民国北京政府和南京政府时期，曾经于1912年（民国元年）和1930年（民国十九年）的岁末，先后召开过两次全国工商会议。这两次会议，与二政府所制定和实行的经济政策密切相关，是它们的起点和准备，可谓之政策未定、会议先行；凡会后出台的对社会经济的法律规章和重大政策措施，在会议上都可见其预备和苗头；前后两会议境况（包括与其有关的北京政府实业会议，南京政府经济、财政会议）的相似与不同，也从初始的角度反映出北京、南京二政府的经济政策，将会是既保持一定的连续性，又会因时势迁移而有所变异。
        一、北京政府的首届全国工商会议
        民国建立初年是北京政府经济政策的准备阶段。当时的实业建国热潮中表现出发展资本主义的强烈呼声和对政策的需求，随着北洋军阀政权的经济基础发生变化，在它统治之下出现了“合诸界一炉而冶”的、有资产阶级人物参与的准联合政府。
        （一）会议提案反映的政策需求与建议
        正是在这种背景下，北京政府工商部通告各地，谓共和初成、商战弥亟，拟“召集全国富于工商学识经验之人，开临时工商会议于京师，……政府可以通商民之气谊”；要求各省实业司、各地工商团体、海外华侨商会分别推举代表与会。1912年11月1日，首届全国工商会议在北京召开。这是政府与全国工商实业界的一次盛会。会议有正式代表152人，其中商会代表77人，其他工商团体代表46人，另为政府各部代表及特邀来宾。
        工商总长、同盟会会员刘揆一，在会议开幕时演说“三大政策”的思路。（1）“选择基本产业”，即确定丝、茶、磁（瓷）、煤、铁、纺织等原有及新兴产业，为“吾国之基本产业，确实提倡，全力注之”；（2）“划定保育期间”，即“拟于简单之事业，以普及全国为要义，繁重之事业，则以政府经营为提倡”，以此作为仿效日本在矿业上“由政府新法采冶，及有赢利，仍旧诸民”的保育办法；（3）“解决资本问题”，即“拟于腹地则斟酌利用外资，于边地则实行门户开放”。在预定计划、妥定条文的基础上，在不妨害国家主权的前提下，利用外资发展本国经济。总之，“凡所以调查研究提倡保护之计者，思虑所及不敢不勉”，（注：《工商会议报告录》，1913年工商部出版，开会式及演说，第2-4页。）这是会议开幕之际，政府实业政策的预定主导方针。
        全国工商会议汇集了工商部百余件议案和代表自备的大量议案，讨论议案便成为会议的主要内容。据民国二年工商部出版的《工商会议报告录》，会议议案经分类、归并，共有议决案31件，参考案17件，否决案及未议案分别为9件和17件。
        政府方面的提案基本上成为议决案，会后发表的部长开幕演说，概括了其主要内容，也就是“三大政策”之下一系列具体的、处于筹备实施中的举措。（1）“对于工业，则设工业试验所，以资技术之考镜；设模范工场，以期制造之改良；普及手工业，以维贫民之生计；提倡工业工场，减少生产之费用；裁撤内地厘金，以轻其运输之成本；补助输出品工场，以厚其经营之财力”；（2）“对于商业，则设工商访问局以资指导；设出口货检查局，以验良窳；整理商会，修订商法及各种单行法规，以除商业之障碍而施实力之保护”；（3）“对于矿业，则编订矿法实力维持；对于勘矿则设地质调查所，对于采矿则设矿山监督署，对于冶矿则设中央制炼厂”；其它，还有“兴业银行、劝业银行之组织，度量衡制度之划一，全国及地方博览会之筹划，领事及驻外商务员报告之改良，整顿关税，修改商约”等（注：《工商会议报告录》，开会式及演说，第3-4页。）。以上政策与措施计划，显然体现了提倡、保护的宗旨。
        议案中为数居多而份量更重的，则出自于确具实际代表性的工商代表（“议员”）。除商会及其他工商团体代表百余人出席外，还有24名特邀代表，他们多为实业界的头面人物，如南通实业家张謇、上海总商会总理周晋镰、议董朱葆三、恒丰纺织新局总理聂云台、求新机器厂总理朱志尧等。他们既总结了以往经办实业的经验得失，更进而对政府提出了多方面的政策要求。其议决案部分，概括起来有以下5项内容：
        第一，迅速制定各种经济法规。“请速定商法案”等三项提案认为，“商法、公司律一日不定，则商人一日无所适从”，“拟请工商部咨司法部，参酌中外工商习惯，速订商律，公司律，颁布施行以资遵守。俾固有之工商可逐渐改良，而后来之工商自能及时兴起”。（注：《工商会议报告录》，参考案，第91、87页。）
