民族地区脱贫攻坚的成效、经验与挑战
http://www.newdu.com 2024/11/24 12:11:13 未知 王延中 丁赛 参加讨论
摘 要：民族地区特别是深度贫困地区在2018～2019年的脱贫攻坚实践中贫困发生率显著下降，取得决定性成效，为2020年顺利实现全面建成小康社会的目标奠定了扎实基础。文章通过梳理和阐释民族地区精准扶贫方法与措施，归纳和总结了民族地区特别是深度贫困地区在脱贫攻坚和全面建成小康社会进程中的国家制度作用、重点扶贫方向推进、精准扶贫和精准脱贫机制体制完善、具体方法措施创新四方面的成功经验。在分析民族地区特别是深度贫困地区脱贫攻坚与建成全面小康社会艰巨性的同时，还探讨了扶贫政策后续调整、自我发展能力养成、教育基础薄弱等亟待解决的现实挑战和难题。最后，在宏观政策、干部队伍和贫困群体层面提出了相应的对策建议。 关键词：脱贫攻坚；全面建成小康社会；精准扶贫；民族地区 作者简介：王延中，中国社会科学院民族学与人类学研究所研究员、博士生导师，研究方向：民族理论、社会保障等；丁赛，中国社会科学院民族学与人类学研究所研究员，博士，研究方向：民族经济。北京100035； 基金：国家社会科学基金重点项目“少数民族传统文化在乡村振兴中的作用与创新转化研究”（19AMZ015）；中国社会科学院创新工程重大项目“铸牢中华民族共同体意识重大问题研究”（2020ZDGH017）阶段性成果； 《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》自2015年开始实施，2018年又发布了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》；2019年国务院扶贫开发领导小组印发了《关于解决“两不愁三保障”突出问题的指导意见》。上述政策的出台彰显了党中央对脱贫攻坚的高度重视，“一个都不能少”的决心以及上下协同一致将攻坚克难真正地落到了实处。党的十八大以来，全国累计减少贫困人口8239万，每年都保持减贫1200万人以上[1]。《政府工作报告（2020年）》指出，2019年全国农村贫困人口减少1109万，贫困发生率降至0.6%，脱贫攻坚取得决定性成就[2]。 从人类发展和世界范围来看，扶贫是一项永恒使命。世界银行2018年报告中提出“到2030年终结极端贫困。促进共享繁荣”并相应确定为两大目标：第一个目标是减少全球每天生活费不足1.90美元人口所占比例；第二个目标是提高各国最贫困40%人口的收入[3]。中国是第一个实现联合国千年发展目标的国家，是发展中国家的典范。这不仅是人类历史上的奇迹，也使国际社会对消除贫困的斗争充满信心，并为世界可持续发展作出了贡献。2018年，第73届联合国大会通过关于消除农村贫困的决议，把中国倡导的“精准扶贫”理念与实践写入其中，中国为全球消除贫困提供了经验[1]。 我国从改革开放初期实施救济式扶贫，经过救济式扶贫与开发式扶贫相结合的探索，到如今的精准扶贫、精准脱贫，全国各地特别是民族地区以及深度贫困地区1在2018～2019年通过旅游扶贫、产业扶贫、生态扶贫、党建扶贫等各种方式不断创新扶贫模式，不断提高贫困地区的可持续发展能力，走出了一条中国特色的减贫道路。 一、民族地区脱贫攻坚成效（2018～2019年） 民族地区自脱贫攻坚战启动至今扶贫成效举世瞩目，2018年民族地区贫困发生率降至4%，虽然高于1.7%的全国贫困发生率，但和2017年相比降低了2.9个百分点，贫困人口减少了430万。2019年，民族地区的脱贫攻坚进入最后冲刺阶段，与全国贫困发生率的差距仅有0.19个百分点。 表1 民族八省区、全国贫困人口和贫困发生率比较2  （一）深度贫困地区脱贫攻坚成效 2019年，中央财政专项扶贫资金增量200亿元主要用于深度贫困地区，这些地区的资金到位率超过3年计划的95%，项目完工率超过85%；贫困人口由2018年的172万减少到2019年底的43万，贫困发生率由8.2%下降到2%[4]。 2018年，新疆维吾尔自治区除南疆四地州外的地区绝对贫困问题基本解决。当年南疆四地州共有48.69万贫困人口实现脱贫、513个贫困村退出，贫困发生率由2017年底的18.3%下降至2018年底的10.51%。