乌鲁木齐市多民族混合社区建设研究
http://www.newdu.com 2024/11/24 12:11:59 《中南民族大学学报：人 王平 李江宏 参加讨论
【摘 要】由于历史原因，乌鲁木齐市少数民族人口的居住分布形成了以二道桥为核心的空间格局。自20世纪90年代以来，城市旧区改造和小区建设变成以房地产开发为主的市场化方式，对于各民族的空间分布没有政策控制，在购房、拆迁安置、城市外来人口的迁入和迁出过程中没有专门针对各民族人口在数量配置上的专门政策，出于居住习惯和生活习俗，更加强化了“南维北汉”的空间格局。应总结西方倡导族群混居的经验，在乌鲁木齐市建设多民族混合型住区，政府引导，在空间上进行融合，并强化社区服务功能，从而对全疆起到带动示范作用，促进民族团结、社会和谐进步，改变新疆长期以来在城市化过程中所忽视的民族人口居住空间日益分离的状态。 【关 键 词】维吾尔族 多民族混合社区 民族关系 新疆 乌鲁木齐 【作者简介】王平，新疆师范大学 少数民族现代化研究中心，新疆 乌鲁木齐 830054；李江宏，新疆新土地城乡规划设计院，新疆 乌鲁木齐 830002 西方学者对不同民族分开居住格局的存在很早就十分关注，“芝加哥学派”、“人文生态学”和“城市社会地理学派”都对这一居住格局进行过分析和研究。他们的研究涉及居住中民族格局形成的原因、居住中民族格局的形态、种族的居住空间等方面。早期芝加哥学派研究成果丰硕，提出了一系列的民族居住模型，如同心圆分区理论模型、轴线发展理论模型、扇形分区理论模型、多核心理论模型。在对居住格局的探讨中，国外学者侧重于从静态的角度研究造成民族(族群)居住隔离的因素，提出了社会－经济身份说、政策－外来干预说、个人行为说、群体行为说等。美国学者还提出了定量计算的分析体系。指数的范围从1—100，其中，0代表没有分开居住，100表示完全分开居住，分开居住指数的计算建立在人口普查区基础之上。1990年，美国学者应用上述方法，计算了美国所有大都市统计区域的分开居住程度。研究结果表明，分开居住现象在全国普遍存在[1]。这些研究成果有些成为政府制定政策时的参考，在为废除种族隔离以及使各群体具备平等的社会发展机会上作出了努力。欧洲的移民社区问题也是无法回避的社会问题，是过去20多年来欧洲学术界受到资助最多的课题之一。 乌鲁木齐市因历史原因，存在着“南维北汉”的民族人口空间分异现象，这本质上是一种城市化过程中造成的社会分层在空间上的体现，是空间资源被剥夺和空间权力被异化的表征，是边疆少数民族地区在城市化过程中伴生的一种非正常现象，这种民族空间隔离的状况需要引起高度重视。应借鉴西方国家在建设混合型社区中的族裔人口控制政策的经验，在边疆地区建设多民族混合型社区，在城市的建设改造过程中，需要进行民族人口比例的控制，通过社区重构，以期改变。 一、乌鲁木齐市民族人口空间分布变迁——社会空间结构的演变 由于历史原因，少数民族人口的居住分布形成了以二道桥为核心的空间格局，同时，仍有许多在计划经济时期所形成的“大院”式的单位型混合住区。但是，自20世纪90年代以来，城市旧区改造和小区建设变成以房地产开发为主的市场化方式，对于各民族的空间分布没有政策控制，在购房、拆迁安置、城市外来人口的迁入和迁出过程中没有针对各民族人口在数量配置上的专门政策，出于居住习惯和生活习俗，更加强化了“南维北汉”的空间格局[2]。 20世纪50年代初至90年代初，乌鲁木齐城市空间格局的变迁以政府行政力量为主要推手，乌鲁木齐城市空间主要向西北方向扩展，南部的地域空间变化不大。城市南部主要是由于行政、企事业单位迁入，人口增加，加上单位分房制度，形成了这一时期民族逐步混居、杂居的情况。单位体制下，也还有相对隔离的状况。