        第二，改变垄断政策，许民自由经营，并尽保护提倡之责。“奖励出口茶业公司实行茶业保育政策案”，由“组织茶叶总公司”和“实行茶业保育政策”两案合并而成。前者主张由政府出面“组织全国统一之茶叶公司”，后者也提出国内官收和国外官卖，因此招致代表们的群起反对。首先，他们认为“组织茶叶总公司办法，是官商合办性质”，“但从前中国事业官商合办者多，至于结果如何，可覆按也”，所以“嗣后中国事业不应再有官商合办之事实”。至于茶叶公司，则“不应含有官营业性质，如作官营业办法，无有不失败者”；其次，“全国茶业全操纵于一公司，未免垄断”，代表们强调：“际此时代，当用保护主义，不能用垄断办法”。针对茶叶行业日见衰退、商人涣散及外贸亏损等现状，再比照前清农工商部有关政策的得失，代表们认为组织团结的茶商团体对于挽回利权是必要的，但首先必须明确其性质，“须规定此为对外而设之公司，由商人自由组合，政府只能尽保护提倡之责，不能加以干预”。他们强调指出，“今欲求改良方法，第一不能禁止其营业自由，筹设茶叶检查所，第二当规定组合法，对于政府不必有枝枝节节之要求，只须尽其保护维持之责而已。”讨论过程中，原提议者一再声明原案是就工商总长提出的“保育政策”谈起，“拟借政府之力为之提倡”，“并非垄断独登，实隐寓维持之意”。尽管如此，倍受官办垄断之苦，因而对营业自由非常敏感的各地工商业代表，仍然以取舍分明的坚决态度，更多地要求政府作出保护扶植的政策决定和具体规划。这一典型案例的审查报告和议决条文，均指出“两案一主张商办公司，请助官款，一主张国内官收，国外专卖”，最终“以为设立公司，要求政府提倡、保护、奖励、补助则可，政府专卖则不可”，且将两案合并和修正，改以“奖励”和“保育”为议案的主题词。（注：《工商会议报告录》，议决案，第250-268页。）
        第三，确立特别保护法，实行补助和保息。“制铁业保护法建议案”的提议者，是后来任南京政府实业部部长的吴鼎昌，在此次工商会议上他任副议长。该案对工商总长以丝、茶、煤油、钢、瓷等作为与国计民生密切相关的基本产业的提法，作了重要的补充，认为纺织、制铁、采矿业关系国家兴亡，应是选择基本产业的关键；同时对工商总长“保护政策宜归国有或官办”的说法提出异议，认为应吸取外国经验，采用特别而积极的保护政策，“或有先归官办得成数后售诸民者，或精铁出口予以奖励、进口课以重税者，或年予若干之补助金以维持之，或予以相当之保息以动诱之”。此次工商会议的大量提案，突出了许多民族资本工业行业的重要性，或者说工业行业中民族资本的重要性，要求政府对其原料进口和产品出口在税收上予以减免优遇，拨出资金予以补助或首倡。又特别针对“中国之银号票庄年息多系六厘”的利率水平，提出应对具有一定规模的公司采用保息方法，即“每年结算时，对于股本实收全数，若无年息或年息不及六厘时，由政府补足六厘之率”。（注：《工商会议报告录》，议决案，第319-328页。）
        第四，裁免厘税，改良税则。“实行免厘加税案”由“实行免厘增加输入税施行奢侈税消费税之计画案”等5案合并提出。厘金常关为不良税则、实业大害，应予彻底裁撤，是工商代表们痛切的共识。“非改良税则，工商业决无发达之希望”。他们在讨论中广泛地涉及海关、常关与厘金等税则的方方面面，对于厘金裁撤后财政如何抵补的问题也各抒己见。此案议决，要求政府工商、财政、外交三部协作，首先裁撤厘金、增加海关输入税，施行奢侈品消费税，并逐渐开办营业税、印花税、所得税，改良并完善税则。（注：《工商会议报告录》，议决案，第329-361页。）
        第五，提倡国货，仿制洋货，振兴本国制造业。“维持国货案”共合并6件议案。代表们围绕国货的改良、仿制、奖励、资本、陈列、商标、税则、商法，乃至国货教育、实业人才，纷纷出谋献策。他们指出，在洋货充斥实业不振之际，要维持国货“端赖政府，政府有提倡奖励之实心”，要求政府通过补助、奖励以切实提倡。此案议决出应由政府着手实施的，切实有效的办法：“凡编辑中小学教科书，须提倡爱用国货的心理，以期普及”；“各地商会于商品陈列所内务设国货研究所，并调查外人之嗜好，以期改良制造”；“严订保护商标专律以防冒滥”；政府各部门“凡有需用物品，应先由本国制造厂承办，以保利权”；“各省实业行政官征集各地出品，实能抵制外货者，得随时送部考验，酌与奖励”。（注：《工商会议报告录》，议决案，第397-414页。）
        以上5条之余，工商代表们还提出了统一币制、设立银行、整顿金融、利用外资、实业教育、培养人才、划一度量衡制度等方面的政策要求和建议。