2019年，新疆脱贫攻坚取得决定性进展，实现64.5万贫困人口脱贫、976个贫困村退出、12个贫困县摘帽，贫困发生率降至1.2%[5]。 西藏自治区截至2018年底，已实现55个贫困县（区）摘帽，实现“4714个贫困村（居）退出、47.8万人脱贫，贫困发生率由2015年之前的35.2%下降到6%以下”[6]，2019年剩余的19个贫困县（区）也全部摘帽。西藏率先在深度贫困地区中实现整体脱贫。 甘肃省临夏回族自治州在2018年投入财政扶贫资金26亿元、同比增长108%，全年有11.22万人脱贫，实现贫困村退出160个，贫困发生率下降到8.97%[7]。 四川省凉山彝族自治州截至2018年底，实现19.9万人脱贫、500个贫困村退出，贫困发生率为7.1%。2019年底落实了23.8万人、445个村达到脱贫退出标准，确保完成14.1万人脱贫、318个村退出任务[8]。 云南省怒江傈僳族自治州2018年有19个贫困村出列、3.02万贫困人口脱贫，独龙族实现整族脱贫。2019年底实现全州贫困人口“两不愁三保障”总体目标，高质量完成9万人脱贫、146个贫困村出列、贡山县摘帽，普米族实现整族脱贫[9]。 （二）民族地区脱贫攻坚成效 民族地区全面实施脱贫攻坚三年行动方案，并以中央脱贫攻坚专项巡视和脱贫攻坚成效考核发现的突出问题为导向全力抓好问题整改落实，强力推进脱贫攻坚并取得了显著成效。 内蒙古自治区2018年深入推进精准扶贫、精准脱贫，减贫23.5万人，10个国贫旗县、13个区贫旗县摘帽[10]。2019年，内蒙古全区剩余的20个贫困旗县全部摘帽退出，剩余的676个贫困嘎查村全部出列，全年实现14.1万贫困人口脱贫，贫困人口减少至1.6万人，贫困发生率由11.7%下降到0.11%[11]。 广西壮族自治区2012年至2018年累计减少贫困人口825万人，年均减贫117万人，贫困发生率从18%降至3.7%。2019年实现125万以上贫困人口脱贫，1268个贫困村出列，21个贫困县摘帽，全区农村贫困发生率降至1%以下[12]。 宁夏回族自治区2018年50个深度贫困村脱贫出列。易地扶贫搬迁2.5万人，减贫11.5万人，贫困发生率下降到3%[13]。2019年，宁夏贫困发生率下降到0.47%；4县（区）脱贫摘帽，109个村脱贫出列，10.3万贫困人口脱贫[14]。 贵州省2018年减少贫困人口148万人、贫困发生率下降到4.3%，14个贫困县成功脱贫摘帽，易地扶贫搬迁入住76.19万人[15]。2019年贵州计划减少农村贫困人口110万人以上，全面完成易地扶贫搬迁188万人的搬迁入住任务[16]。 云南省20183年减少贫困人口151万，贫困发生率由2015年的14.03%下降到2018年的5.39%[17]。2019年云南聚焦深度贫困地区，着力解决“两不愁三保障”突出问题。确保130万贫困人口净脱贫、2457个贫困村出列、31个贫困县摘帽、7个“直过民族”整族脱贫[18]。 青海省2018年实现526个贫困村退出、17.6万贫困人口脱贫，贫困发生率由2017年的8.1%下降到2.5%，12个计划退出县也顺利实现摘帽[19]。2019年，剩余170个贫困村退出，7.7万贫困人口脱贫，17个计划退出贫困县顺利摘帽，区域性整体贫困问题得到有效解决[20]。 二、民族地区脱贫攻坚的实践经验 在脱贫攻坚进入决战和决胜的关键时点，民族地区特别是深度贫困地区建构了政策扶贫、专项扶贫、行业扶贫、金融扶贫、援助扶贫、党建扶贫、基建扶贫等多方面协同推进的大扶贫格局；从产业、就业、生态、教育、健康、社会保障等与贫困家庭和个人休戚相关的各个方面深入实施扶贫项目、开展扶贫工作。特别是在巩固脱贫成果，有效减少返贫风险和预防可能发生的新的贫困风险，落实易地搬迁工作的后续工作，增强贫困地区、贫困群众内生动力和自我发展能力等方面扎实推进，不断有新举措。 民族地区推进脱贫攻坚和决胜全面建成小康社会，主要经验有以下四个方面。 （一）高度重视、高位推动脱贫攻坚工作；目标明确且层层夯实责任，发挥了集中力量办大事的体制优势和制度效率 党的十九大报告指出：要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制[21]。民族地区尤其是深度贫困地区在脱贫攻坚工作中凸显了这一点。 