近代英国区域规划的兴起(3)
http://www.newdu.com 2024/11/24 04:11:56 《学海》 梁远 参加讨论
近代英国区域规划的演进 英国近代区域规划发轫于城市规划，初期其内容与城市规划基本一致，是对更大地域范围内的物质环境进行整顿的技术手段。随后，区域规划发展为服务于城市群落的区内规划，既为群落内城市增进交流提供物质保障，又成为在更高层面综合协调区内经济要素的社会政策。一战结束后，英国国内经济形势发生了新变化，此前的区内规划无法应对不同区域发展失衡的问题。在中央政府的介入下，近代英国区域规划衍生出更高层面的区际规划，成为控制全国范围内工业布局的有效工具。在区域规划内容演进的同时，相应规划机构也得到完善，从早期的城市政府演变为区域规划委员会，其对于区域规划的态度，也从早期迫于形势的自发组织，到后来积极主动的执行。 英国早期的区域规划，始于19世纪城市规划运动中地方政府间的联合行动，是对城市规划实践在更大范围内实施的一种辅助。1831-1832年，英国经历了史上最大规模的霍乱疫情，社会各界普遍意识到城市物质环境的恶化与疾病之间存在密切联系，因而城市规划内容主要是改善街道和建筑的排水排污设施、供水设施、房屋通风和布局等公共工程。(19)在实施过程中，地方政府也逐渐意识到，某些治理工程可能会超出单座城市的范畴，与周边政府的合作既是一种必要，又可以节约成本，提高效率。因此，英国早期区域规划实践在内容上与城市规划趋同，多为数座城市共同实施供水、排水和排污等工程，譬如上文提到的威瑟姆河流域地区以及伯明翰周边城市修建排污管道的联合行动。 就早期区域行动的主体而言，各城市政府是规划实践的实施者。1872年《公共卫生法案》授权相邻的地方政府将其各自所辖的“城市卫生区”合并成为“联合卫生区”，并组建“联合委员会”负责区内的卫生事务，以实现“联合供水、铺设联通的排污管道以及其他卫生治理目标”。(20)这是英国中央立法中最早出现的区域合作内容。从1872年法案可以看出，关于的联合委员会组建的规定是许可性的，纯属地方政府的自愿行为。该法案还规定，联合委员会一旦成立，即全权负责区域内的卫生事务，原地方机构的职权将失效。(21)这样一来，一方面城市间的交往和联系还没有达到必须合作规划的程度，并不是所有城市规划内容都有必要与其他城市进行合作，另一方面，地方政府对区域规划这一新生事物缺乏足够的信任，彼此合作也缺乏经验。因此，地方政府在成立联合委员会方面自然心存犹疑，慎之又慎，早期区域合作的尝试和实践寥寥。即便某些城市由于现实需要建立了针对某一具体工程的联合委员会，随着工程的结束也往往会宣告解散。早期区域合作主体的这种不确定性，使得规划行动难以形成长期稳定的机制，区域合作仅成为对城市规划的一种补充。 “城市群落”形成后，区域规划逐渐摆脱了从属于城市规划的地位，成为与城市规划并重的政府职能，并以区内规划为主要表现形式。在内容方面，群落内地方政府的合作不再以改善自身的物质环境为主要目的，而是致力于完善区内的交通运输体系。1920年1月16日，南约克郡唐开斯特煤矿区的七个地方政府举行了一次联合会议，并最终制定了“唐开斯特区域规划方案”(The Doncaster Regional Planning Scheme)，其首要内容即为增建各城市间的公路和铁路。该方案于1922年7月获中央政府批准，成为英国第一份区域规划方案。(22)同样，成立于1921年的“曼彻斯特区域联合城市规划建议委员会”(The Manchester and District Joint Town Planning Advisory Committee)对所辖76座城市间的交通现状进行调查，发现了“公路过于狭窄蜿蜒、城郊铁路没有电气化、水路利用不充分”等问题，并据此提出了“拓宽原有道路、增建运河码头”等措施，以促进“区内城市之间以及本地区与外界之间的人口和工业流动”。(23) 除了联合修建排水排污等卫生工程、对城市间交通体系进行改善等物质环境规划的内容，区内规划还涉及社会发展规划(24)。后者更注重统筹安排区内各项建设的协调布局，从而促进各城市的优势互补和互通有无。譬如“唐开斯特区域规划方案”除关注完善区内交通体系外，还特别强调要根据海拔高度和地质统一调配区域内的土地用途，从而保证各类用地的布局合理和比例协调。(25)曼彻斯特地区的区域总体规划也要求从整体发展的角度对区域内的土地进行合理分区(zoning)，将工业聚集成区，并将其局限在特定位置，既保证规模效益又有效减少污染；个别地区或者城镇将被设计为纯粹的住宅区；分区时还需充分考虑周边交通、教育和娱乐设施的配套。(26)1925年，名规划师阿伯克隆比设计了“东肯特区域规划方案”(The East Kent Regional Planning Scheme)，重点是规划区内煤矿业的分布和新矿区的开发，包括新建八座小型城市，以合理分布近40万新涌入人口和大量工厂。同时，方案还特别重视保护区内的自然环境和海滨度假胜地，确保工业和旅游业协调发展，避免彼此造成负面影响。