内容提要：从1690年英国财政解决所建立的财政权规制的作用和结果看，其宪政性质和意义相当明确。通过关税财政权规制和短绌财政权规制，君主政体的财政基础几乎消失殆尽，王权及其政府形成了对议会的根本性财政依赖。议会利用财政权规制产生的财政依赖，在渐趋经常化、制度化召开的议会会议上，通过自己的财政权力影响行政政策，逐渐控制了中央行政权力机构，实现了权力向议会的重大转移，把王权及其政府拉入了其划定的宪政轨道，使英国政治制度发生了根本性变化。
关 键 词：宪政/议会主权 “光荣革命” 财政解决 短绌财政权规制 王室财政体制 议会财政体制
作者简介：于民，山东大学历史文化学院在站博士后，潍坊学院历史文化与旅游学院副教授。
关于英国“光荣革命”中1690年财政解决的性质和意义，长期以来学术界争论不休，观点莫衷一是①。贝蒂·肯普、莫里斯·阿什利、E. A.赖特恩等都认为，财政解决只是在财政平衡基础上建立了一个政府平衡，即国王和议会间的平衡，并没有因此而创建出议会制政府②，因而，具有十分有限的宪政意义。J.卡特虽然认为1689年之后英国政治制度发生了根本性变化，但却不赞成变化源于财政解决的看法。她指出，“造成这种变化的，特别是结束国王财政独立的，却是1690年代的战争”，而不是包括财政解决在内的“光荣革命”。因为，在君主政体的基础因议会权力取代了君权神授而发生了改变后，“宪政能够以几种不同的方式发展；1689年的立法，并没有对君主的权力和特权予以严格的限制。1690年代的战争形势给议会带来了意料不到的超越王权的优势，因为政府需要钱，而且当时的政治气候，也要求下院议员强化他们在1689年时未曾考虑过的对国王权力的各种限制”③。W. A.肖一方面认为，“国王应依靠‘自己’的收入维持国家政府日常运作的思想逐渐消失了。议会承担起了支付政府日常经费的责任，并因此奠定了对国家行政机构的最终控制权。而且1688年革命独特显著的宪政成就也正体现在这一变化之中”。但另一方面他又指出，到1694年底，议会都没有把和平时期的国王正常收入作为一个“整体”来看待，既没有批准国王可终身享有这些日常收入，也没有采用收入每年批拨一次的原则，而是采取了有些收入国王可终身享用，另外一些收入却只批拨给国王几年的混乱做法。因此，把财政解决的最终成就描绘成，“为确保王权对议会依赖，而对其进行财政限制的辉格党人的，或宪政的，或共和思想的胜利，完全是妄谈”④。这是一种模棱两可，甚至是自相矛盾的看法。
那么，究竟应该如何理解1690年英国财政解决的性质呢？如果财政解决具有重要宪政意义，又是如何体现出来的呢？这虽然是两个问题，但在逻辑上却紧紧相扣。从逻辑反推的角度看，第二个问题解决了，第一个问题自然也就迎刃而解。也就是说，如果1690年英国财政解决体现了重要的宪政意义，则其性质自不待言。为此，就需要借用政治学的研究方法，在厘清宪政与财政权关系的同时，首先进行简单的预设分析。
“宪政意指有限政府(limited government)”，“一切立宪政府都是有限政府”，“宪政乃是专横统治的反命题；宪政的对立面是专制政府，即恣意妄为的政府”⑤。在宪制政府下，政府的权力受到限制，必须在规制的范围内行使。从近代宪政的历史发展进程看，其建立和变革主要是围绕财政权的规制进行的。如果财政权规制对一国政治制度造成了根本性影响，把政府的权力纳入了财政权规制的轨道之上，从财政权层面限制着政府的权力，那么，这样的财政权规制无疑就具有了极为重要的宪政意义。具体到1690年的英国财政解决，如果它所设计的财政权规制，一如宪政下的财政权规制，那么，其宪政性质和意义就不言自喻。1690年英国财政解决中所设计的财政权规制是否如此呢？
一
1690年英国财政解决中，最为引人注目的，是对关税进行的有别于传统惯例的财政权规制设计。长期以来，议会在国王即位伊始即授予其关税终身课征权已成惯例。这个惯例萌生于1398年。是年，理查德二世获准可终身课征关税补助金。之后的1415年，议会又因亨利五世辉煌的军事战绩而授予其羊毛等的关税补助金和桶税与镑税的终身课征权。1453年和1465年，亨利六世和爱德华四世再次分别获得了同样的关税终身享用权。理查德三世时，国王开始在即位初年即获得关税的终身课征权。自此以后，直到詹姆斯一世登基都如此。1625年查理一世即位时，议会虽然打破了这一惯例，仅批准他课征为期1年的关税，但1660年时，议会因王权的财政支出需求，以及“虔诚的保王党人还把议会的这种行为视作废黜和谋杀国王的第一步”⑥，又恢复了这个惯例，再次同意国王可终身课征关税。在这种情况下，“关税越来越成为国王收入中‘正式’的一个组成部分”⑦，与国王的特权收入毫无二致。相应地，议会实际上也就根本不能通过关税，对国王及其政府进行财政权上的规制。而1690年的议会，仅同意威廉三世和玛丽女王可以课征为期4年的关税(1694年，课征期又改为5年)，不再授予其关税的终身课征权，并予以严格执行。这样一来，在关税授予上就彻底打破了自理查德三世以来一直延续的传统惯例，实行了新的关税规制。
但问题的关键，不在于关税的规制设计本身，而在于这种规制设计能否对王权及其政府起到宪政意义上的限制作用，能否把它们的权力纳入到财政权规制的轨道之上。从复辟时期与财政解决后的历史比较看，议会对关税的这一规制设计确实起到了这样的作用。