西藏自治区设立了脱贫攻坚指挥部，总指挥长由自治区党委常委、常务副主席担任。脱贫攻坚指挥部包括了从各行业相关部门抽调精干力量，组建成立政策保障、规划设计、转移就业等11个专项组，地、县、乡也相应成立指挥部。从而建立各级主要领导亲自抓、分管领导具体抓和相关部门协调配合的工作机制，形成较大合力，破解脱贫攻坚涉及面广、工作内容多且复杂的难题，确保了脱贫攻坚各项工作顺利推进。 党政干部帮扶是南疆四地州脱贫攻坚的一支重要力量。2018年，新疆向南疆派出7万多名干部、在1万多个村开展“访惠聚”驻村扶贫工作。同年，新疆为南疆四地州1289个深度贫困村选派第一书记1289名，其中厅级干部31名、处级干部869名、处级年轻储备干部及其他优秀骨干389名；自治区高校选派1289名工作队员，其中懂双语的546名4。 2018年，四川省在既有的10个扶贫专项方案基础上，又专门为凉山州出台了12个方面、34条政策措施，投入各级财政专项扶贫资金37.08亿元；出台了《凉山州脱贫攻坚综合帮扶工作队选派管理实施方案》并选派5700多名干部组成综合帮扶工作队，分赴凉山州11个深度贫困县开展为期三年的脱贫攻坚和综合帮扶工作[22]。 青海、云南、广西、宁夏、内蒙古等省区的省区级主要领导同志深入参与扶贫工作，亲自部署、亲自推进、亲自督促落实，“五级书记”抓脱贫攻坚工作职责到位，不断深入推动脱贫攻坚工作。 民族地区2019年将脱贫攻坚国家考核反馈问题整改落实作为重大政治任务，主动查找差距，开展专项治理，推动整改落实。进一步压实脱贫攻坚责任，全面推进脱贫攻坚工作的提质增效。 传统发展经济学认为经济增长具有减贫作用的涓滴假说[23]，20世纪60年代一些国家随着经济增长出现的“贫困化增长”5及之后逐渐形成的“益贫式增长”[24]等学术理论和观点表明，虽然很多国家的经验证实经济增长具有减贫作用，但经济增长对减贫作用的大小取决于经济增长中伴随的结构特征和相配套的保障性措施[25]（P.89）。有研究证实，我国从20世纪80年代中期以后，贫困人口的下降速度开始明显减缓[26]。也就是说，我国经济增长带来的脱贫成效呈现了递减态势。在我国经历了较长时间的经济快速增长后，地区发展不平衡、城乡收入差距扩大、贫困人群基数大的问题不仅影响到经济发展成果的共享，也不利于未来的经济发展潜力。很多国家的经验都证实，缩小经济发展差距不是一件轻而易举的事情，如果考虑到一些非经济因素，情况就更为复杂。为此，发挥集中力量的体制优势和制度效率打赢脱贫攻坚，建成全面小康不仅功在千秋，而且从国际上看是任何国家都无可比拟、不可想象的。 （二）着力脱贫攻坚工作的提质增效，加大财政投入和对口援助，全国“一盘棋”集中力量攻坚克难 2018年，中央下达财政安排专项扶贫资金1060.95亿元，财政部将新增的200亿元资金全部用于支持深度贫困地区脱贫攻坚，其中120亿元新增资金用于支持深度贫困地区脱贫攻坚。在专项扶贫资金中安排民族八省区为486.19亿元，占全国的45.83%；安排西藏66.86亿元，占民族八省区的13.75%[27]。2019年，中央财政专项扶贫资金为1260.95亿元，增量200亿元主要用于深度贫困地区。这些地区的资金到位率超过3年计划的95%，项目完工率超过85%[28]；民族八省区的专项扶贫资金在全国的占比为47.2%，超过2018年1.37个百分点。 内蒙古自治区2018年民生支出占一般公共预算支出的70.1%。各级财政投入扶贫资金147.9亿元，增长21.6%。2019年内蒙古各级财政先后投入扶贫专项资金99.23亿元，中央安排了24.58亿元、同比增长5%，自治区本级投入44.87亿元、同比增长7%[10]。全年引进企业107家，帮助3.45万名贫困人口实现区内外就业。此外，中央单位直接投入帮扶资金2.08亿元，引入帮扶资金5.66亿元，引进项目214个，带动8.7万贫困人口增收[29]。 广西壮族自治区2018年坚持把改善人民生活作为重中之重，财政支出80.5%用于民生领域；深入推进精准脱贫攻坚战，投入财政、政府债券、扶贫小额信贷等各类资金近700亿元，全力打好“五场硬仗”。2019年，广西得到中央财政扶贫专项资金84亿元，自治区财政用于民生支出较2018年增长9.6%[12]。 