南海环境保护区域合作：现实基础、价值目标与实现路径
http://www.newdu.com 2024/11/24 09:11:22 《学习与探索》2015年第 姚莹 参加讨论
摘 要：作为全球最大的海洋生态系统，南海的生态环境面临着巨大压力。南海作为半闭海，宜采取区域合作的方式对海洋环境加以保护。虽然南海周边各国的争端还在继续，但南海环境保护区域合作的现实基础还是存在的。同时，保护人类赖以生存的环境，发挥制度示范作用，为解决争端建立互信，也是南海环境保护区域合作所要实现的价值目标。借鉴其他区域海洋环境保护的成功模型，在南海区域达成具有约束力的海洋环境保护区域性公约，既契合南海环境保护的现实需要，也符合周边国家的利益诉求。中国在此过程中应积极发挥主导作用。 关键词：南海；环境保护；区域合作；中国责任 中图分类号：D993.5文献标志码：A文章编号：1002-462X(2015)12-0068-06 基金项目：国家社科基金重点项目“中国东北亚地缘安全环境及战略研究”（13AZZ014）；中国海洋发展研究会重点项目“《联合国海洋法公约》关于争端解决机制的理论与实践”（CAMAZD201405） 作者简介：姚莹（1978—），女，副教授，博士后流动站研究人员，从事国际法研究。 作为亚太地区面积最大的海，南海一直以来被视为代表浅海热带生物多样性的中心区域，在保障全球生态系统平衡与食物供应安全方面发挥着极为重要的作用。然而，在周边国家人口急剧增长与快速工业化的双重压力下，南海面临着巨大的环境压力。IPCC（政府间气候变化小组）第五次评估报告为南海描绘了一个悲观的景象：南海将会面临重大的气候与生态变化，区域的沿海栖息地、生态系统以及区域内国家的经济发展都会受到严重损害。①没有任何一个国家可以独自应对这一挑战，这对南海周边国家合作保护南海环境提出了明确要求。本文拟从分析南海环境保护区域合作的现实基础入手，归纳、分析进行区域合作的必要性和可能性，明确进行南海环境保护区域合作所要实现的价值目标，探索实现这一价值目标的可行性路径。 一、南海环境保护区域合作的现实基础 （一）保护南海环境的必要性 南海大型海洋生态系统大约320万平方公里，周边有五国六方，这一区域内存在着占世界7%的珊瑚礁、12%的红树林以及0.93%的海底山脉［1］297，对于维持全球海洋生态系统的健康与平衡至关重要。南海被中国内地及台湾岛、菲律宾群岛、大巽他群岛以及中南半岛环绕，所处地理位置非常容易受到人类利用海洋活动的污染。周边国家排放废物和废水所造成的陆源污染、开发南海油气资源过程中引发的污染以及过往船舶造成的污染，是南海面临的主要污染源。由于人类的开发活动，在过去的70年，这一区域内70%的红树林消失了，如果这一趋势继续下去，到2030年，红树林在这一区域将彻底消失［1］304。除此之外，南海还经历着沿海栖息地退化以及海洋生物资源过度开发等环境问题。例如，渔业是这一生态系统中的重要资源，每年生产约600万吨、产值约6亿美元的渔获，但由于大量非法的、未经报告和不受规制的捕鱼活动，这一海域的生态已经遭受了严重的破坏。 联合国环境规划署执行主任阿希姆·施泰纳指出：“2013年向我们传递的明确信息是国际环境治理工作在涵盖广度、清晰度和力度诸方面正在达到新的高度”。参见联合国环境规划署《环境署2013年度报告》，内罗毕，2014年，3页。显然，这一论断若适用于南海环境治理方面则是过于乐观了。南海之于周边国家的重大经济和安全意义使得南海环境保护问题应该成为南海周边各国共同关注的焦点。海洋活动的一个显著特点就是它的区域性，因而南海环境保护不能仅靠个别国家的努力，需要周边国家合作进行共同治理。另外，科学研究也证明，在更大的范围内保护海洋环境对于保护海洋栖息地的连通性和生物多样性也至关重要［2］。由此，南海周边国家采取行动共同保护南海环境具有必要性与紧迫性。 （二）有关南海环境保护的国际法律框架 一直以来，国际社会主要关注如何开发利用海洋，对如何保护海洋环境关注不够。由于国家实践的相对缺失，关于海洋环境保护的习惯国际法只有几个一般性的基本原则。在过去的30多年里，在国际条约、国际组织有约束力的行为、国家实践以及软法规范中出现了一些对国际社会所有成员具有普遍约束力的一般性原则，这些原则被视为有关海洋环境保护的习惯国际法规范。