20世纪90年代，乌鲁木齐市维吾尔、汉、回三个民族的居住格局特征为：(1)因历史文化原因形成的聚族而居的特点，在乌鲁木齐市中心、老城区仍然突出，呈现出维吾尔、回族居住相对集中于某一街巷的特色。(2)政治、经济因素逐渐使单一民族聚居向多民族杂居转变。新设市区各民族居住格局呈网状分布，“单位集体户”民族杂居为其显著特点。(3)按“分离指数”变量指标测度，维吾尔、汉、回三个民族居住仍处于相对“隔离”状态[3]。 作为新疆维吾尔自治区的首府，乌鲁木齐市2010年城市总人口3112559人，其中少数民族人口780905人，维吾尔族人口315017人，约占总人口的10.12％。乌鲁木齐市的维吾尔族流动人口中，多数来自于南疆四地州。据笔者对乌鲁木齐市维吾尔族流动人口来源地所做的调查，乌鲁木齐的维吾尔族流动人口，大部分都来自南疆地区，其中喀什地区流出的流动人口最多，占到了总数的46.92％，其次为阿克苏地区，占21.33％，再次是和田地区，占15.17％，这三个地区的流动人口就占了总数的83.42％[4]。 居住分异是指由于房价的“过滤”和社会经济差异的“分选”机制，使不同职业背景、文化取向、收入状况的居民住房选择趋于同类相聚，不同特性的居民聚居在不同的空间范围内，整个城市形成一种居住分化甚至相互隔离的状况。 新疆不仅在区域层面存在着民族人口空间分异现象，而且城市空间中也存在着民族空间的分异现象。民族空间的分异现象主要是通过居住空间来表现的，居住空间的分异反映了民族人口的隔离。这种民族空间的分异同时也反映了社会阶层和经济阶层的分异现象。 在乌鲁木齐市，民族空间分异表现为以维吾尔族为主的少数民族被“压缩”到城市中的一个局部区域。南城区维吾尔族人口不断增多，汉族人口仍在不断搬离该区域。加之新迁人口大多来自南疆农村，在文化上更显现出“农村包围城市”的畸形状态。 在乌鲁木齐市也存在一些已有的各民族混居的社区。2012年10月，本课题组在乌鲁木齐市社会服务管理局的支持下，在乌鲁木齐市选择了9个民族混居的社区做了问卷调查，其中少数民族以维吾尔族为主，还有少量的回族、哈萨克族以及其他民族，共发放和回收有效问卷160份。  以对民族混居满意程度最低的众泰社区看，满意度都占到57％以上，并且无论是汉族占主体还是以维吾尔族为主的少数民族占主体，满意度都很高。 出人意料的是，在混居方式上，63％的受访者愿意与其他民族共住一个单元，31％的人员认为无所谓，高达94％的人员能够接受混居社区。购房考虑方面，房价、交通条件、教育医疗等设施条件是首要因素，分别占34％、30％和24％，只有12％的受访者将是否是本民族作为一项重要的因素。 约75％受访者认为，居住环境周边基本能够满足少数民族的风俗习惯。在民族关系上，调研的情况充分表明，混居型社区的民族关系要好于单一民族的社区。有81％的受访者有本民族以外的邻居。与其他民族交往的原因中，因“日常生活需要”和因“是本民族以外的邻居”的就占到71％。约38％的受访者经常与其他民族的朋友娱乐，并且有55％的受访者会参加其他民族春节或古尔邦节的聚会。58％的受访者愿意不同民族之间的孩子相互玩耍。78％的人愿意参加社区组织的促进民族感情的活动。但是，在处理涉及不同民族的一般性事务的纠纷上，90％的受访者采用依靠社区人员而不是自行协商解决。 事实证明，在新形成的民族混居小区(大多为抽签摇号的廉租房)，民族交流交往的频率大大超过其他社区。 在社区配套设施上，设立活动室和阅览室是居民们反映较多的意愿。 二、问题与后果——城市规划的重点应转向空间资源的均衡配置 (一)居住隔离 居住隔离是指都市居民由于种族、宗教、职业、生活习惯、文化水准或财富差异等原因，特征相类似的集居于一特定地区，不相类似的团体间彼此分开产生隔离现象。少数民族人口空间分异本质上是一种居住隔离，是城市空间资源被剥夺的一种表现。 