贵州省2018年安排预算内资金170多亿元用于脱贫攻坚，占一般预算公共支出的3.4%6，其中深度贫困地区近60亿元。对16个深度贫困县，2018年和2019年省级财政每年再各安排专项资金1亿元。同时，扎实推进东西部扶贫协作和定点扶贫，深入推进与澳门特别行政区扶贫合作，积极推进国有企业“百企帮百村”、民营企业“千企帮千村”行动。扶贫云、扶贫专线作用充分发挥。全面启动实施乡村振兴战略，“四在农家·美丽乡村”小康行动完成投资802亿元[15]。 云南省20183年将财政支出的70%以上用于民生，争取医疗卫生领域中央预算内投资建设项目（健康扶贫工程专项） 18个，争取中央资金7.79亿元。3教育、医疗、住房“三保障”工作积极推进，农村低保标准提高到每人每年不低于3500元。沪滇、粤滇扶贫协作深入推进。 西藏自治区2016年脱贫攻坚战略实施以来，中央财政不断加大对贫困地区的扶持力度，2019年中央专项扶贫资金高达1261亿元，连续4年每年增加200多亿元[30]。2018年西藏统筹整合各级各类财政涉农资金167.3亿元，易地扶贫搬迁累计投入144.9亿元，入住21.8万人[31]。据课题组对被访农牧民家庭的不完全统计，西藏农牧民实际收入超过三分之二来自政府转移性收入，贫困农牧民收入结构中政府转移性收入的份额就更高。 青海省2018年累计投入各类专项扶贫资金114.4亿元，同比增长8.6%。其中，中央财政专项扶贫资金34.28亿元，省级专项扶贫资金14.52亿元，同比分别增长35.2%和38.3%[32]。2018年对口援助的江苏省共安排年度帮扶资金2.75亿元[33]（P.45）。 宁夏回族自治区2018年在财政增收压力加大的情况下，将76%的财力用于保障和改善民生。持续深化闽宁扶贫协作，打好产业、就业、金融、教育、健康扶贫等政策组合拳，投入财政扶贫资金109.2亿元，扶贫小额贷款覆盖率达85%[13]。 新疆维吾尔自治区在2018年有19个援疆省市投入扶贫资金104.03亿元；挂职干部1484人，选派专业技术人才2535人；有1716个社会组织帮扶3438个贫困村，投入资金2.26亿元；有1157家民营企业投入资金12.87亿元帮扶23.78万贫困人口，光彩行动投入公益扶贫基金276万元；军队援建“八一爱民学校”14所，投入援建资金6978万元，对口帮扶贫困县9所县级医院；有16家中央单位定点帮扶27个贫困县，投入资金1.83亿元，实施项目131个[34]。2019年新疆安排财政扶贫资金375.67亿元[5]。此外，19个对口援疆省市继续聚焦脱贫攻坚和民生领域，投入援疆资金188.19亿元，实施援疆项目1935个，有力支持了新疆脱贫攻坚、民生改善和经济发展等各项工作[35]。 很多研究证实，具有高投资率的国家或地区，其缩小发展差距的速度更快[36]。经济学和公共选择理论认为资源配置效率和再分配之间具有本质的区别。也就是说，经济增长所需的资源配置通过市场的配置就能引导社会从帕累托可能性边界内的各点走向边界上的某点。而在公共选择中，通常认为是再分配过程的帕累托最优，要求集体选择过程比市场更少一些无政府主义。换言之，在公共物品的配置中，以一种政治过程分配集体行动的利益问题要比私人物品的配置中以一种市场交换分配利益的问题更清晰[37]（P.50）。我国的脱贫攻坚既是以国家为主体对发展滞后的贫困地区的高投资，从经济学视角也可视为是扩展的再分配过程。从短期看，通过密集式大量投资特别是基础设施方面的投资带动贫困地区的经济快速增长，从2013年至今民族八省区的经济强劲增长已经予以证实；从长期看，是要通过再分配方式以迅速提高分配效率，为全国未来的经济发展奠定基础。习总书记指出脱贫攻坚不仅事关全面小康社会的建成，更是我国着力解决好发展不平衡不充分问题，大力提升发展质量和效益，更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步的必经之路，必然要求[20]。 （三）因地制宜创新扶贫方式、以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，注重健全稳定脱贫的长效机制 民族地区各级政府在脱贫攻坚中立足于不同地区的具体情况，研判脱贫攻坚与乡村振兴和区域协调发展的衔接、机遇和困难挑战，不断创新扶贫方式。