冲突-协调：云南山地城镇化的冷思考与热动力
http://www.newdu.com 2024/11/23 11:11:59 《中国民族报》2014年7月 李文荣 陈霞 冯彦 参加讨论
近年来，山地城镇化的实践与理论研究持续升温。陕西延安将通过“削山、填沟、造地、建城”，用10年时间整理出78.5平方公里的新区建设面积，在城市周边的沟壑地带建造一个两倍于目前城区的新城；甘肃兰州将通过“削山平地”，推平700多座山，规划建设140平方公里的兰州新城；湖北十堰将花250亿元“辟山造城”；云南基于山多地少的现实条件，提出利用丘陵缓坡地带的土地，建设山地城镇……在媒体的推波助澜下，人们的普遍印象是，中国西部山地省份将成为下一轮城镇化的热点。在这种情况下，对于如何使云南山地城镇化健康、有序和可持续发展，我们有必要进行理性分析、冷静思考。 一、冷思考：云南山地城镇化中的难题 （一）观念冲突 云南省系统地提出要城镇上山的理念与政策措施，将山地城镇化的讨论从学术研究上升到政策层面。实施这一战略决策，存在着思想的冲突和观念的碰撞。 从过去城镇化的布局看，大家往往首先盯着水电路等基础设施较好、人口较密集的坝区，因为坝区城镇建设相较山地城镇建设而言，建设成本较低，建设难度较小，建设周期较短。而山地大多地势高、坡度大、交通不便，建设城镇和相应的配套设施相对于坝区困难多、工程大、耗时长、成本高。建成后，还会因周围的人口稀少，生产、经济、科教等基础差，相比坝区发展的时间长。因此，搞山地城镇化会面临种种困难。 （二）潜在状况 一是可能走上粗放式的发展道路。云南城镇化从平坝移到山上，最有可能走上新一轮粗放式的发展道路。 二是可能演变成空城。城镇化的实质是人从农村向城镇移动，这是一个自发的过程。如果将山地城镇化等同于山地开发、山地城镇建设，不考虑产业和人的宜居生活，将来可能演变成空城。 三是可能出现肆意圈占农民耕地的情况。“工业上山”、“用地上山”等口号式的宣传容易助长负面情绪，将原先的试点性政策、探索性做法的内涵进行曲解。 四是可能演变成为一哄而上的局面。在政府的强力推动下，加上山地的各种产权关系模糊，山地城镇化一哄而上，会演变成为一股不可遏制的“占山”热、“削山”热、造城热、工业热。 （三）面临问题 一是环保问题。山地是大江大湖的源头，是平原的屏障，是城市的保护衣。坝区优质耕地需要保护，山区的优质植被也同样需要保护，如果没有良好的政策措施加以控制引导，没有一个完整的管理和技术运作体系，造成规模失控、资源过渡利用，将会造成保护了耕地却破坏了森林，引发更多的环境和地质灾害问题，轻则祸及当代，重则延至后世。 二是建设和使用成本增加的问题。山地城镇建设成本普遍比坝区高，土地开发成本会增加，水、电、路、基础设施投入会加大。道路交通、景观环境、配套设施的投资成本增加，将带来生活、生产成本的增加，导致工业项目对外招商难度加大，居民迁居意愿难以保障。另外，由于山地本身具有生态的脆弱性，生态、贫困、民族多种矛盾交织，使得这些地区实现自然、经济、社会与城镇化协调发展的难度加大，成本增高。 三是法律问题。现行土地政策导致法律边界不清，林业、农业领域都容易造成利益纠纷。对可开发区域内现状和规划建筑难以界定权属、年限等（如小产权房），带来审批、管理的困难。如不能协调各方利益，山地城镇建设将难以为继。 四是山地城镇聚集效应不强的问题。一般认为，城镇人口2万至3万人才能产生一定的聚集效应，而云南城镇体系存在严重的结构性断裂，城市首位度高，中等城市数量少，而小城镇数量众多、规模过小。大部分坝区边缘城镇不足万人，城镇基础设施缺失，综合承载能力不强，非农化程度较低，吸纳农村富余劳动能力不强，城镇缺乏规模效益。 二、热动力：云南山地城镇化的推动、驱动和促动 （一）压力推动 1 自然条件不能改变 云南总面积中有94%是山区、半山区，坝区（盆地、河谷）仅占6%，其中面积在1平方公里以上的坝子有1557个，面积2.51万平方公里；面积在10平方公里以上的坝子有375个，面积2.2万平方公里。而全省8度到25度的低丘缓坡土地约占全省国土面积的47.3%，空间巨大。 