复辟时期的王权，特别是詹姆斯二世，之所以敢有恃无恐地试图摆脱议会的控制，企图以身试险，建立绝对专制王权，其中一个极为重要的原因，就是议会缺少从财政权层面对关税进行的规制。王权复辟后虽然确认了自内战以来关税权所发生的巨大变化，但同时议会也批准国王可终身课征关税。最初看来，议会的这种做法无可厚非。因为当时王权的财政状况极端窘迫，护国主留下了1，555，763镑12先令10便士⑧的债务，查理二世流亡期间的债款和其父在位时的欠债合计总额为529，600镑⑨，此外还要支付每天61，000镑的海陆军军费⑩。在这种情况下，1660年代年均372，440镑(11)的关税收入决不能从根本上解决王权的财政困难，因此议会也就无需担心王权能游离出自己的控制。但局势的发展完全出乎意料。随着关税收入在1675-1685年间增至年均560，000镑(12)，1686-1688年间分别增至1，012，950镑13先令0.75便士、942，292镑1先令8便士、929，770镑7先令7.25便士(13)，王权在1685-1688年间的合计财政盈余已高达298，599镑1先令10.25便士(14)。这自然就削弱了议会的“钱袋子控制权”，因而，议会也就难以从财政权规制层面对王权进行限制，更遑论把王权纳入财政权规制的宪政轨道了。
从实际管理运作角度看，复辟时期议会对关税课征权的处理，事实上意味着其失去了对关税的日常操控权，所以也就很难通过具体的操控手段，对王权进行财政上的宪政限制。复辟初年，关税继续由关税税收委员会管理，但由于按照议会颁行的新税率册课征得到的实际关税收入，还不到预先估计的400，000镑收入的75%(15)，复辟王权因而即于1662年再次实行了关税的包税制。在关税包税制下，关税收入虽然能在很大程度上得以保证，但这也意味着，根据包税合同，议会无权操控关税的日常管理。而且，即使在1671年抛弃了包税制，实行关税税收委员会管理后，关税的日常管理仍主要操控在国王手中，因为关税税收委员会的成员任命主要由国王决定。如：1684年3月，达德利·诺斯爵士在国王查理二世的授意下进入了关税税收委员会；詹姆斯二世继承王位后，立即将忠于自己的约翰·沃顿安插进了该委员会。可见，负责关税日常管理的关税税收委员会，实际上是处于国王控制下的便宜管理机构，议会很难插手其中，从而进一步限制王权及政府的权力。
相比之下，财政解决后，议会仅批准国王可连续课征4年关税的财政权规制设计，却起到了与此迥然不同的作用。对这一问题，我们有必要并且完全可以从议会目的和实际效果两个层面分析。
就议会目的层面而言，对关税进行这种财政权规制，完全是出于限制王权及其政府，并希图把它们拉入自己设定的财政权规制轨道上的需要。在财政解决前，议会在进行追溯既往的反思的同时，也对未来发展进行了推定。一方面，一些下院议员认为，他们及其先辈最大的不幸，在于过于慷慨地批拨给了国王过多的款项，特别是错误地同意了国王可终身课征关税，否则詹姆斯二世也就不敢冒天下之大不韪而试图建立绝对专制王权了，因此，必须从拨款上，尤其是从关税课征时限上，对王权及其政府进行限制。另一方面，议会考虑到，如果继续同意国王可终身课征关税，国王今后在财政上仍然相当充裕的话，不仅有可能再次出现王权强化的趋势，使得自身沦落为权力的配角，甚至国王还有可能长期不召开议会，自己被完全架空，因此，仅仅是为了确保议会定期召开，就完全有必要对王权进行关税上的财政权规制。这正如当时的托利派议员托马斯·克拉格斯爵士所说的那样，“如果你给予(国王)以3年为限的关税收入的话，那么，就能确保议会的存在”(16)。正是在这一反思与推定的基础之上，议会设计了只同意国王可连续课征4年关税的财政权规制，以避免王权及其政府游离出自己的控制。
从实际效果看，议会对关税的财政权规制确实成效显著，总体上实现了以此确保议会定期召开，从而进一步限制王权及其政府权力的目的。1688-1702年，关税收入总额为1，320万镑(17)，其中，1689-1691年、1692-1694年、1699-1701年，年均收入分别为372，772镑、392，196镑、465，496镑(18)，各占财政收入的35.81%、41.63%、47.52%，具有极其重要的地位。这就意味着，在议会仅授予4年或5年关税课征权的财政权规制下，如果不定期召开议会，以获得关税课征权，继续课征在财政收入中占有极为重要份额的关税的话，王权及其政府的财政势必难以正常运转。其必然的结果是，在威廉三世和安妮女王时期，每两次议会选举的时间间隔从未超过3年，且每年都召开一次议会会议，“一年内议会开会的时间，约与(光荣革命)之前10年间开会的时间总和一样多”(19)。这表明，在财政解决后，议会会议的召开趋于经常化和制度化，议会真正成为了国家机器中不可或缺的主要组成部分，“被认为是一些根本性问题的主宰者”(20)，与复辟时期形成了鲜明对照。
不过，应该承认，在一个英王并非“威尼斯大公”，且仍拥有强大权力，特别是依旧控制着作为中央权力主体的行政权的时代，议会通过关税的财政权规制对王权及其政府的权力限制还相对有限。但从另外的角度看，非常值得注意的是，正是这些有限的、粗糙的限制，后来却起到了始料未及的重大作用，即“由在议会中居于支配地位的政党，最终控制了行政机构”(21)，把整个国家权力纳入到了经由财政权规制的宪政轨道之上。
