应有下列编制：即头等通士两名，中文文书及听差各一名或一名以上，必要时再设置一名或更多的外籍职员，充任稽查员之类的工作。……这样一个外籍税务司应驻在海关官署内办公。海关中中国人公事房发出的一切文件--如港口结关单、提单及装船准单、税款收据等等，要有他的副署才能生效。要责成他设置一套完整的海关账册，这些账册和中国账本，要随时准备给道台及三国条约国的领事查阅”（注：姚贤镐编：《中国近代对外贸易史资料》第1册，第498页。）。这个备忘录勾画了外人帮办中国海关税务的最初蓝图。为了达到这个目的，阿礼国以归还领事代征的税款作为诱饵，“拒不接受建议将只会意味着贸易和航运管理方面的绝对无政府状态和税收的全部损失”（注：姚贤镐编：《中国近代对外贸易史资料》第1册，第500页。），由此而影响清军的兵饷，吴健彰当然承担不起这个责任。因此，有关海关行政引进外国人问题的谈判一下子变得简单起来。6月21日， 两江总督怡良在昆山会见了美国公事麦莲，同意设置一个外国税务管理委员会。6 月29日，吴健彰就“组织中国海关最妥善之方式”与英、法、美三国领事进行会商，并达成了8项原则，其中最要紧的是前3项：
    “一、过去海关监督所遇到的主要困难，为无法获得严格遵守条约和海关章程所必需的廉洁、认真及懂外国文等必要条件的海关关员。唯一有效的补救办法，似乎只有在海关机构中引用外籍人员，由道台慎重遴选，加以委任，并将成为道台进行工作时之干练而可靠的助手。
    二、实行这种办法的最好方式，即由道台派任一个或数个确实廉洁的外籍人员为税务司，受道台之命工作。……
    三、关于负责的税务司之任命及整个辅助部门之组织，……最好的方式为每一条约国的领事在发现合格人选时即进行选择，各提司税官一名，由道台加委，并由此三名税务司组成一个行动一致的税务司署。该属得受权选任各级华洋属员。”（注：姚贤镐编：《中国近代对外贸易史资料》第1册，第500-501页。）
    根据这些原则，7月12日，英、法、 美三国领事指派英国人威妥玛（时任英国驻沪副领事）、法国人史密司、美国人卡尔三人组成了关税管理委员会。上海海关的行政大权从此落入洋人的手中。一年后，威妥玛回任副领事，由李泰国继任。据说，李泰国上任后，“始终勤慎，秉公办理”，“诸如篡改账目，行贿受贿，隐匿不报，偷漏走私，还有连做梦都想不到的弄虚作假方式，无不予以揭露处置”，在他的整饬下，海关的面貌焕然一新，“课征夷商之关税，已为口岸开放之初的三、四倍”，也给他自己赢来了“小霸王”的美誉（注：乔纳森·斯潘塞著（曹德骏等译）：《改变中国》，三联书店1990年版，第97页。）。
    西方列强当然不会就此罢休！他们控制了上海海关之后，又开始采取一项新的步骤，将上海海关已形成的所谓“新制度”推广到中国的其他通商口岸，并使之成为一种永久性的形态。于是，在第二次鸦片战争中，“外人帮办税务”的制度便被写进了《天津条约》。1858年签订的《中英通商章程善后条约·海关税则》第10款更将上海率先实行的“在外籍税务司监督下征收关税的制度”即税务管理委员会制度，在“各口划一办理”的名义下扩展到中国其他通商口岸，广州、汕头、镇江、宁波、天津、福州、汉口、九江、厦门等通商口岸相继施行新的海关制度。1859年，李泰国被两江总督何桂清任命为总税务司。1863年11月，李泰国被解职，由赫德继任总税务司。28岁的赫德走马上任后，就迫不及待地开始为中国海关“立法”，使外人占据海关要职的制度以法律的形式确认下来。1864年夏天，他起草了两个重要的文件：一是递呈总理衙门的《通商各口募用外国人帮办税务章程》，一是致各口税务司的通札。前者对丧失了主权的中国海关的内部人事和行政制度做了详细的规定，其中称：“各关所有外国人帮办税务事宜，均由总税务司募请调派，其薪水如何增减，其调往各口以及应行撤退，均由总税务司作主。”这个章程经总理衙门略加增改后以清政府的名义颁布。后者则依据海关章程的精神，全面系统地阐述了外国税务司在中国海关乃至其他中国事务中应起的作用，包括外籍税务司对待中国事务的总原则，各通商口岸税务司应怎样处理与当地关督的关系，以及和各国商人的关系等。这两个文件使中国海关的行政大权丧失殆尽。此后，虽然海关名义上仍属于中国，包括总税务司和税务司在内的所有外籍职员都“身受俸禄且是中国政府的臣仆”，但海关行政的最高权力已完全落入总税务司（具体地说就是赫德）的手中，海关的所有重要职位都被洋人把持。中国人在海关中实际上只能任译员、中文秘书或巡役、听差、司门、司夜、排印工等最低下的工作，“无异下等仆役，供其奔走”，华人事实上已被完全排斥在海关高级职员群体之外，“虽以茂才孝廉，欲谋一海关位置，而亦见拒者矣”，直至1907年，海关税务司中没有一个中国人（注：卢汉超著：《赫德传》，上海人民出版社1986年版，第61-80页。）。容闳在上海海关中的一段经历极耐人寻味。他从美国耶鲁大学毕业回国后，曾在上海海关翻译处任译员，“某日，予径访总税务司，故问之曰：以予在海关中奉职，将来希望若何，亦能升至总税务司之地位乎？彼告予曰：凡中国人为翻译者，无论何人，绝不能有此希望。予闻言退出，立作一辞职书投之，书谓予与彼受同等教育，且予以中国人为中国国家服务，奈何独不能与彼英人享同等权力，而终不可以为总税务司耶！”（注：姚贤镐编：《中国近代对外贸易史资料》第2册，第936页。）不是因为学历或能力，仅仅因为是中国人，就不可能担任海关中的高级职位。于是，大权旁落的中国海关成了一个以赫德为首的外国人的世界。