三战时奏销制度及政策演变
    一般地说，常规奏销制度是较为规范的制度，一旦确立便具有相对稳定性。与常规奏销制度相比，战时奏销制度则具有临时性和多变性，战时奏销政策也因时因事而异。
    战时奏销制度有其特定的范畴，主要指的是战时军费奏销（或称“军需奏销”），它与平时军费奏销（或称“兵马钱粮奏销”）相对应。罗尔纲先生曾对清代的战时军费奏销下过一段定语：“军需奏销为兴大兵役时的特别支出，与经常的兵马钱粮奏销不同，它的性质是临时的，它的范围，是跟着战事的进展随时随地而不同的……报销之始，则先将原拨银两数目作为初案新收，次列开除若干，实存若干，以初案的实存，作为次案的旧管。支用数目，逐案层递滚算，分门别类，挨次题销。”（注：罗尔纲：《绿营兵志》，中华书局，1984年，373页。）罗先生的这段话，是对战时军费奏销的一般性概括，说明了战时军费奏销的特殊性和奏销程序，但没有涉及战时军费奏销的多变性和复杂性。
    清初顺治年间，连年用兵，战火不断，“频年鞠旅陈师，饷繁粮浩”（注：档案，顺治四年高士俊题《为急需接济，筹饷无术事》。）。战时军费奏销比之于常规奏销的无序及渐上轨道，更显得杂乱无章。当时在各省区设立的“饷司”，既主管兵马钱粮的摊派、催缴，又主管军需的奏销，但由于缺乏相应的规章制约，诸弊丛生。顺治八年（1651年），四川道监察御使王亮教称：“饷司历年任其出入不闻，奏报销算，差官催饷，势同狼虎，粮役恣其鱼肉，有司受其凭凌。”（注：档案，顺治八年闰二月二十日王亮教题《为遵旨请撤饷司事》。）顺治十年，户部尚书车克称：“我朝沿习旧制，特设饷司各官，以办粮糗，此政之所以重军需而稽侵冒也。近见宣大督臣题为悖旨冒饷一疏，内云，饷司徐兆举、陆云龙与镇标中军张世忠等通同侵扣饷银六万六千余两。又云，桃花、矾山等处，五、六等年钱粮蒙混支销，借题克落者为数尚多……臣谓一镇如此，他镇可知；近畿如此，远方可知。当此需兵需饷之际，使朝廷有用金钱徒饱贪官之腹。”（注：档案，顺治十年十二月三日车克题《为兵饷侵冒多端事》。）顺治十一年，户科给事中杨璜又称：“臣查天下钱粮之弊，万绪千端，其最著者莫大于支销不明，得以彼此牵混，行其影射侵挪之计。”（注：档案，顺治十一年正月十二日杨璜题《为支销之积弊宜除事》。）终顺治一朝，战时军费奏销的混乱格局没有改变。
    在三藩之乱初期的康熙十三年（1674年），康熙帝曾明确谕令：“拨饷一次即造册奏销一次，以杜不肖官役借端牵混、挪移侵欺并贱价作贵等弊。”（注：档案，康熙十四年九月二十日蔡毓荣呈《奏销敕部立法销算兵马钱粮事件文册》。）这是在战时军费奏销方面做的第一次明确规定。据此，各地的军需局或粮台在收到户部的拨饷或各地的协饷之后，即将旧管钱粮数额、新收钱粮数额，以及拨解在途、尚未收到的数额，并预估以后的需款数额等分别缮造清册，由总督、巡抚或布政使等用兵地方大员上报户部，户部借此再做权衡拨解。
    很清楚，这一规定主要在于军需的估报和拨款后的收款奏报，试图扭转以往“支销不明”的状况。但由于缺乏对用过之款的报销限定，因此，军需的拨款和收款数目虽然明晰，而军需用款的报销依然混乱。有的地方是用过一次款项即造册奏销一次，有的地方则迟延不报或经年不报，针对这种情况，户部题准：“嗣后大兵经过，动用本省钱粮，仍应于本省造册之外，另行造册，一年报销一次。至大兵进剿，拨各省协解钱粮，拨一次即将一次造册报销。”（注：档案，康熙十八年十二月八日张朝珍呈《奏销荆襄大营自康熙十七年六月起至九月止收支协饷军需等项目黄册》。）从而将项目奏销与年度奏销结合起来。
    尽管如此，当时的军费奏销仍然不规范，并未出现前揭罗尔纲先生所说的“支用款目，逐案层递滚算，分门别类，挨次题销”的那种情况，而是在战争结束以后再进行总的销算。由于战争结束后，战时设立的军需局或粮台相应撤消，军费奏销的任务便落在各地藩司头上，即“军务告竣，一切奏销案件改由藩司汇核查办”（注：档案，乾隆元年十二月十二日刘于义题《为奏销军需钱粮事》。）。有时因奏销案件太多，也曾设立报销总局以主其事。这样一来，或因接手之员事务不熟，茫无所知；或因历时久远，无从稽考；或因案牍繁多，难以析别。所谓军费奏销的“算总账”，便往往成了一笔胡涂账。这或许就是乾隆以前历次战争的军费数额官书阙于记载的主要原因。
    实际上，许多战争的用款也确实是销算不清。即如历时八年的三藩之乱用款，直至康熙末年，还茫无头绪。此后以迄乾隆初年的历次战时军费奏销，也大多历经十数年甚至数十年不能完结（注：参见拙著《清代军费研究》，178-179页。）。其所以出现军费销算不清的局面，因素当然是多方面的，比如经理军需人员不按部定则例采买粮草、支销钱粮，贪劣之员借机渔利等等，在奏销之时难免要遭到“部驳”，户部驳文一下，又要辗转核查，难免旷日持久。但是，这与当时军费奏销没有统一的制度，多不按时、分案奏销密切相关。直到乾隆十九年（1754年），在预备西北军需时，山西巡抚恒文才率先提出了按时、分案奏销军需的意见。他说：
    窃惟军需钱粮帑项攸关，向来办理军需，每俟军务告竣之后，始行查办报销，不特头绪纷繁，抑且承办之员前后更易，造报不免舛错，驳查更费周章。似不若办竣一案即将一案用过钱粮造册报销，则造报之员均属经手之人，即查核之上司，曾经督办，亦深悉其原委，不能丝毫弊混，可以迅速完结。惟当军务未竣之时，一切关系军情事宜，均应密办，若将承办军需随案具本题销，总（纵）极详慎，而咨揭繁多，恐有漏泻（泄），更不如以奏代题，尤为谨密。（注：档案，乾隆十九年八月十七日恒文奏《为军需钱粮敬请随案奏销，以清案牍事》。）