(27)可见，英国“城市群落”通过区域规划，对区内经济和社会发展相关的各类生产性和非生产性要素进行宏观配置和全面安排，从而构建合理的区域生产和生活秩序。 随着“城市群落”的形成，以市议会和区议会等为代表的“古老行政组织”已经无法单独地应对越来越多的区域性或区域间事务。为此，格迪斯呼吁“区域内各城市政府就规划问题开展更加密切的沟通和合作，进而建立相应的区域行政机构予以保障”。(28)可惜的是，他的主张由于一战的爆发而没有引起广泛重视。1919年，英国颁布了一部新的《住房与城市规划诸法》，进一步明确了区域规划的法律概念，并对区域规划的具体实施做出详细规定：数个地方政府可以派代表组成“联合委员会”，可以先制定单座城市的规划方案，然后再组合成区域规划方案；地方政府可以授予联合委员会适当权力以执行规划方案。(29)与1872年法案相比，1919年法案取消了“一旦地方政府将权力下放给联合委员会、自身即失去相应职权”的规定，因而地方政府对建立联合委员会不再持犹疑和抵制态度。 在中央立法的授权和支持下，为了更好地实现区内的交流与合作，曼彻斯特、伯明翰、利物浦等主要工业城市以及伦敦都陆续号召周边城市组建了具有区域联合性质的规划机构。截至1938年，英国共成立了138个区域联合规划委员会。(30)1944年时，仅英格兰和威尔士地区联合规划委员会的数量就达到179个，参加委员会的地方政府占总数的71％。苏格兰则在中心地区的三个经济区建立了三个区域委员会，管辖区域包括75％的苏格兰总人口，67％的地方机构。(31)这些区域规划委员会可以在一定程度上消弭城市政府的短视和狭隘，调和不同城市间的矛盾，在区域调研及规划方案制定方面发挥积极作用。而且，区域规划委员会已经成为常设性机构，成员稳定，办公地点固定，这种转变推动了区域规划委员会合法性的成长，其成果也得到社会各界的认可。 一战结束后，随着机械、橡胶等新工业的兴起，煤矿、造船等旧有基础工业开始衰退。英格兰北部一些工业区由于远离市场、交通不便，出现严重失业和经济低迷等问题，这些问题随着20世纪30年代世界范围的经济危机而加剧。1934年，伦敦的失业率为9％，全国的平均失业率为16.8％，而英格兰北部毕晓普奥克兰(Bishop Auckland)的失业率高达53.5％。(32)区内规划虽能促进特定区域的繁荣，却无法带来全国各地区的协调发展和整体效益的最大化。针对此种状况，英国于，1934年颁布了《特别地区开发和改善法案》，由中央政府介入推行实施区际规划，目的是调整全国范围内的工业布局以达到国民经济的均衡发展。 根据《特别地区开发和改善法案》，英国将衰退工业区设为“特别地区”(special areas)，中央政府向英格兰、苏格兰和威尔士各派遣一位专员，授权其利用国家拨款资助当地的经济活动。(33)中央政府开始在区域规划中扮演积极角色，推动了区域规划从区内规划向区际规划过渡。 为进一步解决工业地区衰退和地区发展不平衡，英国政府于1937年成立了“巴罗委员会”，该委员会于1940年提交了《皇家工业人口分布委员会报告》(Report of the Royal Commission on the Distribution of the Industrial Population)，即著名的《巴罗报告》，指出英国经济增长的不均衡性主要是出于“结构效应”，即工业从接近原料、燃料的供应地和通航领域逐渐转向主要市场。因此，委员会建议英国应在国家范围内调整工业布局，将英格兰东南发达地区的工业引向不发达地区。同时，委员会在组织结构上对区域规划提出了新要求，即在中央层面建立主管规划的行政机构。(34)这一报告最终确立了在国家干预下进行区际规划的原则，奠定了英国二战后“(城市与区域)规划机制的理论性基础”。(35) 二战尚未结束，英国即于1943年建立城乡规划部(Ministry of Town and Country Planning)(36)，规划部大臣的中心任务是平衡英格兰和威尔士地区的经济发展以及按区域总产值的平均水平改善区内的收入分布。以区际规划为主要任务的中央规划机构的成立，标志着英国区域规划已从地方政府职能提升为国家职能。 纵观近代英国区域规划的兴起过程，可以发现，一方面，其经历了从附属于城市规划的辅助活动向与城市规划并重的区内规划的转变，以及从区内规划向更高层的区际规划的升华；另一方面，其区域规划机构也从无到有发展起来，从地方政府的自发行动转变为区域规划机构的自觉执行。城市规划在范围上的扩大，以及相关城市政府在物质环境规划领域自发性的联合行动，为后来区域规划在内容和组织机构方面的演进，奠定了良好的物质基础和合作关系。相较于欧美其他国家由中央或区域机构自上而下发布指令性规划要求的模式，英国这种自下而上逐步展开区域规划模式，面临的阻力较小，较为贴合地方实际。随着中央—区域—地方三级规划体制的初步形成，英国区域规划已基本成熟。 (责任编辑：admin) |
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