要理清这一问题，还是要回溯到议会对关税的财政权规制目的上。从根本上看，议会只授予国王4年关税课征期的财政权规制，最初其意并不在于控制国家的行政权力，而是将之留给了国王及其大臣。但是，另一方面，议会却持有明显地干预行政权的意图。在1690年3月27日关于授权国王课征关税的议会辩论中，爱德华·西摩爵士竭力辩称说，每当我考虑到不久前我们在一次议会上就同意国王可永久课征关税时，就感到惊讶迷茫，如果这种情况持续下去，让国王在关税课征上过于自由的话，将会使国王的“大臣们独立自主”；“我们把国王安置上王位，让其保留在王位之上”，但在这里，“我自始至终看到的是，议会(在关税问题上)的仓促决定，对英国决不会产生良好的结果”，因为“我们已经得知，以前的国王们曾获得了让我们轻易就要做出妥协，陷我们于悲惨境地的(自由的关税)收入”(22)。在3月28日的辩论中，科洛尼尔·奥斯汀总结说，对关税的课征时限问题，我们已经进行了太多的讨论。我反对为了国王和女王的缘故而讨论这一问题。“我反对批准国王终身享受(关税)收入，因为现在的国王在他还是亲王时，对此已经在其《权利宣言》中作出了宣告。他的权力职责是确保我们的安全，而不是再次把我们带入不幸之中”，“我的意思是说，如果(国王)终身享有关税收入的话，将很难对邪恶的大臣们进行质询，也就根本不能影响并控制他们”(23)。毫无疑问，在相当程度上，正是出于意欲干预行政权的目的，特别是出于通过“清君侧”以限制国王行政权的目的，议会出台了对关税的财政权规制。
在关税的财政权规制实施后，随着议会的定期召开，议会对王权及其政府的行政权力影响越来越大。议会首先利用自己的财政权规制，对政府的行政政策施加影响。如：1698年12月17日，下院在罗伯特·哈利的领导下，要求英国仅保留7，000人的武装力量，其余的“应该立即解散，而且只有土生土长的英国人才能继续在军队服役”。尽管威廉三世忠告议会说，若解散军队，英国将在即将来临的战争中陷于危险境地。但议会对此置若罔闻，以至于国王万分绝望，甚至“考虑退出政府的管理，隐归荷兰”(24)。然而，即使如此，也丝毫没有动摇议会影响和限制国王及其政府政策的决心。其次，议会还开始对王权及其政府的行政“绩效”进行各种各样的质询。在财政事务上，议会的公共账目委员会自1692-1693年起，就开始对政府账目有规律地定期审核；在战争政策问题上，上院和下院有权查阅审核大量的政府文件。结果，议会通过对管理过程的干预，逐渐建立起了“行政机构向议会负责”(25)的制度。最后，随着行政大臣的任免日益与议会中党派力量的消长联系在一起，议会最终完成对行政机构的控制已不可避免。如果说1693年前，威廉三世还能保全国王的独立地位，能“拒不接受由议会下院选择的大臣”(26)，而且在1698年前，还能为了行政权力成功运转之便，安排由四位宠臣组成的“辉格党小集团”把持政府要津，那么，之后的情况则十分不同。1698年，由于以乡绅为主体的“后座议员”的支持，托利党在议会中占据了多数，威廉三世为避免王权及其政府与议会的冲突和摩擦，不得已在1702年之前，一直以托利党为主组成政府。之后的安妮女王，尽管素来偏爱托利党，但当1705年辉格党获得议会选举胜利时，也不得不免去托利党极端分子的职务，委以辉格党人。这一切表明，国王在行政大臣的任用上，越来越屈从于在议会中占多数的政党的意志，行政机构最终必将在议会规制的宪政轨道上运转，是不可逆转的历史发展趋势。
至此，1690年财政解决中，议会对关税所进行的财政权规制的宪政作用和意义已经较为清晰，即议会通过仅同意国王可课征为期4年关税的财政权规制，确保了议会的定期召开，藉此，议会在频繁的集会中，开始并逐渐加强了对王权及其政府权力的限制，使其按照议会规制的宪政轨道运作。
二
显然，单凭关税上的财政权规制而力图形成对王权及其政府的全面限制，无疑过于脆弱。实际上，议会对关税进行规制的目的，根本上还是为了实现一种短绌财政权规制，以此形成王权及其政府对议会的完全财政依赖，藉此进一步完成对它们的限制，并把它们拉入宪政轨道。
在建立短绌财政权规制的过程中，议会采取了从表面上看来与复辟时期相同，但本质上却完全不同的方式。议会在1690年三四月间，先后通过了几个财政法案，继续把王权的财政收入划分为正常收入和特别收入两部分，前者用于支付王室花费、大臣薪俸、和平时期的海军军费、维持皇家卫队和要塞的费用，后者主要用于战争及其他非常需要。这是自中世纪以来一直采用的做法，并且和复辟时期似乎也没有什么不同。但问题的要害不在于财政收入的划分与支出方向的表面性规定，而在于正常收入的来源构成及其相关规制，特别是规制下的正常财政收入相对于王权及其政府和平时期的财政支出需求总处于一种短绌状态，即议会建立起了短绌财政权规制，并凭借它完成了对王权及其政府的宪政规制。因此，与复辟时期进行比较，并从比较中寻找到短绌财政权规制的宪政作用，仍是最为理想的解决问题的方法。