例如以“突出产业主导+政策扶持+医疗保障”解决因病致贫和因病返贫问题。对口帮扶的央企通过扶持深度贫困地区的中小企业、培育致富带头人；成立中央企业参股的中央企业贫困地区产业投资基金、建立投资开发公司等方式助力地区优势产业发展，从而助推贫困地区自我发展能力的养成。强化“产业扶贫+生态扶贫+基建扶贫”，农村专业合作社等集体经济不断壮大；农牧业特色化、现代化进程加快；围绕以产业带动减贫的目标，乡村文化旅游产业逐渐成为支柱产业之一。为了确保脱贫质量和防止返贫，有些民族地区已经着手拿出可行办法，切实加强对收入水平略高于建档立卡贫困户群体的政策支持。同时也开始针对非高标准脱贫户和非贫低收入户探索建立“政策扶持+医疗保障”为主的精准防贫机制。 西藏自治区出台了60多个涉及脱贫攻坚的规范性文件，基本形成了财政投入、金融支持、土地政策、产业扶贫、生态补偿等配套完善、涵盖各方的政策体系并实施以产业扶贫为主体，同时积极实施易地扶贫搬迁、教育扶贫等扶贫战略。西藏银监局出台了6大类19项金融扶贫政策措施，形成了搬迁扶贫、产业扶贫、到户扶贫等对应的各类主体“应贷尽贷”金融扶贫政策体系，金融扶贫取得显著成效。 新疆维吾尔自治区将脱贫攻坚纳入到全区工作总要求的框架中，使脱贫攻坚与反恐维稳、丝绸之路经济带核心区建设、乡村振兴和旅游发展等协同推进。特别是实行土地清理再分配，形成了南疆四地州在脱贫攻坚中改善收入分配和促进社会公平的一大创新。其主要做法是将依法清理收回的违规开荒地，根据国有土地、集体土地管理办法，由扶贫办牵头农业、林业、畜牧、国土等相关部门，对已收回熟地，按照属地化分配、按量化分配、按需分配的原则分配给贫困户，切实为贫困户增加实质性收益。 内蒙古自治区出台的《内蒙古自治区旅游扶贫三年行动计划（2018-2020）》计划3年内推出200个旅游扶贫示范项目，以示范项目创建为抓手，推进旅游扶贫工作[38]。 贵州省率先实行贫困退出“摘帽不摘政策”激励措施；探索实施“三变”改革7；设立首支3000亿元脱贫攻坚投资基金；创新党建引领脱贫攻坚的“塘约经验”；创新完善易地搬迁扶贫模式机制、农村基础设施建设融资方式和农村贫困劳动力全员就业培训模式[39]。 青海省结合当地特点，大力发展牦牛、青稞、村级光伏、乡村旅游、民族手工艺等“五大特色扶贫主导产业”，实现集体经济扶持资金全覆盖。青海省精准扶贫工作通过不断完善组织领导、精准识别、监督执纪、考核评估等制度体系，“一联双帮三治”驻村帮扶、定点帮扶、结对帮扶工作机制，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、东西部扶贫协作和对口援青工作等工作机制，凝聚了强大攻坚合力，逐步构建和完善了大扶贫格局[33]。 宁夏回族自治区实施贫困地区特色产业提升工程，落实贫困户产业项目、技术培训、小额信贷、帮扶措施和农业保险“五个到户”，发展壮大中药材、小杂粮、农村电商、乡村旅游等，构建村村有脱贫产业、户户有增收门路的产业扶贫新格局[13]。 云南省在脱贫攻坚战中启动了建设中国最美丽省份，全面推进蓝天、碧水、净土“三大保卫战”，打响“八个标志性战役”。省级及以上工业园区污水集中治理设施建设、全省畜禽养殖禁养区限养区划定等任务全面完成[18]。 广西壮族自治区对有发展能力的贫困户实现产业扶贫全覆盖，推广“贷牛还牛”、联建联养联种、扶贫车间等新模式。在带动特色产业发展上大力推动龙头企业数量和规模，规范和推广农民合作社、培育贫困村创业致富带头人等方式。广西目前已建成全区统一、动态管理的脱贫攻坚大数据平台，实现了“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的脱贫攻坚业务管理机制。8 经济发展或增长主要来源于土地、资本、劳动和技术等生产要素的投入，尤其技术进步不仅作为推动经济增长的关键力量，而且作为导致新增实物投资和人力资本投资这两项增长的必需伴随品，起着关键的催化作用[40]（P.3）。当今的创新体系离不开持续更新的技术进步所带来的强大竞争力，同时也必须具有完备的教育与培训体系作为支持，以及相应的企业和设备的高投资。民族地区特别是贫困民族地区的经济发展水平在全国较为滞后，与东部发达地区的经济发展差距尤其是技术进步上的差距无法在短期内自行缩小。