2 耕地保护不容商量 为守住全国18亿亩耕地这一红线，云南也要保住耕地。云南的优质耕地主要集中于坝区，可以利用的平地资源和优质耕地十分有限。到2012年初，云南省坝区已有30%被建设占用，耕地保护压力十分巨大但必须得守住红线。 3 城镇发展不许停留 推进城镇化是有效改善城镇、乡村民众生活的一条有效途径。云南城镇化率2013年达到39.3%，与全国相比，云南城镇化水平十分低下，已成为云南经济社会发展的一大障碍。加快城镇化发展速度已势在必行。 4 跨越发展不愿等待 实现跨越发展绕不过的“城镇化、工业化”进程。城镇化是云南加快发展不可逾越的阶段。因此，要通过城镇化把各种要素聚集起来，形成新的发展极、增长点。 面对以上问题，云南顺势而为，提出了“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的山地城镇化发展道路，旨在守住中央对云南的耕地保护目标红线，统筹城乡，消除城乡二元结构，利用荒山荒坡搞建设，拓展新的发展空间，加快城镇化和工业化进程。 （二）成功驱动 1 国外成功案例 北美洲依托奥林匹克山建设的山水城市西雅图、阿尔卑斯山的达沃斯、奥地利的茵斯布鲁克等，都是以山地城镇——主体化的生态美景、对耕地的保护、与自然的有机结合而受到青睐。迪拜可以在沙漠中建成，旧金山、圣保罗也可以在山上建成。 2 国内成功案例 全国四大直辖市之一、西南最大城市重庆是著名的“山城”，其所辖的北碚区在上世纪40年代还是没有人烟的蛮荒山地，一步步发展成了现在的县级区政府的政治经济中心和重庆市的教育文化、科学技术、旅游观光和工农业生产全面发展的卫星城。黑龙江的大庆市、新疆的石河子市都是在半个世纪以前从荒山僻境中建起来的。另外，香港山地城市也独具魅力。 3 云南成功案例 云南省昆明市的东川区区城、怒江州的兰坪县县城都是在山地上建起来的。云南自2011年探索山地城镇化道路以来，已阶段性地取得了10类山地开发类型的建设成果。一是向山地布局发展的中心城市类型，如大理市通过借鉴“保护洱海、保护海西、开发海东、开发凤仪”的成功做法，大力推进山地城市建设。二是基础设施建设项目向适建山地布局类型，如昆明长水国际机场、丽江火车站等。三是保护耕地，工业园区上山、上坡类型，如昆明宜良、普洱工业园区的工业园区用地，实现了“项目向园区集中，园区向山地布局”。四是因地制宜、突出特色，大力推进其向山地发展类型，如保山腾冲、西双版纳的影视、康体、休闲度假等文化旅游产业。五是结合地理、地貌特征，向适建山地布局类型，如以勐腊磨憨、德宏瑞丽为代表的边境口岸建设用地。六是“山地校园”、“坡地校舍”类型，如以楚雄职教园、弥勒中学为代表的教育事业。七是“减负降压、拓展新区”类型，如红河州绿春县为地质灾害防治重点地区，通过科学论证，采取工程措施治理泥石流、滑坡等防治地质灾害，实施削峰填谷、推石造地。八是充分利用山地发展种植业、养殖业、林业等现代大农业科研、综合项目类型，如曲靖市马龙县现代农业产业园、昆明市五华区西翥生态科技试验区根据当地山地实际，宜农则农、宜耕则耕、宜林则林。九是项目用地特点和移民生产生活实际需要结合类型，选择适建山地进行项目建设和移民安置结合，既使项目能实现良好的经济、社会和生态环境效益，又确保移民“搬得出、稳得住、能致富”。十是以富源、昆钢大红山矿区为代表的矿村共建社会主义新农村、构建生态和谐矿区类型，改善矿区所在地基础设施条件，增加农村群众收入，完善公共服务体系。 这些先例都有力地证明，只要思路正确、选址得当、规划科学、设计别具特色、建设时保证质量，在偏僻山地同样能建成带领当地社会经济发展和人民安居乐业的山地新城镇。 （三）协调促动 1、与城镇规划相协调 规划是山地城镇发展的龙头。城市规划是管长远、管全局的，现在的城市规划，可以影响一个城市今后50年甚至100年的发展面貌，必须把前瞻性、先导性、全面性和可持续性贯穿于城市规划建设的始终。 一要转变思想。改变以往城镇扩张集中连片“摊大饼”的做法，让城镇因地制宜地在山坡、丘陵上 “组团发展”，充分开发和利用云南优良的自然禀赋，保护和挖掘城镇独特的个性、品质与形态，依山造势、借水造景、保持生态原貌、促进人与自然的和谐，努力实现“城在山中、山在城中、房在林中、人在绿中”，构建起科学合理的城镇化格局、农业发展格局、生态安全格局。 