复辟时期，王权及其政府的财政从赤字高悬最终走向了多有盈余。1660年王权复辟后，用于维持国王日常财政支出的正常收入，主要源于关税、消费税和炉灶税，其中，关税和消费税经议会批准后，国王可终身征收。虽然如此，但在王权债台高筑、经济和贸易不景气的复辟初年，王权及其政府在财政上仍处于捉襟见肘的窘迫境地。1660-1667年，国王共借款822，130镑7先令10便士(27)，及至1671年12月31日，国王债务已累计高达2，182，405镑10先令7.25便士(28)。然而，随着经济的发展，特别是贸易的繁荣，关税净收入在1671-1672年上升到420，000镑，1681-1688年间年均超过555，000镑(29)，消费税收入在1672-1685年间年均增至453，203镑(30)，1685-1688年净收入分别高达589，751镑11先令4便士、621，984镑9先令0.75便士、696，691镑10先令5便士、750，441镑4先令10.25便士(31)，王权及其政府的财政收支趋于平衡，并在1674年和1678年的复活节至米迦勒节期间都出现了财政结余。1685-1688年间，更是连年出现了财政结余，年度结余额度分别为181，057镑15先令11.5便士、20，600镑7先令5便士、96，940镑18先令5.75便士(32)。另根据C.罗伯茨以W. A.肖的数据所作的统计估算，1685-1688年间，包括关税、消费税、邮费、杂色收入、炉灶税在内的国王年均正常财政收入计1，500，962镑。因此，如果詹姆斯二世保有的军队数量与查理二世一样多，他在和平时期的年均财政支出可能接近于1，500，000镑，国王的正常收入完全能够满足和平时期的财政支付要求。而且，即使是詹姆斯二世保有了更多的军队，也不存在任何财政赤字。因为除上述这些巨额正常收入，1685年6月，议会还同意国王课征关税附加税，酒、醋、烟草、糖的课征期为8年，法国的亚麻布、丝绸、白兰地，以及东印度公司货物的课征期为5年。这些关税附加税收入和正常收入年计总额为1，900，00镑，因此，和平时期每年1，699，362镑的财政支出需求(33)，对于王权及其政府来说，根本不是问题。
现已非常清楚，出现连年财政结余的直接原因，毋庸置疑是国王正常财政收入的迅速增加。但在直接原因之外，更具有根本性的原因是什么呢？对这一问题，在前面论及关税的财政权规制时，已经部分作出了回答，即由于同意国王可终身课征关税，议会实际上难以从关税的财政权规制层面，控制国王的正常财政收入。另外的原因是，在关税收入之外，加上可由国王终身课征，且收入量与关税相当，甚至有时比关税还要高的消费税收入，议会根本就没有能够建立起短绌财政权规制。因而，议会很难形成王权及其政府对它的财政依赖，并难以进而规制它们的权力，也就实属自然。
与复辟时期由于缺少短绌财政权规制，而最终让王权及其政府的财政从赤字高悬走向多有盈余，并进而难以对王权及其政府进行限制不同，“光荣革命”后，议会通过短绌财政权规制，建立起了王权及其政府在财政上对议会的完全依赖，从而在根本上改变了上述局面。
在建立短绌财政权规制的过程中，除关税上的财政权规制，议会还主要着手进行了两方面的工作。第一方面是对王权及其政府的正常收入附加多种额外财政开支限制，突出表现在以关税和消费税为抵押，且主要或部分由它们进行偿还的战争借款上。在批准国王课征为期4年关税的议案中，议会附加了要求国王以此为担保借款500，000镑的条款；在批准国王可终身课征一部分临时性消费税的议案中，议会同样附加了要求国王以此为担保借款250，000镑的条款(34)。这种情况在1693年以后愈演愈烈。根据P. G. M.迪克森的统计，1693-1698年国王同意举借的6，900，000镑长期国债中(35)，借款利息都主要是以关税和消费税为担保。议会的这一做法起码起到了三个作用。其一，以王权及其政府的正常收入作担保进行借款，在一定程度上把正常财政收入纳入到了议会的财政权规制范围之内。其二，本应由议会拨款用于非常需要的支出，却要从王权及其政府的正常收入中开支一部分，有时甚至是大部分。如上之以关税和消费税为抵押筹借的款项，虽然用于了爱尔兰的军事远征和对法战争，但最终其3/4是由关税和消费税收入偿还的。这使得本就短绌的正常收入进一步萎缩，从而加剧了王权及其政府对议会的财政依赖。其三，从特定维度对消费税进行了财政权规制。在1690年的财政解决中，消费税虽然没有像关税那样，仅批准国王有权课征数年，而是规定国王威廉三世可终身享用其中的一部分，另一部分由国王世代永久课征，但议会附加的限制性条款，毫无疑问，主要从借款担保和偿还层面对国王及其政府的消费税权力进行了限制。此处，为说明议会有关消费税财政权规制的重要性，有必要再次与复辟时期进行比较。实际上，以消费税为担保借款并不是什么新鲜事物，早在1683年6月，查理二世就曾要求消费税税收委员会成员查尔斯·达维南特、费利克斯·卡尔弗德和约翰·弗赖恩德为其提供借款30，000镑，借款担保即是他们负责征收的消费税，偿债方式是自1684年6月16日起每周偿还1，500镑(36)。但这种借款在性质上属于国王的个人借款，没有议会权威渗透其中。而且，值得注意的是，消费税税收委员会成员所以能够提供借款，主要原因是，消费税税收自征敛到手至上缴国库或转拨给其他部门，常常会在他们手中滞留一段时间，这正好为他们出借短期借款提供了方便。因此，这一时期以消费税为担保的借款，还具有国王大臣以之牟利的性质。而财政解决后以消费税为担保的借款，具有公共财政借款的性质，是议会对王权及其政府的财政干预和限制。