当前，我国大城市正在逐渐形成不同阶层居住在城市不同区位的分异状况，这种居住分异和隔离，使得不同社会阶层之间社会距离拉大，形成彼此社会隔离，这一方面使富人和穷人之间形成各自交往的网络，造成社会分层和断裂，另一方面这种区隔使得贫困阶层逐渐远离主流社会，容易出现贫困固化和社会阶层的对立。贫困家庭的大规模集中，不仅带来高密度居住、设施匮乏等环境问题，也引发了犯罪率增高、失业等社会问题。 对于少数民族流动人口而言，长期的居住隔离造成城市流动人口无法融入城市，特别是缺乏语言方面的学习环境；而长期从事简单技能的工作，也无助于其劳动技能的提升。 居住隔离的危害性体现在下述方面。 1.空间资源是权力配置的效果，空间作为一种权力和思想意识的象征，不同的民族在居住空间上的归属被异化为空间权力意识，成为民族身份在空间上的宣示。 美国人文区位学派认为，城市社会主要有两种引起竞争的稀缺资源，即经济商品和地理空间位置。围绕这两种资源所发展的竞争和适应过程，构成人类的城市动态关系。城市地理空间成为权力阶层争夺的空间资源，在城市空间资源的分配中，房地产开发商就往往利用财富资源的力量，对政府的城市规划政策施加影响，从而获得有利于自身的城市空间开发权，以及将原本属于民众和政府所应得的基础设施建设的“溢出价值”揽入囊中，其表现就是城市高级居住小区往往占据具有较好生态环境质量和景观品质的滨水、绿地等地段，从而形成了对弱势阶层的空间剥夺，空间剥夺行为引起的城市土地利用变化会导致对城市居民成本和效益的再分配，而这种城市空间资源的分配显然有利于城市权势阶层。 2.低收入群体高度聚集是城市中最主要的不稳定因素，如果再加上在宗教、文化和社会习俗方面的差异性，很可能成为酝酿城市骚乱事件的重要诱因。从国际社会上的教训看，不加干预的单一族裔人群如移民聚合群体，往往易酿成极为严重的城市骚乱事件。如伦敦骚乱、法国巴黎穆斯林移民社区的骚乱，其共同特点都是矛盾长期积累，由偶发事件作为诱发因素，局部事件演变为难以控制的大规模骚乱。发生在乌鲁木齐市的“7·5”事件本质上也是一场城市骚乱。造成这种局面的一个重要原因，是空间隔离造成相互排斥、缺乏认同，失去了建立在个体交往基础上的民族交往。 (二)社会排斥和融入 少数民族流动人口能否很好融入城市社会，是关系到城市社会和谐、城市民族关系稳定的重要问题。他们在城市经历了从流入到生存、适应再到融入的过程，但从总体上说仍只是部分地融入城市社会。作为少数族群，他们的族群认同带有一种强烈的选择性，极大地促进了族群内部的整合，但不利于城市社会各族群之间的融合。少数民族流动人口在不断融入城市社会的过程中，既遭到来自社会的排斥，也在不断进行自我的限制，从而使其社会融入困难重重。 少数民族流动人口融入城市必然有一个逐步磨合的过程。据笔者通过定量化的模型对少数民族流动人口融入城市的主要影响变量进行分析和研究发现，影响少数民族流动人口社会融入的因素是多元的，收入水平、宗教信仰、民族类别等因素的影响在模型中均不显著；显著的影响因素除了性别、文化水平和配偶情况之外，还包括少数民族流动人口的信息来源和地方政府是否提供有针对性的服务；历史文化方面，对流入地宗教的看法及流出地的文化和历史因素造成的影响显著；经济方面，收入高低的影响并不显著，但流动人口所从事的行业影响较为显著。少数民族流动人口进入乌鲁木齐务工经商，给城市的建设、管理和发展带来了一定冲击，由于少数民族流动人口流动性大、文化水平相对较低、生活方式与城市生活方式存在着文化冲突等特点，需要城市管理机构从实际出发，在管理中执行相关的民族政策，进一步提高服务管理水平。少数民族更好地融入城市，无论是对促进少数民族地区经济社会的现代化，还是对城市体系现代功能的发挥都具有重要意义。对于流动人口社会融入的研究，笔者认为，流动人口在血缘、地缘基础上建立起来的网络，在信息获取、机会获得、生活适应等方面具有重要作用；流动人口采用这种模式融入城市，不仅帮助他们获得就业、租房信息，而且对建立起社会支持网、获得社会地位也很有帮助。