二要更新理念。牢固树立城镇规划是城镇建设的蓝图，强化以人为本、城乡一体、区域协调、集约发展、绿色低碳等现代理念，体现城市的建筑美、色彩美、协调美、整体美，不能简单地把现代城市理解为楼高、路宽、广场大，一味地比“个高”、比“体胖”。规划引导城市向低丘缓坡山地发展，既形成依山傍水、错落有致的城市形态，又节约用地、保护坝区的良田沃土。 三要突出特色，避免“千城一面”。坚持“特色立城、特色建城、特色兴城”的原则，最大限度地利用好云南得天独厚的江河、湖泊、山林、湿地等自然禀赋，依托区位交通、特色产业、历史文化和旅游资源等条件进行规划建设，塑造个性化的城市形象和品牌。比如，滇中城市群区域范围的昆明、曲靖、玉溪、楚雄等地市属于重点城市化地区，要在全省城镇化、工业化发展中发挥重要作用，要有大的发展。而限制开发、禁止开发的区域，城镇发展可以较多依托县城、重点小城镇，点状、掌状的城镇化，充分突出特色。 此外，在建立城乡规划“一套图”制度的前提下要注重多方衔接，加大城乡规划和建筑设计市场开放力度，引进一流的规划编制单位、建筑设计单位和设计大师，承担重要的规划编制和建筑设计任务；坚持开门搞规划，扩大公众参与的范围，增加公众参与的环节，让广大市民享有更多的知情权、参与权和建议权；各级政府要严格执行规划，按照规划要求一任接着一任干，切实维护城乡规划的法定性、权威性、严肃性，确保城乡规划的有效实施。 2、与土地利用相协调 节约集约利用土地是建设山地城镇的核心。 一要严格保护坝区耕地。按照既有利于保护耕地，又有利于满足建设用地的要求，对1平方公里以上坝区基本农田实行保护，重新调整为预留建设用地，确保1平方公里以上坝区的永久基本农田、预留建设用地、生态用地按照一定比例配置。加大城乡闲置土地整治力度，统筹安排城乡建设用地规模、布局和时序。 二要提高山地利用效益。优化用地结构，把规划占用坝区耕地的新增建设用地调整到宜建山地，提高建设用地中荒山、坡地、丘陵的比例。加强宜建山地用地管理，健全节约集约利用宜建山地资源的激励约束机制，促进坝区周边宜建山地土地升值。 三要促进土地合理流动。在保护耕地和保障农民合法权益的前提下，完善农村土地流转制度，协调城镇建设合理用地与严格保护耕地的关系，引导农民宅基地和责任田的有序流转，调整土地利用结构，盘活存量土地，节约集约利用土地。 城镇人口是反映城镇发展水平高低的重要指标之一。 一要鼓励农民进城。鼓励农村劳动力就近有序向城镇转移，扎实推进农民转户进城工作。改革户口迁移审批制度，简化户口审批手续。切实维护好转户居民原来在农村享有的承包地、宅基地、林地、计划生育、集体经济分红等权益保障，认真落实好转户居民在城镇的教育、医疗、社保、养老保险、住房保障、计划生育等权益，让转户居民名副其实地成为市民，真正享受与当地市民同等的政治、经济、社会等权益。 二要增加就业岗位。大力发展劳动力吸纳度高的劳动密集型产业，使更多的农村人口在既有劳动能力的条件下，进入山地城镇的二、三产业生产体系就业。加快人力资源市场和就业服务体系的培养和发展，加强农村劳动力转移技能培训、农村实用人才培训、城乡专业技术人员培训，加强进城农民就业指导，加强农村劳动者职业能力建设，促进城乡劳动者平等，稳定就业。 三要提升公共服务。合理配置文化、教育、卫生、交通等公共资源，不断提高山地城镇公共服务能力和水平，使其与山地城镇居民的需要相匹配。同时，要科学分析山地城镇的人口和环境承载能力，适时预测和调控山地城镇居民的增长速度。以经济适用房、廉租房和公租房为重点，加大城镇保障性住房建设力度，实现住有所居。 4、与产业体系相协调 城镇化的实质是产业和生产要素的集聚。山地城镇经济繁荣和可持续发展的核心在于培育产业支撑体系。没有产业发展作为支撑的城镇化就会成为无源之水、无本之木，建得再漂亮也是个“空壳”。云南要坚持城镇发展与产业成长“两手抓”，把城镇化与调整产业结构、培育新兴产业、发展服务业、促进就业创业结合起来，实现以城聚产、以产兴城、产城联动、融合发展。以产业集聚带动人口集中，以产业发展繁荣城镇经济。