这些习惯国际法规范主要包括：1972年《人类人权宣言》原则21中与1992年《里约环境与发展宣言》原则2中所列原则，即国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任原则、预防损害原则、国际合作原则、可持续发展原则、风险防范原则、污染者付费原则和共同但有区别责任原则。有关海洋环境保护的习惯国际法规则很难确立一个客观的标准去判断国家的行为性质及其责任，因此，应该在条约层面制定国家海洋环境保护的法律制度［3］。但也有国家（如美国）出于国家安全的考虑，坚持习惯国际法在适用上的优先地位［4］。 在全球层面，保护海洋环境的综合性法律框架是通过《联合国海洋法公约》（下文称《公约》）建立的。《公约》第194条第1款一般性地规定了南海周边国家单独或联合采取措施保护海洋环境的义务，即“各国应在适当情形下个别或联合地采取一切符合本公约的必要措施，防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染，为此目的，按照其能力使用其所掌握的最切实可行方法，并应在这方面尽力协调它们的政策”。 根据《公约》第122条对闭海和半闭海所下的定义， 《公约》第122条规定，为本公约的目的，“闭海或半闭海”是指两个或两个以上国家所环绕并由一个狭窄的出口连接到另一个海或洋，或全部或主要由两个或两个以上沿海国的领海和专属经济区构成的海湾、海盆或海域。南海的地形条件符合半闭海的规定。另外，从第122条的起草过程来看，南海也一直被作为半闭海的典型例子在联合国第三次海洋法会议期间被讨论［5］。半闭海在政治、经济、地理或生态等方面具有与开阔海域不同的特点，因而《公约》为其制定了特别的法律制度。根据《公约》第123条的规定，半闭海沿岸国行使和履行本公约所规定的权利和义务时，应互相合作。在这里，公约原文使用了“should”一词，是一种建议的语气，并未给沿岸国施以合作的法律义务。然而，在下一项规定中也提到，沿海国在行使和履行海洋法公约所规定的海洋生物资源的管理、养护、勘探和开发的权利和义务，以及保护和保全海洋环境方面的权利和义务时，应尽力直接或通过适当区域组织进行区域合作。此处则使用了“shall”一词，这显然是在海洋环境保护方面，公约给半闭海的沿岸国施以进行区域合作的法律义务。目前，南海区域尚不存在制度化的环境保护区域合作机制。虽然近年来中国积极推动包括海洋环境保护领域在内的功能性区域合作机制，但南海相关声索国反应平淡，可以说，这是对《公约》规定的相关法律义务的背离。 另外，比较特殊的是，治理海洋环境污染的国际法则主要在IMO（国际海事组织的简称）的监督与管理之下运行。到2014年，IMO已经通过了30个与保护海洋环境有关的国际公约。 （三）区域性海洋环境合作具有比较优势 保护南海环境的国际合作可以在双边、区域和全球三个层面展开。《公约》之所以将区域合作作为南海这样半闭海环保合作的首选方式，在于区域合作具有特定优势。 双边层面的合作具有针对性强、易于达成一致的优点。但海洋保护的双边协议并不适合南海环境保护，理由有三个方面：其一，南海基本为相关声索国所主张的专属经济区与大陆架所覆盖，若干个同时存在的双边协议会产生重叠区域，从而使沿海国采取保护海洋环境的措施产生冲突；其二，这种双边协议不会得到第三国的认可，相反，第三国会通过自己的海上执法行为突破双边协议所设定的海洋环境保护区；其三，南海环境是一个整体，通过双边协议划定的小区域无法实现保护南海海洋环境的目标。 全球层面的合作虽然适用范围广，但存在规定笼统、缺乏制裁机制等弊端，再加上多边条约面临众多利益主体有关立场协调与利益平衡的诉求，因而无法实际充分发挥其效力。例如，《公约》有关环境保护的条款就集中反映了个别国家（可能是沿海国、港口国或船旗国）所实施的单边的国内法规则与通过条约或国际组织形成的多边的国际法规则之间的平衡［6］。相较于全球合作的共性做法以及双边合作的个案解决方式而言，区域合作可以涵盖区域内所有国家，又充分考虑到区域特点以及区域内国家的实际需要，因而可以承载更多个性化内容［7］。 （四）区域性海洋环境合作的理论基础 “环境地区主义”（Environmental Regionalism）与南海情况相似，东北亚国家之间也不存在保护西北太平洋区域海洋的制度性安排，但东北亚国家是从双边合作入手、以“环境地区主义”为理论依据从而尝试在区域层面进行合作的。例如，1993年韩国与日本之间的环境协议、1993年中国与韩国之间的环境协议、1994年中国与日本之间的环境协议、1997年韩国与俄罗斯的环境协议，这些协议的内容基本上完全相同：相对比较简洁；将环境问题作为一个整体加以应对。因此，海洋环境合作方面并不严格限定合作区域，并且这些环境协定也都不包括沿岸国在争议海域行使管辖权的问题。然而，这些协议包括几个重要的、建立在更宽泛地区主义基础上的合作的基本原则。可以说，这几个协议都是建立在“环境地区主义”基础之上的。Sun Pyo Kim,Maritime Delimitation and Interim Arrangements in North East Asia,Martinus Nijhoff Publishers, 2004, p. 287.的兴起与发展为南海环境合作提供了理论基础与实践平台，但地区主义的内涵目前还没有定论。Boyle教授尝试在三个层面上阐释海洋问题中“区域”的内涵：（1）注重海洋区域政治与地理特征的正式的尺度；（2）注重海洋区域利用模式的功能性定义；（3）实质上由参与合作的国家决定政治尺度［8］。 Alexander教授阐释了两个形成区域群体的理论基础：（1）存在意识形态上或政治上的利益认同；（2）不考虑意识形态因素的国家间的相互需要与利益。Alexander教授将建立在第一种理论基础上的区域群体称为“共同政策群体”，而将建立在第二种理论基础上的区域群体称为“互补利用区域”［9］。事实上，即便是第一种分类，也没有考虑意识形态因素。Okid教授同意一些区域集团的存在是以地缘政治因素为标志的，但是他更倾向于使用“问题系”（Problem Sheds）来解释区域海洋合作的原因。他的“问题系”理论类似于Alexander教授的“互补利用区域”类型。“问题系”被用来描述一个区域，在该区域内的任何地方排放污染物都会影响到整个区域海洋的污染程度，因此需要“问题系”内的国家采取措施共同应对海洋环境污染［10］。南海就是这样一个存在共同海洋环境问题的“问题系”。 二、南海环境保护区域合作的价值目标 （一）保护海洋环境，尊重最基本的人权 环境关乎人类的生存利益，因而环境权属于基本人权的组成部分。1979年，时任联合国教科文组织人权与和平处处长的卡雷尔·瓦萨克提出了三代人权的观念，得到了国际社会的广泛接受，即第一代人权指公民权利和政治权利，第二代人权指公民的经济、社会和文化权利，第三代人权指集体的权利［11］，其中就包括了环境权。另外，有学者将环境权理解为人类生存权的一个层面：人权中最根本的权利是生存权，而人类生存的一个基本条件是需要一个健康的环境，因此，保护环境就是保护人类的生存权［12］。 海洋环境是人类环境的重要组成部分。国家之间可以通过海洋划界明确各自的管辖范围，但是海洋污染却不会遵循人为划定的海域界限。因此，保护海洋环境仅靠一国的努力是不够的，需要国家之间进行合作。为此，国际海洋法法庭在莫克斯工厂案中着重强调了国际合作的重要性：“根据《公约》第七部分以及一般国际法，合作的责任是防止海洋污染的基本原则”。The MOX Plant Case (Request for Provisional Measures), (2002) 41 ILM, p. 415, para.82.因此，保护海洋环境本身就体现了对基本人权的尊重。 （二）制度示范，渐次开展其他低敏感领域的区域合作 南海相关争端国共同参与制度化的南海环境保护区域合作的政治意愿与能力差异引发了国际法学者截然不同的反应：部分学者认为，由于各国的政治意愿与能力差距较大，因而这种合作的共同基础不存在，构建区域环境保护法律制度是不现实的；也有学者认为，南海周边国家共同面临的环境问题具有相似性、长期性与复杂性的特征，要使得这些国家最终取得一致，首先应开展环保领域的区域合作，进而以此为基础在更广泛的领域进行合作［13］。