二、制度与蒋介石的外交实践
        根据蒋介石拥有的这些职务、头衔以及约法、条例、规定所赋予他的权力，在战时的外交实践中他先后获得了外交决策的最高裁定权、外交事务的知情权与咨询权、外交实践的参与权等等大小权力，涵盖了外交实践的咨询、决策、参与、施行与监督的全过程。但外交权高度集中到蒋介石手中也不是一朝一夕就完成的，虽然这一端倪在1935、1936年间就已初露，这时的蒋介石在中苏、中德等一系列外交活动中已经走到了第一线。（注：为了谋求中苏结盟，蒋介石越过外交部和中国驻苏大使馆，由孔祥熙担任翻译，亲自与苏联驻华大使秘密谈判。在战前中德关系蜜月期，蒋介石和他的德国军事顾问在中德军事合作、军火贸易等问题上起着决定性的作用。）但当时外交集权和蒋介石亲自参与外交事务的要求都不如抗日战争爆发后来得迫切。
        战时，蒋介石不仅频繁地参与外交决策与实践，而且多次发表有关外交问题的专题演讲，并常常涉及专业的技术性问题。（注：根据《总统蒋公思想言论总集》卷十四～二十一统计，战时蒋介石就外交问题公开发表了16次专题讲话。）1938年5月8日，蒋介石在出席武昌各界扩大纪念周时以“战时中国的外交原则”为题演讲，将“外交原则”总结为“一是道义，二是利害”。“所谓道义，就是人类的正义，世界的公理，亦就是条约的义务和国际的信用……所谓利害，则是直接间接关系于各个国家民族安危祸福的事项……现代国家的外交，要尊重道义，尤其要顾及国家的利害，如果不明利害，应付失当，则国家的安危，即直接蒙其影响，便根本谈不上道义了！”他以教训的口吻称：“要时刻注意，并要有正确的认识，尤其要知道现代国家的外交原则，以为观察和努力的标准。”（注：（台北）中国国民党中央委员会党史委员会编：《总统蒋公思想言论总集》，卷十五，《演讲》，第264页。）
        当蒋介石大谈特谈“现代外交”时，可以想见他的的自信，他深信自己懂得现代外交，因此他才频繁地涉足战时外交事务。身兼各种要职的蒋介石可以从党、政、军、外交等不同的途径分头涉足外交，而具有战时外交事务最高决策权的国防最高会议和国防最高委员会常务委员会议理应是其中最直接、最重要的途径，但实际情况却并非如此。
        国防最高会议共开常务会议115次，但当时的国民党中央和国民政府先后西迁武汉和重庆，国防最高会议主席蒋介石因常在前线主持军事指挥，罕见出席国防最高会议，绝大多数的常会均由副主席汪精卫主持，使得该会的最后决策权大打折扣。王世杰就曾经抱怨从1937年8月以后“国防最高会议虽每周集会一次，近亦已一月有余未尝集会；每周惟举行其常务会议一次或数次。常会之集会以汪先生精卫为主席，其决议大都于事后送蒋先生核行，盖蒋先生系经中央政治委员会授权于战时主持一切党政之人也。”（注：《王世杰日记》（手稿本），（台北）中研院近史所1990年编印，第1册，第135页。）而且，中政会停开后，国防最高会议继承了中政会的机构与职能，使得原由中政会承担大量事务性工作和非关最高决策的案例都流向国防最高会议的议程，使其反而难以集中精力和时间用于重大事务的研讨与决策。“国防最高会议，固然也讨论到极大的问题，大部分的时间”却不得不用于例案之上，而不能将它隆重的职权充分的发挥”。（注：陈之迈：《中国政府》，（上海）商务印书馆1947年版，第119页。）国防最高会议实际上并未能充分行使其最高决策权，反而被相当多的琐碎事务羁绊，这也正是日后被国防最高委员会所取代的重要原因之一。
        国防最高委员会从1939年3月2日第1次常务会议至1947年4月撤销，共召开了230次常务会议。而在这230次会议中身为主席的蒋介石亦很少出席，常由孔祥熙代理主席。综观国防最高委员会常务会议的速记录与纪录，蒋介石连续出席常会的情况多见于岁末年初，如1941年12月9日和27日召开的第73次和74次会议，前者因太平洋战争爆发，讨论对日、德、意宣战事宜，并拟定对轴心国宣战的布告公文，提请公决，属国民党战时最重要的外交决策之一。后一次常会则涉及重大的人事变动，“委员长报告本会秘书长王宠惠请辞外交专门委员会主任委员兼职。”和“中央执行委员会函开第五届中央执行委员第九次全体会议议决，外交部部长郭泰祺调任外交专门委员会主任委员，遗缺以宋子文继任”，并由蒋介石亲自“提议新任外交部部长宋子文未到任以前，由行政院院长蒋中正兼代该部部长职务。”（注：《国防最高委员会常务会议纪录》，第3册，第1264-1277页。）同样的情况亦出现于1942年12月7日和21日的第98次、99次会议和1943年1月18日的第101次常会。在第101次常会上，由蒋介石提议，常会审决准邵力子辞去驻苏大使之职，以傅秉常接任，并且“据外交部呈报，美英放弃在华治外法权及其有关特权业与两国分别商订条约，于本年一月十一日同时在重庆、华盛顿二地签字。依照该两条约规定应予批准迅速互换抄送中美、中英两条约全文，请核交立法院审议。”（注：《国防最高委员会常务会议纪录》，第5册，第34-45页。）
        可见，蒋介石出席国防最高委员会常务会议往往与战时外交事务有着密不可分的关系。但与国防最高会议的情况相似，他的常常缺席使国防最高委员会这个战时党政军最高决策机构陷入“有策难决”的尴尬境地，到战争后期这种尴尬愈演愈烈。国防最高委员会的“成员由党、政、军各机关的首长集合而成，各方面对于一件事情往往不能取得同一的观点，致会议渐成一种联系调和的场所；”而缺少了蒋介石的最终决策权，“权力的发挥遂致减色。”（注：《抗日战争》，第3卷，政治卷，第46页。）依照国防最高委员会组织条例，它的办事程序应先由各院、会提交议案，或由委员长、委员直接提出报告和议案，提交各专门委员会审查，然后交常务会议讨论、决议，最后交由各部、会执行。但这一办事程序却常被打破，如宋子文驻美时有关外交事务，都是直接“向委员长请示”，然后“交由国防最高委员会来决定”，再将议决结果报蒋介石后，由蒋直接知会宋子文。（注：（台北）中国国民党中央党史委员会藏国防档001/49.2，国防最高委员会第106次临时常务委员会会议速纪录，1943年3月20日。）在这一过程中，蒋介石究竟是以国防最高委员会主席的身份参与外交决策，还是作为外交部长执行外交政策已经很难区分，连带使得国防最高委员会的职责也显得模糊起来。