但是随着时间的推移，这种由流出地复制来的社会关系网络并不一定促进其社会融入。 据笔者等人对乌鲁木齐市维吾尔流动人口所做的调查，乌鲁木齐市的维吾尔族家庭规模总体较大，流动人口户均3.85人，最多的达到10人。家庭总体收入远低于城市平均水平，并且抗风险能力低，其生活水平并不会因为在城市生活和工作时间的提高而有所改善，反而可能因为家庭主要劳动力年龄的老化，而带来家庭收入降低的风险。 在衡量其就业能力最为重要的一项语言能力指标中，汉语“完全不会”和“会一些”的合计有效百分比达到了83.9％，文盲的比例竟然高达17.4％，初中及以下文化程度者占到了总数的88.0％。缺乏技术、学历，汉语程度差，甚至连去超市收银和饭馆打工，都会因为汉语程度差而被老板辞退。主要职业集中在买卖牛羊肉、打零工(包括搬运工等不稳定工作)、开小店、开黑车等，并且职业经常在小商小贩和临时工之间更换。 为此，城市规划的目标应该是为社会提供更为公平的空间资源，遏制畸形的城市社会空间结构，要培育出促进各民族、各收入阶层的社会群体交往的社会空间。要让城市的教育、医疗、环境等公共服务设施为大多数人所共享。面对不同阶层的社会群体，要增加属于外来流动人口、特别是少数民族流动人口的服务设施。 同时，要通过空间治理政策来对城市化过程中大量涌入城市的外来人口加以控制，加强对城市房地产投资的引导和控制。 三、构建和谐民族关系的条件和途径——社区治理与社会资本良性互动 新疆的发展必然要促进少数民族完成现代化的转型，从根本上来说，只有通过工业化、城镇化的途径才能够彻底从农业社会进入到工业社会，通过工业化和城镇化来带动南疆落后地区的发展。现代化转型是一个社会过程，对于边疆少数民族地区，现代化转型是一个多目标系统，其中之一是实现民族平等基础上的民族融合，避免隔离，这一过程需要国家力量的介入，否则是无法从根本上扭转现状的。而国家力量体现在特定的政策、资金支持和相关法律制定方面。 西方国家在20世纪七八十年代也遇到过类似问题，由于没有对少数族裔的人口空间分布进行有效控制，也发生过许多因偶发事件导致的少数族裔居民的骚乱事件。对此，西方国家纷纷推出了以政府引导为主、改变居住隔离、促进民族融合的法律。如美国针对黑人的《公平住房法》、新加坡在购房时均衡各族裔人口的限额控制政策、英国针对外来移民的社区改善和族裔融合政策等等。西方国家通过强制性的法律，促进各族裔之间的数量均衡和提高混合程度。借鉴西方经验，在新疆应建设多民族混合型社区来平衡居住空间分异的状况，异质性强的城市社区更具有包容性，能够提供较多的社会资本。 社会资本一词是法国学者布迪厄1980年提出来的，后来经过一些学者的研究，成为解释社会领域一些问题的重要理论。社会资本就是透过社会关系获得的资本，由信任关系、权威关系、信息网络、规范和地位等要素构成，通过合作的行为来提高社会效率。社会资本可以反映团体拥有的社会关系资源的特征，团体成员间可以通过共同目标以及彼此的依赖，实现这种组织式的社会资本。从社会资本对个人收益的构成来看，如果社会资本处于弱势，那么经济资本、文化资本也将处于弱势。 实现社会资本的增值通过三种途径：(1)信任共享；(2)互惠规范；(3)关系网络。在多民族混居型社区内，通过居民之间的日常交往，建立起相互信任的渠道；通过共同参与社区事务，建立起共同的价值观，并且规范彼此的利益交换价值；通过广泛沟通，建立起新型社会关系网络，并转化为个人收益的资本[5]。 构建社会主义和谐社会是中国特色社会主义的重要组成部分，党的十八大报告提出要“加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能”，社区作为我国最基层的社会组织单元，在社会管理中具有举足轻重的作用。 (一)多民族混合社区的功能 城市社区是城市居住单元的基本组成，它具有政治、管理和文化的功能，不仅是一种提供住宅的物质空间，同时也是城市居民发生邻里交往、建立彼此依赖和信任的社会网络关系的社会空间。而多民族混合型社区是通过对社区内各民族人口构成的有效控制，形成社区合理的民族人口构成，避免城市中出现单一的少数民族和低收入群体的高度聚集的社区。通过居民参与、权力分享的社区治理，促进各民族居民之间的交往和了解，形成居民基于共同利益和目标的联合，增强居民对社区的归属感和认同感。在边疆少数民族地区，通过建设若干多民族混合型社区，在大城市中重构城市社会空间，组成城市型社会，加快各族人民对城市的归属和认同。 (二)多民族混合社区的建设模式 1.在同一地块中设计不同的民族和阶层相互混合的居住区，让廉租房、保障性住房与普通商品房混合搭配，共同开发，将低价住宅穿插到高档商品住房中，形成不同社会阶层的混居。反之，如果采取集中建设廉租住房的模式，势必造成低收入群体的高度聚集。根据调研，乌鲁木齐市少数民族人口占到全市总人口的约25％，但是，维吾尔族低收入群体占全市低收入群体的比例较高，特别是低收入人群大多集中在流动人口中，如果不实行“插花式”配建廉租住房，势必又将形成新的低收入群体和少数民族群体的叠加。 2.借鉴新加坡经验，加强政策设计，实行民族居住人口的配额制度。依据城市中各民族人口所占据的比重，控制新建的城市社区中的民族人口构成。在城市居住空间组织上，则以多民族混合型社区作为基本的居住单元。 社区是人们通过邻里交往来实现其社会网络关系、建立信任的一个非常重要的平台，尽管现代社会人们用于邻里交往的时间越来越少，但城市社区仍然是个人、群体和组织之间相互交往和作用的社会活动空间，今后社区治理将成为促进人们交往的主要因由。混合型社区必然要求不同民族的人们都参与社区治理，从而有助于社区成员建立彼此的信任关系，扩大社会关系网络，使多民族混合型社区成为一种新型的城市社区。 3.创造和提供有利于民族交往的社区公共空间。城市空间特色体现了城市文化，对于乌鲁木齐市，应改变“南维北汉”的城市空间特征，不能在城市空间上泾渭分明，应创造多民族社会和一体多元的城市文化，“五味杂陈”的城市文化才是乌鲁木齐市这座国际化都市的文化特征。 在调研过程中，社区管理人员多次反映，需要增加公共活动场所，满足各族居民的公共活动。为此，可在新建的混合型居住区中增加公共活动场所，适当降低密度和容积率，为居民提供良好的居住环境。 4.在社区经济方面，通过大力发展社区服务业来促进社区就业，社区服务业包括社区商业、社区物业和社区医疗卫生服务等。按照“人随业迁”的规律，通过迁移吸引大量就业的市场、建立旅游服务等设施，引导南城区的维吾尔族人口向北城区迁移。 少数民族流动人员在不断融入城市社会的过程中，既遇到了来自城市社会的排斥，也在职业、社会交往、宗教文化、心理等层面不断进行自我限制，从而使其社会融入困难重重。少数民族流动人员的社会融入，不仅需要在保障全体公民的平等权利及消除社会歧视方面作出努力，更需要在政策中加以体现。具体而言，需改革城乡户籍制度，加强城市民族工作立法；建立健全社会保障制度，解决少数民族流动人员的生活就业困难；加强社会公共服务，提高少数民族流动人员的社会参与程度；加强民族平等宣传，促进民族交流团结。需要强调的是，在大力构筑推动少数民族流动人员融入城市社会的政策体系时，不能对少数民族一味地实行保护政策，否则会形成“隔离”这种事与愿违的结果。 5.加强社区自治，激发社区居民共同参与社区公共事务的热情。在社区型住区逐渐取代单位制的居住格局之后，人们居住的心理和社会关系网络会发生变化，单位制的社会网络关系是一种体制化的关系，人们的关系网络比较封闭，而城市住区则呈现出更为多样化和复杂的社会关系网络。