脱贫攻坚进程中的创新扶贫模式大都着力于资本、技术和劳动三大要素的快速提升，通过外部强力干预在短期内有效推动民族地区和深度贫困地区的产业结构转型，加快农业现代化和农业比较优势产业的发展步伐；城镇化进程提速，医疗和社会保障水平提升后的人力资本增加等。这些做法不仅对民族地区和深度贫困地区未来的经济发展奠定基础和潜力，从全国长期来看，伴随着地区间发展差距的缩小，参与市场竞争的地区和人群更加广泛，包容性和共享式发展会更加持续和有效。 （四）党建扶贫发力，各级党政军企事业单位定点、驻村、结对认亲等帮扶措施多样，扶智与扶志相互融合，多方协同助力脱贫攻坚 习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上指出，“抓好党建促脱贫攻坚，是贫困地区脱贫致富的重要经验”[21]。民族地区特别是深度贫困地区在脱贫攻坚中将党建扶贫与产业扶贫、易地搬迁扶贫、就业扶贫、教育扶贫、健康扶贫等多种扶贫方式相结合。通过加强党组织建设，发挥党的引领和基层党组织战斗堡垒作用，将党的政治优势、组织优势和密切联系群众优势，体现在脱贫攻坚的具体工作和项目中，切实把党建优势转化为扶贫优势，组织活力转化为攻坚动力，汇聚起万众一心抓脱贫的强大动能[41]。民族地区特别是深度贫困地区在操作层面上，主要包括在贫困地区创新党组织设置方式，通过在产业链、合作社、集体经济组织、生产小组上建立党组织等方式，不断延伸党组织和党的工作有效覆盖[42]。中央和国家机关各部门各单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位、国有大型骨干企业、国有控股金融机构、国家重点科研院校、军队和武警部队都开展了定点帮扶，主要是将各类扶贫资源融入到贫困县的产业扶贫、易地搬迁扶贫、教育扶贫、健康扶贫、基础设施建设等方面。此外，通过选派干部驻村深入脱贫攻坚第一线，不仅加强宣传和贯彻党中央、国务院和省委、省政府关于扶贫工作的方针政策、决策部署、工作措施，而且也在产业发展、项目推进、扶贫资金监管、加强基层党组织建设等方面成效显著。定点扶贫、驻村、结对帮扶和教育扶贫、消费扶贫的深入开展，不仅有助于贫困地区和贫困家庭增加劳动脱贫致富的动力与脱贫的勇气，也有助于通过各类培训提升贫困人群的劳动技能和综合素质。随着人力资本的积累和增加，贫困人群摆脱贫困的能力和未来对社会发展的适应性也越来越强。 三、民族地区决胜全面建成小康社会面临的挑战及对策 2019年和2020年是脱贫攻坚和全面建成小康社会的关键之年和决胜之年。尽管脱贫攻坚取得决定性进展，全面建成小康社会目标即将实现，但前进中的困难与挑战仍然很多，形势依然十分严峻。 （一）深度贫困地区脱贫任务艰巨，防止返贫的相关工作还需进一步加强，因地制宜确定对摘帽县和脱贫人口扶持政策的持续时间有很大难度 民族地区尤其是一些深度贫困地区的贫困程度深，脱贫难度大，保障性扶贫任务较重，脱贫攻坚责任落实、政策落实、工作落实还有差距。这些深度贫困地区自然环境恶劣、生态极易被破坏、自然灾害多发且频发，经济社会发展水平滞后，脱贫任务非常艰巨。目前在全国已经脱贫的9300多万建档立卡贫困人口中，近200万人存在返贫风险；在边缘人口中，有近300万人存在致贫风险[43]。2020年是全面建成小康社会的重要时间节点，为完成脱贫任务，有的地区强调并依赖资金和物质的投入式帮扶。虽然向贫困户、贫困村集中投入帮扶资源能够在短期内快速达到脱贫标准，可是一旦外部帮扶力量撤出或力度减弱，必会出现不同程度的返贫。此外，在脱贫攻坚中各级政府作为政策制定者、投资方、具体执行和管理者以及监督者，集各种职能于一身。如何才能既发挥好扶贫工作中的政府职能又激发市场机制的活力，使社会组织真正参与扶贫工作，直接关系到减贫工作在全面建成小康社会后进入常态化。 另外，民族地区产业发展基础依然薄弱、可持续性较弱是普遍现象，为巩固脱贫成果，如何确定既有政策保持时间的长短以及政策逐渐退出的力度都有很大的难度。 （二）产业扶贫中优势特色产业占比有待提高，一些产业发展后劲乏力，民族地区自我发展能力还未真正养成 习近平总书记指出：“产业扶贫是稳定脱贫的根本之策，但现在大部分地区产业扶贫措施比较重视短平快，考虑长期效益、稳定增收不够，很难做到长期有效。