立法系国家完善法律的重要步骤，一定程度上说，有利于政府维护自身之统治；对广大民众来说，立法也有利于维护其权益，由是，在南京政府制定宪法和刑法的过程中，全国民众极为关注与他们自身利益关系密切的法律条文，南京政府立法者也对来自社会的呼声予以采纳，这在“五五宪草”和1935年刑法的制定过程中，表现得较为明显。史学界对南京政府征询社会建议制定“五五宪草”和1935年刑法修改的研究成果较少，本文拟以“五五宪草”的起草制定和1935年刑法的修改为例，考察南京政府立法与社会的互动过程。
一
南京政府建立初期，在制定国家根本大法的问题上，并未予以足够的重视。九一八事变后，“为使国民团结御侮”[1] ，国民党决定制定“五五”宪草。孙科在1933年1月被任命为立法院院长，从事宪法起草工作。孙科将起草“五五宪草”划分为前期即立法院与国人共同研究时期和后期即立法院与国民党中央共同研究时期两个时期[2] ，其中立法院与国人共同研究时期，实际上是征询社会建议立法时期，分为以下步骤：第一，研究时期，向国人征集意见；第二，初稿时期，起草条文；第三，评论时期，由国人提出评论意见；第四，再稿时期，将初稿参酌各方意见予以修正；第五，讨论时期，将再稿提交立法院大会审议。上述研究时期、评论时期就是征询社会建议制定宪法，具体表现为：其一，宪法起草委员会组成后，登报征求国人对制宪意见，作为起草的参考。其二，关于初稿的起草，由吴经熊负责初步起草工作。吴根据宪法草案起草委员会决定的原则，于1933年6月初将初稿完成，全文分总则、民族、民权、民生及宪法之保障五篇，定名为《中华民国宪法草案初稿试拟稿》（即吴稿），经孙科同意，于6月8日至11日，以私人名义在上海《时事新报》发表，征求批评。
吴稿发表后，立法院收到意见评论二百余件，“意见之纷歧、思想之繁颐，可谓甚矣”。[3] 在孙科主持下，以吴稿为底本，参酌意见评论及张知本、陈长衡、陈肇英所拟稿，从8月31日至11月16日，开会18次，三读通过，拟成《中华民国宪法草案初稿草案》，全文分总纲、人民之权利及义务、国民经济、国民教育、国民大会、中央与地方之权限、中央政制、省、地方政制及附则等10章，共166条。从章节结构看，修改后的宪法草案同吴稿相比有较大改变。
其三，宪草初稿草案经主稿人审查拟订后，从11月30日开始讨论，到1934年2月下旬，宪法起草委员会先后开会11次，对初稿草案逐条讨论通过，定名为《中华民国宪法草案初稿》，分10章160条，在结构上完全采用初稿草案的原案，立法院于1934年3月1日将全稿在报纸公布，正式征求国人意见。收到的批评意见，对于初稿逐条逐项，都有建议或主张，主要是：第一，对宪法全部之意见。第二，对第一章“总纲”的意见。第三，对第二章“人民之权利义务”之意见。第四，对第三章“国民经济”之意见。第五，对于第五章“国民大会”之意见。第六，对第七章“中央政制”之意见。第七，关于第八章“省”之意见。第八，对第九章“地方政制”。第九，对第十章“附则”之意见。[4]
孙科于3月22日派傅秉常等36人为宪法初稿审查委员，将收到的批评意见编纂成《宪法草案初稿意见书摘要汇编》，刊印成册，以供参考；傅秉常等人参酌意见，分组拟具审查修正案，逐条讨论修正，于6月30日拟成《宪法草案初稿审查修正案》，称为再稿，并增加弁言，于7月9日，在报纸披露，使国人对草案进程，以及对初稿审查修正结果，有所了解。
