除了农民与政府雇员之外，清政府还特别关心有功名的士人群体。士人位居“四民”之首，未来可能跻身于官僚阶层，他们的“斯文”关系到朝廷的脸面，因此，在勘灾与放赈过程中，“生员”被单列出来，而不是与农民混在一起。康熙六十年（1721年），办赈能臣朱轼专门为生员制定了一个赈济制度，请省级官员捐俸，通过学校发放。康熙六十一年（1722年），对贫生的赈济进一步制度化。乾隆三年（1738年）4月22日皇帝曾发布一个上谕：“朕思士子身列胶庠，自不便令有司与贫民一例散赈。嗣后凡遇地方赈贷之时，着该督抚学政饬令教官将贫生等名籍开送地方官，核实详报，视人数多寡，即于存公项内量发银米，移交本学教官均匀散给，资其饘粥。”（19）可以看到，对“士”的赈济是通过教育部门进行的，这就与对一般臣民的赈济非常不同。但这一制度明显是以原有的贫生救济制度为基础而建立的。除行政拨款之外，清朝地方公立学校还依赖于学校公产学田的收入。每年学官收齐学田租银并上解布政司，相关经费再通过学政衙门或地方政府专拨下发到学校。乾隆十年（1745年）的一份上谕反思了在考试结束发放学租的传统做法，认为其容易滋生弊端。乾隆在其中进一步提出：“散赈于考试事竣之日，何如散给于士子云集之时，嗣后学政学官确查极贫次贫，造具细册，于按临之日投递学臣核实，即于三日内逐名面赈。”（20）改革的结果是形成一个常规化的贫生救济制度，通过教育行政系统在考试期间发放赈济。无论如何，在对士人的优先处理的制度规定中，我们能看到身份地位（status）原则的突出作用。
常常为荒政的研究者们忽视的是，在灾后的恢复生产阶段，有一个土地分配的问题。田主因为灾难而死亡或流徙他乡，而地方官员的考虑是尽快恢复农业生产，不违农时，既然田主不在，那就只好招人耕作。但土地这一资源与钱粮又不同，它除了稀缺之外，还是非同质性的，无法像钱粮那样均分而不同时损及生产力。清朝的官僚如何处理这个问题呢？在光绪四年华北的大旱灾中，受命理赈的曾国荃曾制定如下政策：
先就有主之田，酌给籽种，假贷牛力，其力能自备者，无论矣。此外无人地亩，即责成地方官督同公正绅耆，按亩清查，另立册簿。一面出示邻境，劝其来耕。如实系死亡绝户及寄居他处者，待至今年秋后不归，准令本户近支承种，次及远族或支派。远近相同，则以辈分年龄长幼为序。本族无人，方准同甲，同村，或同村人少，亦许外村，外县，外府客民领种。……或值本户归来，当年所获之粮，除纳赋之外，悉予承种之人。应俟明年播种之时，方许认回。倘耕至五年，本户不回，则由族戚，村甲承为永业。（21）
在这个政策当中，耕种土地的优先权被给予那些在血缘上或地缘上与土地主人较近的人。先是“本户近支”，后及于“远族或支派”。血缘上远近相同的，以“以辈分年龄长幼为序”。当血缘远近解决不了问题的时候，则诉诸地缘原则，从“同甲”，“同村”，及于“外村，外县，外府客民”。这一由血缘远近到地缘远近，并杂以“辈分年龄长幼”的序列，不妨以费孝通先生的形象的说法来命名，叫“差序格局”，意指从自我推出的一个社会关系的同心圆。（22）Jon Elster所总结的地方性正义的诸分配原则之中并没有这样一个原则。它当然可以被视为很多基本原则的混合，但在中国古代社会，它的运用相当广泛，以至于我们可以把它作为一个独立的基本原则。尤其是在土地、房屋等不动产交易上，这个原则的运用尤为广泛。一个重要的例子就是亲邻先买权，这是指亲邻对所出售的田产房屋具有先买的权利，如果不问亲邻直接卖给外人，亲邻可以向官方提出控告。清代乾隆朝刑科档案题本，记载了不少因亲邻先买不成酿成的命案，（23）表明清代前期，亲邻先买权的流行。民国政府所组织的民间习惯法调查纪录《中国民事习惯大全》（下称《大全》），表明了清朝的亲邻先买习惯法在民间一直延续到了民国时期。
表3列举了中国民国时期南北各地关于亲邻先买权的习惯做法。根据赵晓力对相关习惯的总结，亲房或亲族在土地买卖中拥有第一先买权，而在亲族内部则遵循先亲后疏的原则；地邻次之。但如果田产房屋已经典出，在一些地方的习惯里典主享受对于地邻的优先权。（24）在乡村宗族秩序已呈衰落之势的民国尚且有如此多的亲邻先买权习惯存在，可见在清朝这一习惯必然更为普遍。因此，曾国荃所制定的政策并非他临时的发明，而是顺应清朝民间不动产交易的一般习惯而已。这种做法有助于维护宗族，保持地方社区的内聚力，实现社会稳定。