如何巩固脱贫成效，实现效果的可持续性，是打好脱贫攻坚战必须正视和解决好的重要问题。”[21]目前民族地区的产业扶贫项目中产业同质化特点突出，组织管理和技术等核心部门本地化进程缓慢，基础设施尤其是支撑产业发展的基础设施薄弱；产业长期可持续发展所需人力资源、土地资源和资本资源均明显不能满足需求。 从国际上看，经济全球化遭遇波折，国际金融市场震荡，特别是美国挑起的中美经贸摩擦给一些企业生产经营、市场预期带来不利影响。我国经济将面对转型阵痛凸显的严峻挑战，而且新老矛盾交织，周期性、结构性问题叠加，经济运行稳中有变、变中有忧，防范风险任务更加艰巨[44]。在这一大背景下，民族地区产业发展的不确定性因素明显增加。而民族地区县域经济发展总体仍相对滞后，仅依靠自身力量发展，客观上说很难实现“产业振兴”的目标。目前民族地区的产业扶贫很多都依赖央企或东部地区的帮扶，总体上多为“无业可扶、无力脱困”的贫困群众直接参与帮扶产业项目的收益分配，产业扶贫以吸纳当地低端就业为主。因此，民族地区自我发展能力的培育还有很长的路要走。 （三）贫困人群的市场竞争意识不强，个体自我发展内生动力不足的问题很难短时间扭转，贫困地区教育基础薄弱，贫困代际传递的阻断还需进一步努力 虽然近年来民族地区各级政府已开展各类扶贫与扶智扶志相结合的思想教育工作，但贫困人群受教育水平偏低和环境封闭的影响，一部分贫困人群市场竞争意识淡漠，依然存在“等靠要”思想；还有一部分贫困人群在获得政府转移性收入后容易满足现状，没有利用当前好形势、好机遇增加劳动收入。此外，有些深度贫困地区还存在攀比消费、礼仪消费多等不良习俗；思想观念和思维方式与市场经济及当今社会发展差距很大，这些深层次问题无法在短时间内予以解决。 如果在自然资源和自我发展能力不显著增加的情况下，人口快速增加将会加大就业压力，使资源更加稀缺从而影响到未来民族地区的贫困治理。例如西藏2011～2018年自治区年人口增长速度与全国相比，从2.1倍增至5.5倍9。如果再考虑到2017年西藏的城镇化率是30.89%，西藏人口特别是牧区人口不断增加，而从人口机械增长率看，2018年西藏为8.95%10，表现出明显的固守家园倾向；民族地区其他深度贫困地区也表现出同样趋势。因此，如何防止贫困代际传递就更需引起足够重视。 另外，贫困地区教育资源匮乏，特别是师资水平低，教育质量差强人意，学生的学习意识不浓。一方面对阻断代际贫困所起作用有限，另一方面在技能培训上难以有质的突破。从未来的扶贫工作看，代际贫困脱贫的挑战较之当前的连片贫困地区脱贫更加困难。随着社会进步和技术发展，社会需要的劳动力素质要求越来越高，贫困人群脱贫的工作难度也随之增加。 2018～2019年民族地区全力破解深度贫困和决胜全面小康社会，向全国人民交出了令人满意的答卷。但扶贫工作是长期而持续的，不仅要着眼于2020年全面建成小康社会，同时还要谋划之后的乡村振兴战略实施和地区经济社会长期稳定、协调发展，相应的对策建议如下。 一是在宏观政策层面，需加快脱贫攻坚、全面建成小康社会和乡村振兴战略实施政策上的有效对接。制定的政策既要确保脱贫攻坚目标任务完成，又要防止返贫使现有政策有所延续，还要全面推动乡村振兴战略的实施。 我国脱贫攻坚和全面小康社会建设成效举世瞩目，但农业农村基础差、底子薄、发展滞后的状况尚未根本改变，经济社会发展中最明显的短板和现代化建设中最薄弱的环节仍然是农业农村。民族地区经济发展特别是农业现代化进程在全国相对滞后，近年来作为脱贫攻坚的主战场，地方各级政府工作的核心是脱贫攻坚，政府职能包括扶贫工作的政策制定、资金投入、项目规划、运行管理、监督检查等工作。从成本效率角度看，这一方式保证了强执行力和高效率，使实现脱贫攻坚和全面建成小康社会目标能顺利达成。消除绝对贫困后相对贫困问题依然是我国长期的、艰巨的任务，今后还需进一步发挥资源配置机能和调动社会组织力量参与到扶贫工作中。在政策制定方面特别是具体执行过程中如何加强探索不同地区因地制宜、循序渐进；在巩固脱贫攻坚成效基础上如何防范新的贫困风险，按照乡村振兴战略的总要求和总目标确定政策转换节奏、节点和实施力度仍需下很大的功夫。 另外，脱贫攻坚中东西协作扶贫、企业扶贫、社会扶贫已经起到了很好的效果。