二、川边藏区的政治制度改革
    川边藏区地处高原，地广人稀，村落罕见，向为统治者视为不毛之地。清以来，清王朝加强了对西藏的联系，在西藏设立驻藏大臣，大批清政府官员和军队经常经过川边康藏地区进入西藏，故清王朝开始对川边藏区实行直接控制，在政治上推行土司制。
    土司制度是我国元朝以来封建王朝在少数民族地区以分封地方首领世袭官职为核心的一种政治制度。清承元、明之制，对川边藏区实行“修其教，不易其俗；齐其政，不易其宣”的羁縻政策，对各部落首领按其势力的大小，封授不同等级的土司职衔，以统治当地的人民。川边藏区四大土司在名义上直接隶属于清王朝，各土司与中央政权保持定期朝贡、献纳贡赋和接受征调的一种封建隶属关系，但没有执行中央政权政令的义务，朝廷也不直接干预土司内部事务，因而土司对朝廷具有很大的独立性，逐渐形成了土司割据的局面。清王朝先后在四川藏区设置大小土司200多个。清代康区为四大土司的领地：德格宣慰司、明正宣慰司、理塘宣抚司、巴塘宣抚司，在四大土司隶属下，有安抚司、长官司、土千户、土百户等若干官员，形成了土司统治的行政网络。为了防止土司的尾大不掉，清王朝也采取了“分而治之”的策略，实行“分土降袭”，并在大土司境内安插小土司，在正、副土司之外设“额外土司”，从而使“其势既分，心既离异，日后纵欲鸱张，其中必互相掣肘”。但不能解决根本问题。乾隆和嘉庆年间，四川藏区多次发生动乱，清政府付出了巨大的代价，才平定了土司的动乱，消弥战祸，并在动乱地区废除土司，设兵屯驻。但大部份土司仍保存，因而分裂的隐患仍存在。
    清代川边土司统治地区政权的一个最显著的特征为政教合一，政权掌握在世俗的和宗教的农奴主手中，政教双方互相支持，形成了政权和神权紧密结合的严密而残暴的封建统治。这种政教合一的统治形成复杂的网络结构，成为川边藏区封建割据的政治基础。
    川边藏区土司政权统治的另一个显著特征为野蛮残暴。农奴反抗土司、农奴主，抗服劳役，拒纳贡赋，拖欠债务等，都要受到严厉的惩罚，如斩首、挖眼、鞭苔、吊打、监禁、抄家、发配等。一般平民和农奴犯盗窃、奸淫、渎神、辱僧等，也要重刑处罚。不同等级的人在法律面前是不平等的，如杀人偿付命价，头人和喇嘛的命价至少比一般农奴高出2倍以上，土司和上层喇嘛则更高。有的土司规定，农奴中男人的命价与土司的一条狗的命价相同，而妇女的命价则为男子命价的一半，连狗命都不如。土司衙署对案件的审判带有浓厚的宗教色彩，有的还要举行宗教仪式，审判大都采取刑讯逼供，手段极其野蛮残酷，骇人听闻。
    清代川边藏区社会经济的发展处于封建农奴制阶段，交通闭塞，生产力极为低下，人们的生活长期处于贫困饥饿水平；建立在封建农奴经济基础上的土司政治制度，也相当落后，土司、农奴主顽固地维护自己的世袭权力，用最残忍的手段镇压农奴的反抗，并借助宗教神权来统治农奴。农奴制和土司制成为阻碍川边藏区进步的绊脚石和封建割据的基础。
    另外，由于土司制度是以分封制为特征，各土司之间为了争权夺利，扩大自己的势力范围，相互间争斗不息。到清末，由于帝国主义对我国西南地区的窥视和进行阴谋分裂活动，川边藏区出现严重的危机，而以土司为代表的地方势力已成为一股巨大的离心力，成为“川藏中梗”，故废除土司制度，收回政权，改派流官治理川藏地区，即所谓改土归流，已不仅是四川藏区的事情，而是关系到反对帝国主义侵略，巩固国家的统一，维护祖国主权的大是大非问题。
    19世纪末，曾有官员提出对四川藏区进行改土归流，但未能实行。赵尔丰在平定因凤全事件而发生的动乱过程中，将改土归流再次提上日程。
    赵尔丰在1904年提出“平康三策”时即认定平康治康的核心为改土归流，在攻占巴塘、里塘后，即制定和颁布《改土归流章程》，作为改革的基本法令。首先严惩巴、里塘土司，将各土司一并裁革，以获印信，裁角缴销。然后“设流官管理分治。以巴塘、盐井、三坝、理化、定乡、稻城、贡噶岭、河口八县，隶属于川。”其后，赵尔丰升任川滇边务大臣，即在整个川边藏区雷厉风行地推行改土归流。
    《改土归流章程》规定“从此永远革除土司之职，改土归流，”。“裁撤土司，土司从前所设马本、协廒、更占、百色、古噪等名目，一概裁撤不用”，改设流官，“巴塘从此改设汉官管辖地方汉蛮百姓及钱粮诉讼一切事件”。《改土归流章程》还宣布：以村为单位每村由百姓公举公正者一人为头人，管理村事；小村或合数村十数村公举一人为头人。公举后禀报地方官存案。“头人三年一换，仍由百姓公举。”如头人办事不公，百姓随时禀知地方官，另行公举更换。“地方官衙门设汉保正三名，蛮保正三名，所有汉民蛮民钱粮词讼等事，统归汉蛮保正合管。”“凡汉蛮僧俗教民人等大小调词讼皆归地方管管理，无论何人不得干预其事”。其后，赵尔丰在巴塘、里塘改革的基础上对全康区进行改土归流改革，并在原土司地区设治县建置，设县的原则为“地足以养民，民足以养官”。县设委员一人，为全县最高行政官员，管理全县事务，直接隶属于川滇边务大臣；县委员所辖地方“分东、西、南、北四路，既中路，额设大头人五名作为保正”，（汉人较多的地区，增设汉保正一人），各保正常驻委员衙署，听候差遣，禀承委员意旨，管理钱粮和差徭等事务；每路又分设若干村，设村长一人；保正、村长由百姓公举，清政府给口粮，协助县委员办理征收粮税和诉讼案件等事务。