第二方面是废除了炉灶税。复辟时期，炉灶税一直是国王正常财政收入的重要组成部分，且其收入呈不断增长趋势，从1662-1664年间的年均115，000镑，增至1684-1688年间的年均216，000镑。这虽然不能与关税和消费税相比，但却远比1672-1688年间每年只能带来5，870.8镑的王室地产收入重要得多(37)。然而，炉灶税“从一开始就是被强烈仇恨的目标”，在其课征中一直存在着“以国王及其行政机构为一方，与以议会下院和民众为另一方”之间的斗争。1664年后，议会一直都试图以新的印花税取代炉灶税。议会在1667-1681年间召开的所有会议中，除1673年和1678年的议会会议因会期过短而没有对炉灶税予以深切关注外，其余历次会议都格外注意炉灶税问题，先后提出了10个议案。尽管其中的7个议案因议会休会而被中止，剩下的3个议案在通过了议会下院的所有立法阶段，提交到上院后，最终也没有通过(38)，但这已充分表明了议会特别是议会下院对炉灶税的坚决反对态度。民众对炉灶税也极端愤慨，逃税和公然抗税现象一直存在。在包税商人包税期间，公开抗税更为激烈，有时甚至还群起而攻之。1668年2月，炉灶税首次实行包税制，当税收员到多赛特的布里德波特收税时，遭到了愤怒民众的石块袭击，税收员因之死亡(39)。鉴于这种情况，“光荣革命”后，在对财政解决进行的先期讨论中，议会就决定废除炉灶税。国王威廉三世也没有过分地主张自己的炉灶税课征权。炉灶税废除的后果非常明显，正如C.罗伯茨一针见血地指出的那样：如果1689年3月威廉没有放弃炉灶税，而且关税收入没有因对法战争而减少了20，000镑的话，那么，他可能会像詹姆斯二世那样，年均正常岁人达到1，500，000镑。但是，威廉放弃了炉灶税，并且，尽管下院一再声称对其进行补偿，但实际上从未这样做。因此，即使没有对法战争，且假定威廉可以终身课征关税，他的年均正常岁入也将比和平时期的年均支出短缺200，000镑(40)。也就是说，由于炉灶税的废除，威廉三世的财政收入与詹姆斯二世相比，绝对地短缺了二十万镑，王权及其政府对议会财政的依赖性因此更趋加强，也将更加难以对抗议会凭借其财政大权对它们施加的宪政限制。
通过财政解决中建立起短绌财政权规制后，王权及其政府在财政收支上出现了与复辟时期完全不同的状况。1689-1691年、1692-1694年、1699-1701年，年均正常收入分别只有1，041，066镑、942，179镑、979，552镑，而和平时期的年均支出却分别高达1，448，824镑、1，519，782镑、2，202，492镑(41)。这表明，威廉三世及其政府的财政完全入不敷出，其正常收入“仅够伙食钱”而已。在如此窘迫的困境下，不但“卯粮寅用”已属经常之举，而且其财政独立性已被彻底摧毁，离开议会的财政支持必然寸步难行。因此，议会利用短绌财政权规制，在议会召开趋于经常化和制度化的基础上，开始在立法上取得居于压倒国王的主导地位，在政府政策上施加越来越大的影响，在外交领域中逐渐渗透自己的意志，从而使整个中央权力结构发生有利于议会，特别是有利于议会下院的重大变化，把王权及其政府拉入到通过短绌财政权规制所设定的宪政轨道，成为了历史发展的必然。
三
关税财政权规制和短绌财政权规制的建立，以及它们所必然具有的宪政意义，主要着眼于议会的主观努力。但实际上，1690年英国财政解决之所以具有极其重大的宪政意义，还在于客观形势的推动和主观努力所产生的客观作用。正是它们加速了英国宪政最终确立的历史进程，推动了议会主权的最后确立。当时的客观形势可谓错综复杂，那么，究竟是何种客观形势能成为财政解决的凭借，并主要起到了这样的作用？议会主观努力所起到的客观作用又究竟如何呢？
在这些问题上，一些研究英国从中世纪“王室财政”体制向近代议会财政体制转变的学者，为我们提供了解决问题的思路。以J. A.熊彼得、M. J.布拉迪克、P. K.奥布赖恩为代表的“财政国家”论者指出，现代国家的形成与国家财政的变化相伴而生，现代国家形成的过程实际上是一种由以国王的“领地收入”为核心的“领地收入”国家，向以议会批准的“税收收入”为核心的“财政国家”转变的过程(42)。因而，研究英国财政体制性质的转变必须着眼于财政收入中议会收入所占比重的变化。而造成财政收入中各种收入比重变化的原因，毫无疑问是当时以重火器应用为标志的“军事革命”，是“军事革命”和战争急需创立了新的收入模式(43)。在1690年英国财政解决前后，这些学者们提到的战争的急需和财政收入中收入构成的根本性变化切实发生了。战争急需是推动财政解决的客观形势，而财政收入的构成变化则是议会进行财政规制主观努力的客观结果，这一客观结果，反过来又促进了主观努力作用的深入发展。
战争的客观形势显著推动了财政解决的宪政进程。1688-1714年间，英国先后参加了1689-1697年的九年战争和西班牙王位继承战争，只享受了三年左右的和平时光。战争意味着财政支出规模的迅速膨胀。1688年前，王权及其政府的“年均财政支出不到200万镑”，而“1689至1702年间，财政年均支出额为500万-600万镑”(44)，到1710年时，“军费支出约占国民财富的9%”(45)。财政支出规模迅速膨胀的直接后果，是政府债务的剧增。1689年时，政府尚无多少债务，但九年战争结束后，政府债务高达16，700，000镑。西班牙王位继承战争开始时，政府债务曾一度下降到14，100，000镑，但到1713年，又剧增至36，200，000镑(46)。更为重要的是客观战争形势及其带来的财政支出规模迅速膨胀所产生的间接后果，即对财政解决所起的宪政推动作用。