全球化时代见证了国际合作的强化，但是这种国际合作形式往往并不总是与重要的经济、政治、社会领域相关［14］，而是大多存在于低敏感领域。因此，“南海沿岸国为什么不在其他低敏感领域开展相似的制度性合作呢？例如续签渔业协定、开展航行安全合作与科学研究合作等”。Surakiart Sathirathai, supra note 1, p. 6. 中国在针对南海争端采取行动方面一直比较克制，主要原因在于中国确立了更为重要的发展目标。这些重要目标要求中国拥有一个睦邻友好的发展环境。由于中国经济对南海周边国家的吸引力，这片曾经处于冲突边缘的区域的国家间外交关系正在趋于缓和，经济纽带进一步增强。中国的壮大发展不可阻挡，对于南海其他声索国来说，避免同中国潜在的冲突或迫使中国采取相应对抗措施的最好策略是尽可能发展同中国的全方位关系，而低敏感领域的区域合作就是最好的选择。这种共识已经体现在《南海各方行为宣言》第6条的规定之中。 （三）建立互信，为全面解决南海争端创造条件 根据国际法，海洋权利源自沿海国对陆地的主权。也就是说，各声索国在南海主张海洋权益的合法性只能源于对于相关地物的主权。因此，南海各声索国都在增强自身的经济实力以及军事实力，加紧对南海岛礁的实际控制。出于同样的目的，菲律宾、越南政府都在努力寻求美国更大的支持以对抗中国的相关权利主张［15］。虽然美国并不是《公约》的缔约国，但却在多种场合指责中国在南海所主张的权利超出了《公约》的授权范围，这其实是对《公约》的公然违反。所有这些国家的举动使南海问题变得更为复杂，增加了解决问题的难度。 2014年6月20日，李克强总理在中国希腊海洋合作论坛上所作的题为《努力建设和平合作和谐之海》的演讲是对中国“海洋观”的全面阐释。他强调，中国“将坚定不移走和平发展道路，坚决反对海洋霸权，致力于在尊重历史事实和国际法的基础上，通过当事方直接对话谈判来解决双边的海洋争端和纠纷；中国愿同海洋国家一道，积极构建海洋合作伙伴关系，共同建设海上通道、发展海洋经济、利用海洋资源、探索海洋奥秘，为扩大国际海洋合作做出贡献；各国都应坚持在开发海洋的同时，善待海洋生态，保护海洋环境，让海洋永远成为人类可以依赖、可以栖息、可以耕耘的美好家园。”《李克强在中希海洋合作论坛上的演讲（全文）》，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjdt_611265/gjldrhd_611267/t1167568.shtml。李克强总理的演讲将中国“海洋观”归纳为三大关键词——和平、合作、和谐，把和平放在第一位也展示了中国愿以合作方式和平解决南海问题的诚意。因此，以海洋环境保护区域合作为典型代表的低敏感领域合作可以同政府间有关海域划界的谈判以及制定《南海各方行动准则》的谈判同时进行。这样做的重要意义就在于可以为政府轨道谈判创造政治互信的积极氛围，进而有助于最终解决南海争端。 三、南海环境保护区域合作的实现路径 （一）可借鉴的海洋环境保护区域合作模型 UNEP（联合国环境规划署的简称）推动下的区域海洋项目获得了广泛的认同，到目前为止，已经有143个国家参与其中，18个区域海洋计划中的14个区域已经达成具有约束力区域环保公约。作为尚未达成具有约束力的区域性公约的南海，可以借鉴UNEP在其他海洋区域的成功经验。总结以往的14个区域个案，UNEP主要存在以下三种典型的制度性合作模型［7］。 第一种模型是针对不同的海洋环境问题分别签订具体的条约，通过设定明确的权利义务来保护海洋环境，这是北海—东北大西洋区域所采取的合作模式。这种模式的优点是条约具有针对性，约束力强；缺点是如果国家履约水平存在差距，则国家可能会有选择地加入某几个条约而拒绝其他的，从而导致针对特定的海洋环境问题，因而相关区域内国家之间可能不存在条约关系。另外，条约规定越具体，缔约成本就会越高，再加上需要就多个条约一一进行协商，付出的成本就更高。 第二种模型是对所有的海洋环境问题达成一个综合性区域海洋环保合作条约，可以用“一步到位”来概括该模式的特点，这是波罗的海区域所采取的合作模式。这种模式的优点是为区域内所有国家就海洋环保的所有主要问题设定统一、明确的权利义务，可以说，这是海洋环保区域合作所希望实现的理想目标；缺点是实施这样的条约往往会带给缔约国一些不可预见的履约风险，还可能对其国内法造成较大冲击，因而国家通常对此极为谨慎，谈判往往旷日持久。