自古以来，中国一直是一个天灾频仍的国度。水灾、旱灾、蝗灾、风灾、雪灾等等自然灾害一直困扰着亿万在土地上劳作的小农。自然灾害轻则破坏生产，影响国家财政收入；重则造成大批死亡：人民流离失所，影响社会与政治的安定。许多王朝都亡于以自然灾害产生的流民为主体的反叛之中。历史上，抗拒自然灾害一直是中国政府的重要职责，更是儒家“仁政”的重要体现。一个王朝统治的正当性（Legitimacy），很大程度上就落在它在何种程度上能够提供抗拒自然灾难、保护农业生产的公共产品。如果它无法提供这样的公共产品以保护势单力薄的小农，不仅其自身的税收根基遭到削弱，而且往往被视为“失德”，从而失去统治的“天命”。
在千百年的实践中，历朝历代中国政府积累了丰富的荒政经验。一般的做法是，在灾难发生之后，政府组织调查，蠲免百姓税负，调拨钱粮，开设粥厂进行救济，并组织恢复生产。免税会减少王朝的财政收入，而救济更是直接增加财政支出。当王朝财政周转良好，有足够的资源去救济灾民的时候，分配就是个相对容易的问题；而当王朝财政无法良好周转的时候，负责赈济的官员们，甚至皇帝，都不得不面对手头资源的稀缺与灾民的需求之间的巨大反差。资源的平均分配，很多时候是完全不可能的，而如何利用差异性分配达到最佳的救济效果，就成为一个现实的问题。类似这样的分配正义的问题，不仅体现在涉及财政收支的灾蠲与灾赈活动之中，也体现在不直接涉及财政支出的恢复生产管理之中--比如说，灾害造成很多土地抛荒，为了不违农时，尽快恢复生产，政府要求尽快使用这些抛荒的土地。但由于田主不在当地，如何分配这些土地的使用权利，也成为一个新的分配正义的问题。
本文试图探讨清代荒政中的资源非平均分配问题。Jon Elster在《地方性正义》（Local Justice）一书中，区分了分配正义中的两种类型：全局正义（global justice）与地方性正义（local justice）。当待分配的资源是充裕（abundant）、同质（homogeneous）并充分可分（divisible）的时候，所发生的分配正义是“全局性正义”，管理者无须考虑设定资源分配的优先性问题；而当待分配的资源是稀缺（scarce）、异质（heterogeneous）或不可分（indivisible）的时候，往往不可能给每个需求者以等量的同样的资源，管理者必须设定资源分配的优先性，“地方性正义”问题由此而生。Jon Elster列举了一系列范畴与指标，对地方性正义的各种机制进行了分类。①资源的差异性分配是人类社会永恒的问题，古今社会在分配的进路上可以有所不同，但这一问题却是无法回避的。因此《地方性正义》一书所提出的理论框架，不仅适用于对当代问题的研究，同时也可以为关于分配正义的古代历史研究提供一个有效的理论基础。另一方面，对于古代历史的研究，也会反过来丰富Jon Elster从当代研究中所提炼出来的这一理论框架。我们不仅可以看到古代社会如何运行着与当代不同的分配原则、机制与标准，也能看到这些原则、机制与标准是如何随着时间的推移而发生变迁，从而为对“地方性正义”的研究带来一个动态的维度。
魏丕信曾在《18世纪中国的官僚与荒政》中指出，18世纪中国的社会救济制度远远走在了同时期的欧洲的前头。②这一结论，目前已得到经济史学界的公认。不过，由于帝国主义势力的入侵与内部的变乱，清朝的有效治理在19世纪下半叶严重的衰落。本文在将Jon Elster的理论运用于清朝荒政中的资源分配同时，也不得不面对清朝荒政制度的成功与衰变。因此，这里要提的问题不仅仅是“清朝的荒政中到底运行着一种什么样的‘地方性正义’观念”，而且还涉及这一制度的“正义”质量为何会下降。基于以上考虑，本文将围绕三个方面展开：第一，救济资源的稀缺性--这涉及“地方性正义”理论在荒政问题上的适用性，以及整个体系的正义质量问题；第二，资源分配的原则与程序--当平均分配不可能的时候，基于什么样的正当原则与程序来进行不均等的分配；第三，“地方性正义”的手段控制，这涉及如何对赈灾官员进行约束，使之忠实执行相关政策。
一、荒政与帝国救济资源的稀缺