对这一问题，学术界存在两种显然不同的观点。C.罗伯茨认为，财政解决中议会强加给威廉三世的财政限制，是其对王权及其政府进行宪政限制策略的根本，议会进行的宪政限制决不仅仅是偶然的战时财政急需的副产品，因为由于议会在关税上进行的限制，特别是炉灶税的废除，使得即使和平时期到来，“威廉的主要问题”将只是“赤字的控制，而不是赤字不复存在”(47)。H.罗斯维尔却和前面提到的J.卡特一样，十分重视战争的作用，指出，尽管C.罗伯茨一再强调议会强加的财政限制对宪政策略的根本性作用，但“威廉登基后英国即卷入了从未经历过的花费如此昂贵的战争，对于理解财政革命的其他主要特征，即新税的增生、巨额贷款的筹借、诸如英格兰银行及股票和证券市场等新机构的创设，都至关重要”(48)。C.罗伯茨和H.罗斯维尔的观点都极富见地，但同时也片面地把主观上的财政权规制努力和客观上的形势推动混淆在了一起。实际上，议会的关税财政权规制和短绌财政规制，主要着眼于和平时期，主观上力图通过规制确保的经常化、制度化召开的议会会议，对王权及其政府进行宪政限制；而战争带来的战时财政急需和财政支出规模的迅速扩大，则从客观上加强了议会的财政权，如：财政意义上的“预算”一词虽然迟至1733年才出现，但早在1688年前后议会就开始利用王权及其政府的战时紧急财政需要，事实上开始了对军费的“预算”；1690年下院对前两年的军费收支账目进行了审查，1691年又进行了同样的审查，之后，下院的审查渐趋经常，结果，“1691-1697年间，国王政府被迫生活在相继成立的数个议会委员会的监督之下”(49)。这当然也意味着，随着客观战争形势加速推动的议会财政权的加强，财政解决所推动的议会主权及宪政控制进程也开始全面加速。但需要重点指出的是，客观战争形势所起到的主要是推动性作用，真正决定王权及其政府走上宪政轨道的，还是议会主观上的财政权规制努力，因为在英国历史上，战时财政急需经常存在，但由于缺少像1690年财政解决中建立起来的财政权规制，都最终没能建立起真正意义上的议会财政权，也就不能从根本上因之形成对王权及其政府的宪政限制。
与战争客观形势的推动作用相比，议会主观财政规制努力引起的财政收入构成重大变化这一客观结果，则主要为财政解决的宪政进程提供了收入构成上的保障。“赋税是国家的经济基础”(50)，财政收入是一切财政体制赖以存在的基石，赋税性质和财政收入构成的变化必然会对财政体制的性质产生重要影响，并进而影响到一个国家的政体。1690年英国财政解决中议会确立的财政权规制，促使财政收入构成发生了重大变化，形成了与“王室财政”体制有着本质不同，与复辟时期的财政体制有着重大不同的收入构成结构。在“王室财政”体制下，“源自各种特定权力和国王个人特权”的国王个人收入，在财政总收入中占据绝对比例优势，而由议会批准的特别收入，仅占较小份额。如1560-1602年、1603-1625年、1626-1640年，经过议会批准的收入仅占财政总收入的27.08%、27.12%、24.48%，而未经议会批准的收入比例却高达72.92%、72.88%、75.52%(51)。只要这种比例关系得不到改变，“王室财政”体制就不会失去其存在的基础，议会也就不可能仅凭其有权控制的小比例收入，形成宪政模式下的财政主权，从而对王权及其政府实施强有力的宪政限制。复辟时期，议会批准的税收收入虽然在财政总收入中占据了优势，但由于国王可终身课征关税和消费税，议会实际能够控制的财政收入仍相对较为有限，宪政的建立依旧缺乏财政收入构成基础。而1690年的财政解决，通过关税的财政权规制，关税在性质上成了一种彻头彻尾的议会间接税，而不再像复辟时期那样，由于国王可终身课征关税，议会的关税权残缺不全；通过对王权及其政府的正常收入附加多种额外财政开支限制和废除炉灶税而建立起来的短绌财政权规制，则降低了正常财政收入在整个财政收入中的比例。结果，一方面，1689-1701年间，威廉三世终身享用的正常财政收入只有100万镑左右(1697年的国王年金法案将这一数额固定为每年70万镑)，约占1689-1714年国家年均财政总收入4，600，270镑(52)的21.74%；另一方面，议会税收收入在国家财政总收入中占据了压倒性的优势，在财政解决后的25年中，议会批准的直接税和间接税收入，分别占国家财政总收入的39.98%和56.91%，而包括王室财产出卖收入、铸币收入等在内的国王个人收入，只占3.11%(53)。在议会税收收入占绝对优势，正常收入仅占较小份额，且最主要地来源于议会批准和严格控制的税收的收入构成模式下，王权及其政府对议会的财政依赖性显而易见，离开议会，国王连基本的“伙食钱”也难以保证。因此，在许多重大问题，特别是宪政问题上，“一遇冲突，如果议会动用财政手段，它就能占上风”(54)，总能迫使国王屈服，不得不听命于它的安排，在它限制的宪政范围内处理和解决这些问题。