即便最后达成一致，也可能在扩大条约适用范围与保持条约整体性的权衡中，通过允许缔约国对个别条款进行保留以换取缔约国批准公约，从而削弱条约的约束力。 第三种模型是区域内国家首先就海洋环保合作的目的、宗旨、基本原则等共识性问题达成一个约束力较低的框架公约，之后通过一系列附加议定书针对海洋环保的具体问题引入更为详细的权利义务规定，由缔约国选择接受，这是地中海区域所采取的合作模式。该模式的特点是统分结合，既考虑到不同国家履约能力存在差异的现实、允许国家自行决定接受哪些附加议定书，又通过设定最低限度的法律框架，为区域内国家的海洋环保合作提供了稳定的制度性保障。这一模型所具备的灵活性使其成为UNEP向其所管理的其他区域海洋项目推广的模型。 （二）南海环境保护区域合作的路径选择 一项针对UNEP推动下的区域海洋项目的调查结果显示，区域框架公约主要是通过在合作国家间建立信任、形成共识、培养能力等方式增加区域合作的凝聚力，在合作保护海洋环境的理念层面施以影响，而不是通过具体的条款来为成员方设定义务［16］。这种模型契合南海环境保护区域合作需要通过建立互信、增加凝聚力以共同采取行动保护南海环境的需求，可以成为南海环境保护区域合作的首选模型。这种模型在地中海区域的实施方式是缔约各方在签署框架公约的同时，至少同时签署一项附加议定书。由于近年来南海周边国家存在经常性的政治紧张，不具备深度合作的现实条件，因而也不宜为各国设定明确的强制性义务。所以，该模型的这一要求不符合南海环境保护区域合作的实际，可以考虑在此基础上进行变通，即“调整后地中海模型”。该模型不对签署附加议定书进行强制性要求，允许缔约国结合自身情况，在签署框架公约后的任何时间签署附加议定书，承担具体领域的环保义务。 针对南海目前所面临的主要环境问题，附加议定书应主要包括三个领域：防治海洋污染、生物资源养护以及海洋保护区合作。 海洋环境污染主要来自三个方面：其一为陆源污染。南海周边工业发展活跃、人口稠密，其结果是南海周边国家生产生活所产生的废水、废物最后都集中排放于南海中，导致南海陆源污染日趋严重。其二为船舶源污染。南海地处太平洋和印度洋之间，是世界上最繁忙的国际航道之一，每天有大量船舶往来其间。再加上中、日、韩三国是海湾石油的最大买家，南海是三国进口石油的必经之路，这也使得南海受到来自船舶溢油污染的威胁较多。其三为海洋资源开发活动造成的污染。南海蕴藏着丰富的油气资源，周边国家在开发过程中也有可能对海洋环境造成污染。因此，有关防治南海海域海洋污染的附加议定书至少应关注以上这三个方面。 在国际层面，生物资源养护制度中最受关注、也相对完善的是渔业资源养护法律制度，在全球和区域层面都存在为数不少的公约。例如，《公约》的主要目标之一是建立一种法律秩序以促进海洋生物资源的保护。Secretary-General, Protection and Preservation of the Marine Environment: Report of the Secretary-General, U.N. Doc. A/44/461 (18 September 1989), para. 10.然而，这一领域的合作在南海区域却不尽如人意，当前南海存在大量非法的、未经报告和不受规制的捕鱼活动。南海国家之间大多存在海域划界或岛屿归属争端，导致各国渔区范围模糊，渔业合作并不活跃——既没有区域层次的渔业资源养护条约，双边层面的渔业协定也不多见，且往往仅存在于已经部分划定管辖海域范围的国家之间。因此，附加议定书也应将这一领域纳入其调整范围。 在南海，恢复生态环境的努力是相对零散的，为此而建立的海洋保护区也都在独立运作，缺乏国家间的跨境合作与协调。不同于人类活动以管辖范围为限，生态系统并不会因为国家划分管辖范围而分区，只有以区域为范围建立的海洋保护区才能真正起到恢复海洋生态环境的作用。 结论 海洋的整体性决定了在保护海洋环境活动中合作的必然性。南海岛屿归属与海域划界争端不应成为进行区域环保合作的障碍；相反，在环境保护这类低敏感领域的合作更有利于国家间建立互信，从而为推动南海争端的最终解决创造条件。