根据Jon Elster的理论，当一种资源是不可分（indivisible）、异质（heterogeneous）或者是稀缺（scarce）的时候，将等量的资源分配给所有的人是不可能的，在分配上必定会出现差异：在时间上有先后之分，在数量上有多少之分。这时候就出现了“地方性正义”问题。③在研究清朝荒政的时候，我们需要面对的第一个问题就是：荒政在多大程度上涉及“地方性正义”的问题？要回答这个问题，我们首先需要从荒政涉及的待分配的资源的性质来入手，而这将不可避免地牵涉到清政府的财政状况。
荒政的物质基础有二：钱与粮。灾难发生后，帝国政府免除受灾臣民的税收负担，或积极主动地将粮食直接发到灾民手中，或向灾民发放钱币，让他们从市场上购买粮食。在恢复生产的过程中，政府向灾民提供贷款，一般是以货币形式进行的。而钱粮基本上可以被认为是同质与可分的物资。如此，我们就排除了“地方性正义”的第一个标准。剩下的标准是：这些资源是否是稀缺的资源？在此，“稀缺”一词有着很大的解释空间，取决于我们如何解释其反义词“充裕”。对于荒政来说，“充裕”可以有若干个不同的层次：a.就最低标准来说，那就是让灾民得以存活（survive）下去；b.略高一点的标准是，不仅能够存活下去，而且能够恢复生产；c.更高的标准是，不仅能够恢复生产，而且因为灾难而受到的损失也能得到部分乃至全部补偿--这样的标准，甚至现代的高福利国家也很难达到。考虑到这些不同的层级，对a标准来说属于“充裕”的，就b或c标准来说就属于“稀缺”了。我们在此并不为“稀缺”或者“充裕”设定一个固定不动的标准，而是在具体历史语境中讨论这些标准。这个动态分析的好处是，它使得对“正义”质量的评估成为可能。很明显，当政府能够有效恢复生产，并补偿受损失的部分的时候，它是在提供高质量的公共物品；而当它连人民的基本生命都无法保障的时候，它所提供的公共物品的质量已经跌到底线以下了。
如果从绝对数量上来看，在其长达268年的统治期间，清政府的财政收入绝对数总体上是持续增加，从乾隆年间到鸦片战争爆发时，财政收入在4000万两～5000万两之间波动。咸同年间的收入缺乏史料记载，虽然有了厘金这种新的财政收入来源，但镇压太平军耗费巨大，在很大程度上抵消了新增的财源。在光宣时期，清政府在全国范围内进行了财政改革，财政收入发生了飞跃。在光绪十二年（1886年）之后的10年间，清廷财政收入始终保持在8000万两以上，比嘉道年间的4 000余万翻了一番。到光绪三十四年（1908年），清政府的岁入突破两亿两关口，之后用了5年时间便使收入规模又翻了一番。这样的增长速度是清朝开国以来前所未有的。④如果单看财政收入的增长，我们可能会获得一个错误印象：清政府所掌握的财政资源一直在增长，因此应该在荒政方面有稳定，甚至越来越好的表现。但需要注意两个因素：第一，物价上涨在很大程度上抵消了很大一部分财政增长的购买力。以米价为例，乾隆朝平均米价每石为1.48两，而光绪朝平均米价为2.17两，涨幅达31.4%。⑤第二，清政府财政支出的数额与结构都一直处于动态变化之中。清政府的支出包括常项与非常项两方面。常项分为皇室经费、兵饷、百官俸禄、工程费等项，但不包括战时军费、社会救济等重要项目，因此荒政并没有固定的财政保障，其分配到的资源多少要视财政开支结构而定，尤其是当军费等非常项财政开支攀升而财政收入又没有相应增长的时候，荒政所能获得的财政支持就会大大下降。清初虽然财政收入少，但经济在逐渐恢复之中，而且非常项支出往往只限于军费，政府能维持较好的收支平衡。乾隆中后期，户部库存银一直保持在6 000万两以上，即使在道光元年至十四年（1821-1834年），平均每年库存仍能达到2 716.3万两之多。⑥但到咸丰之后，非常项支出（军需、河工、赈务、赔款等）激增，仅军需一项，咸同年间镇压各地叛乱所耗就不下于8.5亿两。⑦清政府相对稳定的收入难以承受如此庞大的开支，度支窘迫的局面日甚一日。至20世纪初，清廷财政状况更是雪上加霜，难以为继。⑧故虽清政府的财政收入在19世纪有令人瞩目的增长，但荒政开支所占比例日益下降，对灾况的覆盖面也日益收缩。