立法院于9月中旬将各方批评意见，交傅秉常、林彬、陶履谦三委员审查，并编为《宪法草案初稿修正案意见书摘要汇编》，9月21日傅秉常在立法院院会提出审查报告，对收到的27件评论意见作梗概介绍：1、关于宪法全部，有人认为中央与地方之权限应加划分。2、关于第一章“总纲”，有人主张弁言中既有“遵照……孙先生之遗教”一语，则第一条关于国体之规定，不应再有“三民主义”字样；有人主张第四条关于领土之规定，在列举之后，复赘以“及其他之固有之疆域”一语，殊属不妥。3、关于第三章“国民大会”，有人主张国民大会应减少代表名额，增加开会次数。4、关于第四章“中央政府”，有人主张总统应有董率五院之权；有人主张中央政制宜采内阁制；有人主张提交国民大会复决之案，应以国民大会自行要求复决之案为限；有人主张立法院宜改为法制局或法制委员会；有人主张监察院长及监察委员失职，应由国民大会直接弹劾罢免。5、关于第六章“省”，有人主张省应有自治权，省长由人民选举；有人认为就省参议会设立及其职权而论，显然与“省为国家行政区域”之意义有矛盾之处。[5] 立法院根据上述意见，对初稿修正案开始逐条讨论修正，10月16日完成三读，这是立法院第一次议订宪法草案，全案分12章178条，立法院于11月9日将宪法草案呈报国民政府，转呈国民党中央审核。
从宪草拟订到转呈国民党中央审核之前，宪法起草委员会制定的各案曾三次在报纸上发表，征求意见，对征求到的建议和意见，认真对待，在修订过程中加以采纳，如此，一而再，再而三的重视社会各方的意见，如此举措在中华民国制宪史上还是第一次。以前，有人认为，这是国民党有意拖延时间，从上述宪法起草委员会对各方意见的重视程度上看，有关国民党拖延时间的看法是值得商榷的。
国民党中央收到草案后，在1934年12月14日做出决议：“中华民国宪法草案，应尊奉总理之三民主义，以期建立民有、民治、民享之国家；同时应审察中华民族目前所处之环境及其危险，斟酌实际政治经验，以造成运用灵敏，能集中国力之制度。本草案应交常会，依此原则，郑重核议”。[6]
立法院按照要求，于1935年10月修订出第二次草案，于1936年5月1日修订出第三次草案，第三次草案经国民政府于1936年5月5日明令宣布，这就是“五五宪草”。
“五五宪草”颁布后，有待于国民大会通过，方能生效，因日本全面侵华，国民大会召开日期一拖再拖，直到1946年12月才召开，通过重新修订的《中华民国宪法》。“五五宪草”制定过程中，反复征求社会的意见，多次修改，这种征询社会建议立法的做法，有利于广泛征求和吸纳社会对宪法的意见，有助于反映民众的呼声，一定程度上也可以调动民众对国家大事的关心。
二
南京政府征询社会建议立法还表为1935年刑法修正案的制定。南京政府于1928年3月10日公布《中华民国刑法》，9月1日施行。施行后，各地法院纷纷请司法当局或最高法院解释；加上时移势易，刑法有修订必要，立法院于1931年12月组织刑法起草委员会，草拟《刑法修正案》。
刑法起草委员会下述方面的工作，有助于刑法的完善。首先，征询各界对刑法修订的意见。对于1928年刑法究竟有何窒碍，呈请立法院咨询司法行政部、最高法院及各级法院、各省律师公会拟具改订意见，以便采用。由于九一八事变爆发，各方意见到1932年9月才收到，起草委员会对这些意见详细审查，加以采纳。其次，重视调查。起草委员会为使刑法修正合乎社会实际情形，易于施行，先后赴天津、济南、北平、洛阳、西安、苏州、无锡、上海、杭州调查司法状况及监狱情形，征询各界对现行刑法意见，作为修订的参考。第三，注重社会的意见，将草案分送社会，征求意见，初稿编定后，“刊印千册，分送各报馆、各法学杂志社、各大学、各地律师会，并咨送司法行政部发交各级法院，征集对于该稿之批评或意见”[7] ，共收到各方意见文稿50余份，“分别参酌整理，复函请司法院、司法行政部、最高法院各派代表到会陈述”[8] ，于1934年10月制定出《刑法修正案》，成为1935年刑法的底本。
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