判断1690年英国财政解决是否具有重要宪政意义的关键，是议会设计的财政权规制是否摧毁了君主政体的财政基础，并进而引起了英国政治制度的根本性变化，把王权及其政府拉入了其划定的宪政轨道。在财政解决过程中，议会虽然与复辟时期一样，把王权及其政府的收入划分为正常收入和特别收入两部分，并要求国王继续“依靠自己生活”，但议会的关税财政权规制和短绌财政权规制，却又使原来君主政体的财政基础几乎消失殆尽，“依靠自己生活”的原则在财政解决后只能曳足而行，形成了对议会的根本性财政依赖。同时在国家财政收入最主要地源自议会严格控制的税收的情况下，面对规模日益膨胀的战时财政需求，王权及其政府也根本离不开议会的财政支持。由于对议会的财政依赖，或者说由于1690年财政解决确立起了“政府财政的议会控制”(55)，国王不得不经常召开议会，议会的召开渐趋经常化和制度化。在定期且频繁召开的议会会议上，议会越来越多地利用自己的财政权，影响王权及其政府的行政政策，进一步在外交领域渗透自己的意志，渐渐控制了中央行政权力机构，并在立法上取得压倒国王的主导地位。最终，整个中央权力机构的天平日益向议会一方倾斜，王权及其政府被拉入了议会划定的宪政轨道，英国政治制度发生了根本性变化。这就是1690年英国财政解决的宪政性质及其宪政意义之所在。
注释：
①财政解决(Financial Settlement)是英国“光荣革命”的重要组成部分。鉴于1640年代革命无限制的过分斗争和1660年“复辟解决”无原则的过分妥协，“光荣革命”通过王位继承问题的解决、“宪法解决”和“财政解决”三个方面的“革命解决”对中央权力结构作了重要而适度的调整，实现了权力向议会的重大转移。与前两个方面的“革命解决”相比，“财政解决”的意义更为重大，因为财政是权力运作的物质基础，决定着国王与议会权力关系的基本特征。财政解决的中心目标是通过一系列财政权规制，确保王权再也不会像查理二世和詹姆斯二世时那样获得不依赖于议会的财政独立，实现“政府财政的议会控制”，进而通过渐趋经常化和制度化召开的议会会议，把王权及其政府拉入议会划定的宪政轨道。
②Clayton Roberts, "The Constitutional Significance of the Financial Settlement of 1690", The Historical Journal, Vol. 20, No. 1,1977, p. 60.
③Jennifer Carter, "The Revolution and the Constitution", in Geoffrey Holmes, Britain after the Glorious Revolution, 1689-1714, Macmillan: St Martin's Press, 1987, p. 41, 55.
④W. A. Shaw, Calendarof Treasury Books, 1685-1689, Vol. Ix, Part I, London: His Majesty's Stationary Office, 1931, p. xiii, p. lxxxv.
⑤[英]弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》第1卷，邓正来等译，北京：中国大百科全书出版社，2000年，第2、11页。
⑥Clayton Roberts, The Constitutional Significance of the Financial Settlement of 1690, p. 62.
⑦[英]M. M.波斯坦等主编：《剑桥欧洲经济史》第3卷，北京：经济科学出版社，2002年，第269页。
⑧W. A. Shaw, Calendar of Treasury Books, 1681-1685, Vol. vii, 1916, p. xii.
⑨M. Jurkowski, C. I. Smith & D. Crook, Lay Taxes in England and Wales, 1188-1688, Richmond: PRO Publications, 1998. p. lvi.
⑩W. A. Shaw, Calendar of Treasury Books, 1660-1667, Vol. i, 1904, p. xxv.
(11)D. L. Smith, The Stuart Parliaments, 1603-1689, London: Arnold, 1999, p. 60.
(12)D. L. Smith, The Stuart Parliaments, 1603-1689, p. 60.
(13)British Library Additional Manuscript, 29990, f4.
(14)Public Record Office, T35/5.
(15)D. Ogg, England in the Reign of Charles Ⅱ, Vol. ii, London：Oxford University Press, 1956, p. 421.
(16)Clayton Roberts, The Constitutional Significance of the Financial Settlement of 1690, p. 67.
(17)M. J. Braddick, The Nerves of the State : Taxcation and the Financing of the English State, 1558-1714, Manchester University Press, 1996, p. 64.