据李向军在《清代荒政研究》中所作的统计，在康熙、雍正、乾隆三朝，灾蠲与灾赈覆盖面最广，乾隆后期之前，灾蠲与灾况之间的差距保持相对稳定，其中康熙初年灾蠲比例最高。康熙十三年（1674年）前后，灾蠲比例可达80%左右，此后的六七十年内，基本保持在60%～70%间。到乾隆后期，灾况持续上升，灾蠲却逐年下降，灾而不蠲成为日益普遍的现象。嘉庆十九年（1814年）灾蠲比例仅有19%。道光初年虽略有回升，为期甚短，随即又降。灾赈方面，清朝前期财政困难，常常只蠲不赈，赈济比例非常低，到了康熙前十年仅仅有7%左右，直至康熙后期才略有好转。康熙四十三年（1704年）前后接近50%。雍正末至乾隆初年，灾赈与灾况较为接近，灾赈所占比例雍正十二年（1734年）前后为59%，并保持该水平约50年，乾隆三十九年（1774年）前后曾达到64%。乾隆之末，灾赈数字一降再降，至嘉庆末年只有28%，在道光初年略微的上升之后，又陡降至道光十九年（1839年）的6%。从道光十四年（1834年）起，灾况数字不断增加，灾蠲、灾赈数字却不断减少，表明朝廷的救济能力急剧下降。（11）
灾蠲只是政府免除臣民一定期限内的税收与劳役负担，是通过减少政府财政收入的方法来减轻臣民负担。而灾赈则是政府的财政支出，是积极主动地将资源散发给灾民，是更为积极的回应民众需要的救济方法。当灾难比较严重的时候，灾蠲实际上根本解决不了人民的生存问题，如赈济不力，大批百姓流离失所，死于饥寒，更谈不上恢复生产了。但积极主动的灾赈给政府带来的财政负担也远比灾蠲严重。当政府财政困难的时候，首先削减的往往就是灾赈的支出，在更困难的时候，甚至连灾蠲也削减掉。嘉庆年间，由于财政紧张，国家拨款赈济大为减少，多以缓征，带征代替灾蠲，以煮赈代替放赈，尤其是煮赈事例突然增多。有的地区甚至连煮都免了，直接向灾民发放赈米。政府财政无法周转，使得地方官员越来越多地依靠地方社会精英的力量来应对灾难。在清末，地方士绅在慈善事业中的活跃，跟这一大背景息息相关。（12）
在18世纪，清政府的救济覆盖的灾难最为广泛。但即便在最好的时期，仍然有20%～30%灾难未受到灾赈与灾蠲的覆盖，更不用说是在财政紧张的时期了。而另外一个需要考虑的因素则是时间。灾荒的时效性极强，即便政府财政有足够的资源，但如果不在一定的时间内分配到第一线，造成的结果也是相当严重的。具体的官僚机构在分配资源的时候，总是遇到这种时间上的巨大压力。即便政府的物资储备是充足的，但在救灾所需要的给定的时间之内，具体的官僚机构手头可以使用的资源却可能是相当有限的，无法实现宏伟的救济目标。如光绪二至五年（1876-1879年）华北的大旱灾中，地方财政储备与粮食储备均不足，一边利用已有资源进行赈济，一边多方筹措资源。在很多地方，能做的事情只是设厂煮粥，让饥民维持活命而已。（13）
考虑到钱粮的有限存量，以及救灾紧迫的时间压力，资源的“稀缺性”是第一线的官僚常常面对的困境。而清朝的荒政，正是在这种与“稀缺性”斗争的过程中逐渐趋于成熟，在物资相对丰富的“康乾盛世”达到高峰，又由于物资的绝对稀缺而逐渐衰落。考虑到这种“稀缺性”的存在，“清朝荒政中的地方性正义”这个论题也得以成立。接下来，我们进入对荒政所体现出来的具体的“地方性正义”的实质讨论。
二、荒政的资源分配原则与程序
灾赈的基本着眼点在于让遭受天灾打击的小农能够生存下去，不致流离失所，影响社会稳定，并在可能的条件下，尽快恢复生产，以免影响国家财政收入。这种对财政收入的考虑，使得政府将农民作为主要的救济对象。清朝赈灾名臣方观承在其荒政名书《赈纪》指出，“夫农饥则四民皆饥，谷贵则百物皆贵。盖推广恩泽而及之耳，非赈政之本意也……灾赈之大发正公帑，盖首重救农。其余乏食之民，不过为区别斯可矣，未可与农民并论也”。（14）着眼于农业在经济中的基础地位，必须区别对待农民与雇佣劳动者、店主、手工业者这些人。田主供养的农业雇工和奴仆也应当排除在外。对这些人的赈济并不适用主流程序，往往通过工赈、借贷等有偿形式来进行。
因此，当中央政府将农民作为首要的救济对象时，这已经是就资源分配的优先性所做的一项安排了。这里所依据的原则乃是效率（efficiency），而不是平等（equality）。农民这一群体因为他们对于以农业立国的帝国的整体福利促进程度而得到优先考虑。