2020年全面建成小康社会之后，该类方式还应继续保持，但需从单向无偿支援逐步转变为按市场经济规则运行的对口协作新局面。 二是在干部层面，加强各级政府干部的政治、经济、法律等知识培训，形成以全面建成小康社会和乡村振兴为引领，集中力量谋发展的氛围。达到从以政府为主体紧抓产业扶贫不放松，逐渐转变为根据市场灵活配置资源，促进农村和农业创造力与竞争力不断提升的产业发展和兴旺目标。政府应成为建成全面小康社会和乡村振兴的保驾护航者。政府职能转变需要各级政府干部在产业发展上有市场意识、竞争意识，具备产业发展的经济、法律等专业知识和正确定位政府管理。为此，需要加强政府干部的相关培训和思想转换。 三是在个体层面特别是贫困人群，需大力加强教育和培训，提升劳动技能，尽一切力量阻断贫困代际传递。民族地区总体教育水平偏低，劳动力大多缺乏技能，人力资本低是普遍现象，同时也是脱贫攻坚、全面建成小康社会的难点。在2020年后的乡村振兴战略中需继续对此加以重视，不断加大教育投入和劳动技能培训覆盖面。在基础教育方面重点要解决好民族地区学龄儿童厌学辍学问题；稳定教师队伍，改善偏远和边境山村就学交通条件。还要注重加强学前教育扶持。把学前教育救助和高中以上教育救助政策向相对贫困家庭延伸，适当提高贫困家庭学前教育和高中以上教育阶段补助标准。改革职业培训方式方法，不断提高培训与社会需求的对接。加强国家通用语言能力培训，多采用并创新“干中学”的实践培训方式，劳动力转移就业职业培训和农业技术培训协同推进。 注释 1.本文所说“深度贫困地区”主要指西藏自治区、新疆维吾尔自治区南疆四地州和甘、青、川、滇涉藏工作重点省，以及甘肃省临夏回族自治州、四川省凉山彝族自治州和云南省怒江傈僳族自治州。 2.表中2013~2016年数据摘自张丽君、吴本健、王飞、马博等著《中国少数民族地区扶贫进展报告（2018）》，北京：中国经济出版社，2019年，第4-5页；2017年数据来自《2017年民族地区农村贫困监测情况》，国家民委网站，2018年8月17日。2018年数据根据国家统计局住户办《扶贫开发持续强力推进脱贫攻坚取得历史性重大成就——新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告之十五》，国家统计局网，2019年8月12日。2019年数据来自郭静原《国家民委主任：民族八省区贫困人口发生率已从4%下降到0.79%》，经济日报-中国经济网，2020年1月11日。表格中所有数据还可参看历年政府工作报告。 3.新疆维吾尔自治区扶贫开发办公室《2018年扶贫简报第52期》。 4.参见L.Whitfield，Pro-Poor Growth：A Review of Contemporary Debates.Copenhagen：Danish Institute of International Studies，Elites，Production and Poverty Research Program （DIIS），2008 5.根据《中国统计年鉴（2019年）》和《贵州省政府工作报告（2019年）》计算得到。 6.《云南省卫计委：关于健康扶贫资金项目安排情况的公示》，2018年7月24日。 7.“三变”改革是指：资源变资产、资金变股金、农民变股东。资源变资产是指村集体将集体土地、林地、水域等自然资源要素，通过入股等方式加以盘活；资金变股金是指在不改变资金使用性质及用途的前提下，将各级财政投入到农村的农业生产发展资金（补贴、救济、应急类资金除外）、农业资源及生态保护补助资金（直接兑现给农户的除外）、扶贫开发资金、农村基础设施建设资金、支持村集体发展资金等，量化为村集体股金投入各类经营主体，村集体和农民（贫困户优先）参与分红；农民变股东是指农民将个人的资源、资产、资金、技术、技艺等，入股到经营主体，成为股东、参与分红。 8.广西壮族自治区扶贫开发办公室《广西建成脱贫攻坚大数据平台》。 9.根据历年《中国统计年鉴》数据计算得到。 10.根据《西藏统计年鉴（2019年）》数据计算得到。 参考文献 [1] 徐惠喜.中国减贫成就举世瞩目[N].经济日报，2019-10-17（8）. 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