(18)Clayton Roberts, The Constitutional Significance of the Financial Settlement of 1690, p. 63.需要说明的是，由于统计范围和统计方法不同，不同口径的关税收入数字差异较大。M.J. 布拉迪克使用的1690年代的关税收入数字是年均约100万镑，与C. 罗伯茨的数字有较大差距，但这并不影响文章的定性分析。
(19)B. W. Hill, The Growth of Parliamentary Parties, 1689-1742, London: Allen and Unwin, 1976, p. 23.
(20)George L. Cherry, "The Role of Convention Parliament(1688-1689)in Parliamentary Supremacy", Journal of the History of Ideas, Vol. 17, No. 3, 1956, p. 23.
(21)Clayton Roberts, The Constitutional Significance of the Financial Settlement of 1690, p. 73.
(22)Anchitell Grey, Debates of the House of Commons, from year 1667 to the year 1694 , Vol. x, London: D. Henry and R. Cave, 1763, pp. 13-14.
(23)Anchitell Grey, Debates of the House of Commons, from the year 1667 to the year 1694 , Vol. x, p. 21.
(24)James Rees Jones, Country and Court: England, 1658-1714, London: Edward Arnold, 1978, p. 306.
(25)Robert McJimsey, "Crisis Management: Parliament and Political Stability, 1692–1719", A Quarterly Concerned with British Studies, Vol. 31, No. 4, 1999, p. 561.
(26)J. P. Kenyon, "The Earl of Sunderland and the King's Administration, 1693–1695", The English Historical Review, Vol. 71, No. 282, 1956, p. 581.
(27)W. A. Shaw, Calendar of Treasury Books, 1660-1667, Vol. i, 1904, p. xxxiv, Table E.
(28)W. A. Shaw, Calendar of Treasury Books, 1669-1672, Vol. iii, 1908, p. xiii.
(29)H. Tomlinson, "Financial and Administrative Developments in England, 1660-1688", in James Rees Jones(ed.), The Restored Monarchy, 1660-1688, New Jersey: Rowman and Littlefield, 1979, p. 101.
(30)W. A. Shaw, Calendar of Treasury Books, 1681-1685, Vol. vii, 1916, p. xviii.
(31)British Library Stowe Manuscript, 314.
(32)Public Record Office, T35/5.
(33)Clayton Roberts, The Constitutional Significance of the Financial Settlement of 1690, p. 64.
(34)Clayton Roberts, The Constitutional Significance of the Financial Settlement of 1690, p. 64.
(35)P. G. M. Dickson, The Financial Revolution in England: A Study in the Development of Public Credit, New York: St Martin's Press, 1967, pp. 48-49.
(36)W. A. Shaw, Calendar of Treasury Books, 1681-1685, Vol. vii, 1916, p. 840.
(37)C.D. Chandaman, The English Public Revenue 1660-1688, Oxford: the Clarendon Press, 1975, p. 322, p. 115.
(38)L. M. Marshall, "The Levying of the Hearth Tax, 1662-1688", The English Historical Review, Vol. 52, No. 204,1936, p. 628, 641.
(39)M. Jurkowski, C. I. Smith and D. Crook, Lay Taxes in England and Wales, 1188-1688, Richmond: PRO Publications, 1998, pp. lxii-lxiii.
(40)Clayton Roberts, The Constitutional Significance of the Financial Settlement of 1690, p. 64.
(41)Clayton Roberts, The Constitutional Significance of the Financial Settlement of 1690, p. 64.
(42)J. A. Schumpeter, "The Crisis of Tax State", International Economic Papers, 1954, Vol. iv, pp. 5-38.
(43)相关论述可参见以下论著：M. J. Braddick，The Nerves of the State：Taxation and the Financing of the English State，1558-1714, Manchester University Press, 1996；M. J. Braddick, "The Rise of the Fiscal State", in B. Coward, A Companion to Stuart Britain, Oxford, 2003; P. K. O'Brien, and P. A. Hurt,"The Rise of a Fiscal State in England, 1485–1815", Historical Research, 1993, vol. lxvi.
(44)P. G. M. Dickson, The Financial Revolution in England: A Study in the Development of Public Credit, p. 46.
(45)J. Brewer, The Sinews of Power: War, Money and the English States , 1688-1783, London: Unwin Hyman, 1989, p. 41.
(46)J. Brewer, The Sinews of Power: War, Money and the English States , 1688-1783, p. 30.
(47)Clayton Roberts, The Constitutional Significance of the Financial Settlement of 1690, p. 64.
(48)H. Roseveare, The Financial Revolution, 1660-1760, London and New York: Longman, 1991, p. 32.
(49)H. Horwitz, Parliament, Policy and Politics in the Reign of William Ⅲ, Manchester: Manchester University Press, 1977, p. 314.
(50)《马克思恩格斯全集》第19卷，北京：人民出版社，1963年，第18-19页。
(51)M. J. Braddick, The Nerves of the State: Taxation and the Financing of the English State, 1558-1714, Manchester：Manchester University Press, 1996.
(52)M. J. Braddick, The Nerves of the State ：Taxation and the Financing of the English State, 1558-1714, p. 10.
(53)M. J. Braddick, The Nerves o f the State : Taxation and the Financing of the English State, 1558-1714, p. 10.
(54)[英]哈里·狄金逊：《1688年“光荣革命”的革命性问题》，《世界历史》1988年第6期。
(55)H. Roseveare, The Financial Revolution , 1660-1760, London and New York: Longman, 1991, p.31.
责任编辑：田粉红
(责任编辑：admin)
|