而在农民这个群体内部而言，在资源分配上，需要（need）是最基本的原则，而其他的原则，如身份地位（status），效率（efficiency）是补充性的。在“勘灾”，“审户”这两个程序中，其要旨就在于确定每个受天灾打击的农户“需要”的程度，以确定相应地救济。赈灾的官员们计算受灾分数，区分出“极贫”与“次贫”乃至“又次贫”等层级，并根据这些区分来蠲免税负，发放救济资金与物资。年龄（age）也是一个补充性的原则，它有助于确定一个家庭中不同人口所需要的程度。15岁以上人口被称为“大口”，15岁以下儿童称为“小口”，乾隆四年（1739年）规定的最低赈济量是大口每日0.005石，小口减半。（15）
值得注意的是，农民这个群体之中，又有田主与佃户之分。这个区分在蠲免钱粮的时候就显出其重要性了。根据“摊丁入亩”的农业税制，占有土地者才向政府交纳赋税，租种他人土地者只是向田主纳租，而田主则向政府纳税。因此，在蠲免钱粮的时候，最直接受益的是田主，但他们如何处理与佃户的关系，却是在政府监控之外。相比于田主来说，租种土地的佃户更容易受到灾害的影响，但他们在多大程度上能够从蠲免钱粮的政策中受益，却很大程度上取决于田主的意志。如果田主拒不减租，佃户无法缴纳田租，则往往沦为流民，对社会稳定造成很大的影响，而且不利生产的恢复。考虑到田主与佃户之间的不平等关系，大体上基于“需要”（need）的蠲免制度，到了现实中却可能是完全走样，最应该得到该政策优惠的群体无法受益。因此，政府不得不将田主与佃户之间的关系纳入管理范围。康熙四十九年（1710年），清政府规定，蠲免钱粮，地主与佃户“必均平无偏，乃为有益”，因而“嗣后凡遇豁免钱粮，合计分数，业主蠲免七分，佃户蠲免三分，永著为例”。（16）但清政府的执行能力是可疑的。雍正在一道上谕里对地主既感之以儒家伦理，又向指出富民盘剥过重会导致“贫民肆行抢夺”、贫富双输的后果。这一上谕既表明了清政府调和社会矛盾、维护社会稳定的意图，（17）但其劝告的口吻又折射出清政府“国家能力”的孱弱。
少数受灾群体在资源分配上获得比一般农民更大的优先性。如就灾赈而言，盛京旗地，官庄，站丁受到特别优待，灾后先借一月口粮，不作正式赈济。等查明被灾分数，不管是极贫还是次贫，旗地灾十分九分者，赈五个月，八分七分者，赈四个月，六分五分者，赈三个月。官庄灾十分九分八分者，赈五个月，七分六分者，赈四个月，五分者，赈三个月。站丁灾十分九分八分七分者，赈九个月，六分五分者，赈六个月。（18）与表2中所示的一般政策相比较，这三类人所受到的优待立刻就能显示出来。
与一般政策相比较，三类人都受到了灾后借一月口粮，不计入正式赈济的优待。其次，不区分极贫次贫，一体受赈；而即便是按照济贫的赈济标准算，旗地与官庄受赈济的时间也比正常标准多出l～3月。而站丁多出至少6个月。
如何理解这三类人受到的特殊优待？盛京旗地是满人的保留地，从顺治年间到1904年，清廷禁止关内汉人移居辽东。对于少数民族王朝来说，关心自己的“龙兴之地”是理所当然的事情。类似这样的规定，在之前的宋明两朝都不存在。官庄则是清朝政府直接经营的田庄，庄分大庄（地420～720亩）、半庄（地240～360亩），拨给八旗王、公、宗室，内务府统一管理并将所收地租分给王公宗室。所谓站丁就是驿站工作人员，负责政府的信息传递。旗地旗人与官庄庄丁受到的优待可从他们的身份地位（status）来得到说明，前者是满族民族政权的基础，后者为满族王公宗室提供收入。但令人惊讶的是，在这三类人之中，我们能发现站丁受到的待遇是最高的，甚至超过了旗地，官庄。这需要从站丁工作的性质去说明。赈灾工作的急迫性决定了信息传递的职能显得十分关键，而站丁恰恰是负责信息传递工作的，如果他们因为灾害而无法安心工作，势必影响赈灾的整体效率。政策上对他们的倾斜，显然是因为这种倾斜是有益的，能够促进赈灾的效率，增进其他人的福利。
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