以重大产业项目为抓手，做大经济总量，调整产业结构，做强支柱产业，增强发展后劲。充分发挥服务业扩大就业、服务经济发展、满足人民生活需要的作用，提高物流、金融、商贸、旅游等现代服务业的比重。 一要引导产业上山。要从各地的区位、资源、经济基础等实际出发，以市场需求为导向，积极引导有特色、有优势、有市场的产业向山地集聚，并以此推动产业结构和产品结构的调整和升级。 二要抓好园区建设。工业园区是山地城镇建设的重中之重，直接关系到山地城镇产业发展和区域生态环境建设。当前要突出抓好山地工业园区建设，制定扶持政策，鼓励利用荒山、荒坡和丘陵等宜建山地建设工业园区。园区可以吸引东南亚、南亚地区一些加工制造业等产业，甚至是一些比较高端的制造业过来，使企业可以直接面向东南亚、南亚市场，减少中间环节。 三要培育特色产业。云南不能走其他经济发达地区走过的发展工业化的老路，搞传统的制造业，应立足于本地丰富的资源发展特色产业。要发展适合当地的项目，传统的旅游业和具有高原特色的农产品加工需进一步升级发展。大中城市要在合理保护生态环境的前提下，大力开发城市周边宜建山地，积极发展现代农业、现代林业以及特色旅游业，满足市民回归自然、休闲娱乐的需要。中小城镇要依托当地资源优势，突出重点，注重实效，大力培育主导产业，同时要通过招商引资、产业改造，着力壮大主导产业，逐步形成一镇一业、一镇数业的特色经济发展格局。 5、与人居环境相协调 云南的优势是生态，是环境，是旅游、休闲、民俗等方面的资源。云南要走生态产业化、产业生态化的路子，推进生态宜居城镇建设，把生态文明建设放在突出地位，融入城镇建设各方面和城镇化的全过程，严格保护自然生态环境，不以征服自然、牺牲环境、毁坏生态的方式，不以破坏生态生命景观系统为代价推进城镇化，努力构建生态宜居山地城镇。 一要避走传统老路。从逻辑上而言，建设和破坏从来都相伴的，如何建设好但又不破坏生态，这本身也是个难题。东部地区先污染后治理、大污染小治理、有污染不治理的传统工业化路子要尽力避免。严格实行产业发展环境准入制度，严格控制高能耗、高污染、落后产能行业进入山地工业园区，要选择适合本地发展的产业。 二要加强配套建设。加强城镇综合交通体系的规划和建设，围绕城镇化布局和形态，完善综合运输通道和区际交通骨干网络，强化滇中城市经济圈、城镇集群和山地城镇各组团之间的交通联系，提升互联互通能力。 三要注重生态环保。要坚定不移地实施生态、绿色发展战略，根据各地生态环境条件，科学设定山地城镇建设生态控制线，山地城镇建设不得占用生态用地，不得破坏自然生态系统，防止生态破坏和水土流失等地质灾害发生，使山地城镇建设与生态建设和谐统一。 6、与民族文化相协调 山地城镇应是特色之城。“建出特色”的核心是文化。充分发挥云南省民族文化浓郁的优势，在山地城镇和新农村建设中彰显地域特色、民族特征。 一要尊重自然文化。云南民族众多，文化多样，在山地城镇化过程中，要尊重自然，保护文化。要依托各地特有的自然禀赋，着力保持山脉、河流、植被等自然系统，使城镇风貌、景观形态、建筑风格与自然环境融为一体，保护、挖掘和创造城镇独一无二的个性、品质与形态，彰显城镇个性和魅力。 二要用好历史文化。历史文化资源是山地城镇的重要内涵。要重视和保护云南已形成的历史文化名城、名镇，打造特色文化品牌，铸就文化灵魂，提升城镇软实力。 三要彰显民族文化。民族众多、传统厚重、风俗浓郁是云南最大的特色和优势。要注重保护、挖掘和吸取地方民族传统村落布局、建筑风格的优点，展现民族村落和民居独有的审美价值，彰显和创造人与自然、城镇与环境的和谐之美。 云南山地多、民族多、农村人口多，各地地理环境、自然禀赋、风俗习惯、民族文化差异大，发展不平衡。云南山地城镇化，要科学规划，避免盲目随意；要同步解决“三农”问题，避免城乡脱节；要以工业化带动城镇化，避免缺乏产业和人口支撑；要注重绿色、低碳和可持续发展，避免资源浪费和环境破坏；要以人为本，避免人为推动农民进城，努力实现“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城” (责任编辑：admin) |