    在进行改土归流的同时，赵尔丰又进行司法改革。规定一切案件均由地方官员审理，对判案、量刑也作了新的规定。此外，赵尔丰还就一般常案和案费、传审、展期、销案等也作了一些规定。
    改土归流以前的川边藏区政治是以土司为主导的封建政教联盟统治，因此要改革土司制度，必须打击寺院宗教势力，削弱其力量，割断与世俗权力的联系，取消其政治经济特权。赵尔丰以雍正年间清政府对清海寺庙的改革为依据，规定“寺庙不准多设，大寺喇嘛不过三百人，小寺不过数十人。”“出家为僧，必须本人情愿。以后不得见人家多子，便勒令充当喇嘛。”现有寺庙“其喇嘛有愿还俗者，听其自便，不准强迫阻拦，以逆民意。”从而废除了康区按男性比例强迫藏民出家当喇嘛的旧例。这些措施的实施对打击和限制喇嘛、寺庙的势力起了重要的作用。此外赵尔丰还相继取消了喇嘛、寺庙的部分政治经济特权。裁撤了管理地方钱粮、词讼事务的僧官，规定喇嘛不准受理词讼和干预地方事务，大喇嘛只管教务，一切行政事务统由地方官办理，实行政教分离，喇嘛和百姓一样要接受政府委派的地方官员统治。通过采取以上措施，喇嘛的势力有所削弱，从而使改土归流及其他改革措施能够较顺利地进行。
    1907年（光绪三十三年）清廷于“边务大臣”之外，又复加赵尔丰“护理四川总督”职衔。次年改派他为驻藏大臣兼川滇边务大臣以统筹川、藏、滇三省边务。1908年，赵尔丰与川督会奏设安康府，改打箭炉为康定府，设河口县、理化厅、稻城县，贡嘎设县丞，巴安府、三坝厅设通判，另设定乡县、盐井县。同年，赵尔丰奉命出关，在成都驻防旗兵中选练西军三营随行。赵尔丰行至打箭炉，闻知德格土司家族内部发生纠纷，土司多吉僧格之弟昂翁降白仁青在西藏达赖集团的支持下，与其兄争权，各拥众械斗。因此赵尔丰请旨剿办。年末，师次更庆，“番民望风迎降”。次年初，赵尔丰派兵攻昂翁降白仁青于邓科，白仁青以其死党负隅顽抗，兵败逃窜，赵尔丰又再败白仁青于赠科、杂渠卡，复败之于麻木，追奔千里，余众悉降。德格土司多吉僧格在赵尔丰军事压力下，请改流其地，“愿将德格全境人民土地纳还朝廷”。赵尔丰遂分置其地为五县：邓科、石渠、德格、白玉、同普等五县。德格地大，包括春科、高日两土司，春科土司无后，免议袭职养赡，高日土司改为世袭守备，给予瞻地，并归邓科县、石渠县分管。经此改革，北接青海，南迄巴塘，西到昌都，东抵甘孜的广大地区都直接在清政府的统治之下。
    清末，清政府进行预备立宪改革，促进了改土归流的进一步发展。1911年3月清民政部奏请将各省土司归土流：“此值筹备宪政之际，尤宜扩充民治，教养兼施，以维治安而广文化。近年……四川的巴安等处，均经改土归流。此外四川之瞻对、察木多等处氦办而尚未实行。德尔格忒、高日、春科等处，条奏而甫经核准。……四川未经改流者尚十之六七。”故“饬边务大臣，凡有土司地方，酌拟改流办法，奏请核议施行。”全国政治环境的改变，进一步推动了川边藏区改土归流的进程，尤其是对瞻对的改流。
    长期以来，瞻对成为西藏达赖集团反对清政府，企图分裂中国的一个前哨阵地，赵尔丰自任川边大臣以来，即同达赖集团展开了尖锐的斗争。此次，赵尔丰又借筹备预备立宪之际，决心收回瞻对。他一面饬令各土司孤立瞻对，一面调动军队作后应。藏官见大势已去，畏赵尔丰之兵威，乃献户籍而去，赵尔丰遂入瞻对，设官治理。
    从1904-1911年，前后历经七年，赵尔丰先后废除了明正（康定）、德格、巴塘、理塘、瞻对（新龙）、察木多、察雅等大小土司，并在昌都以西、北至三十九族地区，南至桑昂曲宗（察隅）的广大地方进行改土归流，东西3000余里，南北4000余里，改设置者30余区，从而为西康建省奠下基础。
    但须注意的是，赵尔丰在进行改土归流的过程中，对土司和喇嘛采取的是“顺则抚之，逆则讨之”的政策，故对那些不公开反抗的土司，都予以不同程度的优待，给以都统、守备、千总、把总等世袭官衔，并按年给以赡养费；对归顺的寺庙也优抚有加，“呼图克图本属僧人，如不愿汉官之职，仍请给名号。准其转年给口食衣单银两，俾令其振兴黄教”，由于采取以上的优抚政策，减少了改土归流的阻力，但另一方面也保存了土司和寺庙相当的政治经济势力，从而留下了隐患，使民国年间土司复辟有一定的条件。