对此，2002年《南海各方行动宣言》第6条明确规定，在全面和永久解决争议之前，有关各方可以探讨或开展在海洋环保等低敏感领域的合作。 地中海模型之所以成功，是在其实施过程中存在着起主导和推动作用的国家（法国）。南海采取“调整后的地中海模型”也需要主导力量。中国“九段线”之内所包含的管辖海域约200平方公里，占整个南海面积的2/3，而南海环境问题也关乎中国的重大利益。因此，无论在地缘条件、经济实力和政治影响力方面，中国都应成为南海环境保护区域合作的主导力量。 为保护南海环境、推动南海争端的最终全面解决，近年来中国也相继采取了一系列积极举措。2009年10月，中国与东盟制定并通过了《中国—东盟环境保护合作战略2009-2015》，为推进南海环境保护区域合作奠定了基础。2010年3月，环保部组建中国—东盟环境保护合作中心，负责推动中国—东盟包括海洋环保在内的环境合作。2011年10月，启动首次中国—东盟环保合作论坛，为保护南海环境搭建务实合作的开放平台。2012年1月，中国设立了30亿元的中国—东盟海上合作基金，以落实《南海各方行动宣言》；同月，中国国家海洋局发布《南海及周边国际合作框架计划2011-2015》，突出南海环境合作的优先事项。2013年11月，在印尼巴厘岛举办首届中国—东盟海洋科技合作论坛，进一步夯实了南海环保合作平台。可以期待，中国将在南海环境保护区域合作中发挥更大的作用，承担更多的责任。 参考文献： ［1］SHERMAN K，HEMPEL G.The Large Marine Ecosystem Report: A Perspective on Changing Conditions in LMEs of the World’s Regional Seas［R］.UNEP Regional Seas Reports and Studies No.182.Nairobi: UNEP, 2009:297. ［2］MENZ M,DIXON K,HOBBS R.Hurdles and Opportunities for Landscape-Scale Restoration［J］.Science,2013：339，526. ［3］TANAKA Y.The International Law of the Sea［M］.New York: Cambridge University Press,2012:260-261. ［4］ROACH J,SMITH R.Excessive Maritime Claims［M］.Leiden / Boston: Martinus Nijhoff Publishers,2012:534. ［5］NORDQUIST M.United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: A Commentary［M］.Dordrecht/ Boston: Martinus Nijhoff Publishers,1995:348. ［6］DAMROSCH L,MURPHY S.International Law: Cases and Materials［M］.St. Paul: West Academic Publishing,2014:1499. ［7］姚莹.东北亚区域海洋环境合作路径选择——“地中海模式”之证成［J］.当代法学,2010,(5). ［8］BOYLE A.Globalism and Regionalism in the Protection of the Marine Environment［C］//VIDAS D.Protecting the Polar Marine Environment.Cambridge: Cambridge University Press,2000:19-33. ［9］ALEXANDER L.Regional Arrangement in the Oceans［J］.American Journal of International Law,1977:84. ［10］SUNP K. 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