通过发动居民共同参与社区公共事务，形成社区共同文化，建立并巩固社区内的社会网络关系，扩大社会资本的存量。 帕特南认为，公民对于公共事物的参与有助于产生自发的社会网络组织及成员间的信任和规范，这是市民社会生存所依赖的社会资本。而借助于新型混合型社区，增加了市民的社会资本，有助于社区成员的信任、扩大社会关系网络。体现在教育和家庭方面，这种来自于社区的关心和关注有利于子女的教育和成长，提高其学习成绩。 社区公共事务包括健康医疗、文化体育、社区经济、就业援助、宣传教育、纠纷调解、社区选举、社区慈善、低保人群服务等。在社区治理模式上，有美国为代表的社区自治、新加坡的政府主导模式和日本的混合模式；在我国，则有上海的政府主导模式、沈阳的多元合作模式、武汉的自治模式等。在社区治理的主体方面，形成政府、居民、非政府组织、企业和单位等共同参与的格局。总之，越是基层参与、越是民主，则居民参与社区治理的热情就高涨。 在新疆，则建议采取政府主导与居民自治相结合的方式来实现社区治理，理顺政府作用和社区自治关系。以乌鲁木齐市而言，“7·5”事件以后政府主导社区工作的作用大大加强，这对于加强流动人口的登记管理、社区治安、保障低收入群体利益、棚户区改造等都是十分必要的，但是，过多的行政投入耗费了大量的人力、财力和精力，有的社区甚至垃圾清运、门禁治安等也需社区负责出资出人，有的社区已经形成事事依靠社区行政处理的习惯。因此，仅仅依靠行政力量进行社区事务管理，不仅增加行政投入，更疏远了社会力量参与社区管理的热情，无益于改变社区面貌。 6.推进社区文化建设。在城市化过程中，不可忽视城市文化对于建设和谐民族关系的重要作用。在多民族混合社区中，可以组织居民进行关于党的政策方针的学习、演讲等，还可以通过参与烹饪技艺比赛、歌舞演艺、才艺展示等方式来丰富社区生活，使居民乐于参与社区活动。 7.社区慈善方面，包括居民纠纷调解、职业技能培训、弱势群体救助、照顾空巢老人及留守孩子等。应广开就业渠道，开发城市公共部门的就业岗位，如城市环卫、道路养护、城市绿化等；开发社区的就业岗位，如家政服务、儿童照顾、养老服务、社区管理等；以相关的优惠政策或者补偿方式鼓励企业和事业单位吸纳贫困群体就业等。福利国家已经将社会政策的工作重心转向帮助贫困群体尽快获得工作，诸如良好的培训环境，多样化而有前瞻性的培训课程，多层次的就业渠道和健全的就业机制，都成为发展型社会政策极力倡导的工作内容。 8.社区政治包括了社区选举，使社区成为基层的社会民主自治单元。全球治理委员会于1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理下了如下定义：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理是政府与社会的一种新型关系，它强调政府与公民对公共生活的合作管理，目的是达到一种“善治”的理想状态。它是一个还权于民的社会管理过程，在这一过程中，公民广泛参与，政府与各级各类社会组织有效合作、良性互动，以使公共利益最大程度得以实现。这种社会管理(治理)模式对我国长期以政府集权管控为主的社会管理模式具有较强的启发和借鉴意义。 9.社区教育方面，以中小学为社区划定单元，服务不同范围内的人口和社会单元。成立社区学院，重视人的能力建设，通过增加人的知识和技能、提高个人能力，帮助个人、群体及社区获得更好的发展。要注重对受助者的教育，通过教育使受助者调节心态，调整行为，适应社会环境。 通过上述种种方式，积极培育贫困者的社会资本，推动贫困居民的发展，加强社会关系网络和社会支持体系建设，为贫困者脱贫营造良好的社会环境。
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