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历史背景

1914年中，第一次世界大战爆发。中国提出德国直接将山东权益交还被拒，于是决定保持中立。当时美国注意力已转移至欧洲，而英国则希望日本能成为在其远东盟友。日本于是在8月对德宣战，出兵占领了德国在中国的势力范围——山东半岛。1915年，日本向中国提出二十一条要求，意欲独占中国的权益。

时中华民国总统袁世凯已经平定了二次革命，并把临时约法修改为大总统一人独大。同时，袁世凯修改大总统选举法，显示出他企图把总统职位世袭。日本政府见机不可失，于是大隈重信内阁议定二十一条，并得到元老的谅解。

1915年1月18日，日本公使日置益向中华民国大总统袁世凯直接提出二十一条要求，并要求中国绝对保密。1至4月，袁一面命外交部同日本谈判，一方面暗中逐步泄露内容，希望获得英美支持抗衡日本。中国的谈判代表多次拒绝要求中的部份内容，迫使日本作出让步。中国国内亦出现反日情绪。日本则以武力威胁中国。至5月7日，日本政府向中国发出最后通牒，限令于9日前答复。最终袁世凯政府在5月9日晚上11时接受二十一条中一至四号的要求，并于5月25日完成签字。5月9日被全国教育联合会定为国耻日，称“五九国耻”。

条约内容

条约共五号，二十一款：

第一号，关于日本继承德国在山东的特权，共四款：

日本政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约或其他关系对中国政府享有一切权力利益让与等项处分，中国政府概行承认。

凡山东省内并沿海一带土地及各岛屿，无论以何项名目，概不让与或租借与他国。

日本建造由烟台或龙口接连胶济路线之铁路。

中国政府从速自开山东省内各主要城市作为商埠。

第二号，关于“日本国在南满洲及东部内蒙古享有优越地位”，共七款：

两订约国互相约定，将旅顺、大连租借期限并南满洲及安奉两铁路期限，均展至九十九年为期。

日本臣民在南满洲及东部内蒙古营造商工业应用房厂，或为耕作，可得其须要土地之租借权和所有权。

日本臣民得在南满洲及东部内蒙古任便居住往来，并经营商工业各项生意。

中国政府允将南满洲及东部内蒙古各矿开采权，许与日本臣民。

中国政府如准许他国在南满洲及东部蒙古建造铁路或以该地区课税作抵押他国借款时，应先经日本政府同意而后办理。

如中国政府在南满洲及东部内蒙古聘用政治、财政、军事各顾问教习，必须先向日本商议。

中国政府允将吉长铁路管理经营事宜委任日本政府，其年限自本约画押之日起，以九十九年为限。

第三号，关于汉冶萍公司，共二款：

俟将来机会相当，将汉冶萍公司作为两国合办事业，未经日本政府之同意，所有该公司一切权力产业，中国政府不得自行处分，亦不得使该公司任意处分。

所有属于汉冶萍公司各矿之附近矿山，如未经该公司同意，一概不准该公司以外之人开采。

第四号，关于“切实保全中国领土”一款：

中国政府允准，所有中国沿岸港湾及岛屿，概不让与或租与他国。

第五号，共七款：

在中国中央政府，须聘用有力之日本人充当政治、财政、军事等项顾问(该条袁世凯未直接同意，由段祺瑞执政时通过)。

所有在中国内地所设日本医院、寺院、学校等，概允其土地所有权。

须将必要地方之警察作为中日合办，或在此等地方之警察署内须聘用多数日本人，以资全面筹画改良中国警察机关。

由日本采办一定数量之军械(譬如在中国政府所需军械之半数以上)，或在中国设立日中合办之军械厂，聘用日本技师，并采买日本材料。

允将接连武昌与九江、南昌之铁路，及南昌至杭州、南昌至潮州各铁路之建筑权，许与日本国。

福建省内筹办铁路、开矿及整顿海口(船厂在内)，如需外国资本时，先向日本协商。

允认日本人在中国有布教之权。

评论

有部分人将接受二十一条的责任归咎于袁世凯，指他意欲复辟帝制，为求得日本的支持，借助出卖国家主权换取日本的支持。但亦有人根据当年的档案及当时人的日记，指出袁世凯是在日本宣战的压力下，力争至最后一刻方才被迫接受二十一条的部份条款。至于日本以支持袁复辟作为报酬，亦缺乏证据支持，也有学者认为袁世凯复辟失败正是由于他在二十一条的力争，使得日本政府在其宣布帝制时“强力倒袁”所致。特别是当时袁世凯最大的政敌正是二次革命后以日本为基地进行反袁的孙中山。孙一路都大力鼓吹日本制裁袁世凯。袁世凯至死前，仍称自己的去世将为“日人除一大患”。

后续

随着护国运动的开展，袁世凯最终死去。该条约的部分内容由于影响到其他国家的在华利益，一次大战结束后在1922年的华盛顿会议上被废除部分条款。 随后条约内容不断被改写，直至1945年日本在第二次世界大战中失败后彻底废除。

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