在中国古代地方社会物质资源的分配上，“差序格局”的原则具有广泛的适用性。这一原则具有高度的客观性，不像其他原则，如需求，能力等等那样需要主观上的认定和考核，在一个熟人社区内可以反复适用而不至引起争议。这一原则的引入，无疑可以丰富Jon Elster对于“地方性正义的原则”的论述。
以上已论述分配的原则，下面要分析的是分配的程序。就钱粮的分配而言，实行的基本上是一个准入（admission）程序：设定一个准入标准（threshold），在该标准之上的得到救济，而在该标准之下的则被排除在救济程序之外。（25）这个基本的标准是受灾的程度--这同时也意味着，需要（need）的程度。确定灾民是否符合标准，正是荒政中“勘灾”，“审户”两个程序要做的事情。
在“审户”程序中，受灾家庭按照灾情轻重，被划分为极贫、次贫两个等级--在清初的时候，还有“又次贫”一级，但因不易操作而废除。清代官员汪志伊《荒政辑要》推荐的“极贫”标准如下：“如产微力薄，无担石，或房倾业废，孤寡老弱，鹄面鸠形，朝不谋夕者，是为极贫。”次贫的特征则更为模糊：“如田虽被灾，盖藏未尽，或有微业可营，尚非急不待者，是为次贫。”（26）乾隆三年直隶省赈灾划分标准则是：“凡实在极贫，至靠数亩洼地，并未收过好麦，及无业穷民，猝遇水淹，朝不谋夕，嗷嗷待哺。……其次贫之户，或尚有高粮数亩薄收，或别有经营活变，不专借地土，或现在稍存粮食牲畜，暂可支持者。”（27）调查者要对灾民体力状况、粮食储藏、生产能力、家庭财产状况等方面进行考察，判断一个农民是否应被划为“极贫”。审户之后要发给赈票，一式两联，一联作为灾民领赈的凭据，另一联供核查。
在煮赈中操作的实际上也是“准入标准”的程序。施粥者观察前来就食的民众的面色与精神状况，来确定其是否真正到了需要救济的程度。而这只能够通过现场观察来操作，可以说是一种最原始的“准入”程序。在具体操作中，所实行的是排队制度（queuing system），民众排队领取食物，直到资源穷尽为止。排队制度的好处是直接满足迫切需要，但历来的积弊是极易造成拥挤践踏，老弱妇孺往往被排挤而很难获得救济；近者可获食，僻远者却不能前来。清朝煮赈仍以设厂为主，采取了领粥给签、男女分拨设栏相隔等措施改善粥厂的秩序。至于无法满足僻远者的积弊，则通过增加粥厂数量来解决。有些地方近城之地设粥厂，然后在20里内四乡各设立一个米厂，向离城市较远的灾民发放赈米。（28）
在土地分配问题上，所实行的实际上是一个选择（selection）程序：将申请人相互比较，产生一个从高到低的排行序列，然后从高到低分配资源，直到资源穷尽为止。（29）这个程序，实际上已经隐含在“差序格局”的原则之中了。这一原则混合了血缘，地缘，年龄，辈分等不同要素，产生出了一个在乡村社会具有高度客观性的排行序列。这个序列的好处就是其客观性，分配者只需要掌握亲疏远近的信息就可以了，而不需要作进一步的考核。由于土地的异质性，在实践中的做法一般不是分割土地，而是将待分配的土地给予在排行序列中位置最高的那个人。
以上对于“地方性正义”的原则与程序的发掘，能够折射出清朝政治与社会秩序的一系列特征：第一，农民与儒生的优先权，是遵循“士农工商”排序的儒家社会秩序的自然要求；第二，作为一个少数民族政权，满人相对于其他民族享有特权；第三，作为官僚社会，王公与官吏享有一系列的优惠；第四，帝国政府尊敬乡村以宗族为中心的地方秩序与民事习惯；第五，为了调和社会矛盾，帝国政府试图将租佃关系纳入其法律调整范围，虽然其国家能力未能达到真正有效管理的程度。
三、“地方性正义”的保障：官僚体系的监督
救赈的时效性极强，一旦错过时机即不可补救。而如果在这个时候发生腐败，对百姓造成的危害也比一般的腐败更甚。因此，清政府在荒政吏治上下了大量工夫，务求高效廉洁：第一，从人事组织上，而是由皇帝亲自带头，层层施压，责成各级政府第一把手负责，中央也加强了对地方的监督；第二，为求工作效率，简化审户标准，使之易于操作与监督；第三，加强信息公开；第四，对腐败人员进行严厉的处罚。
有清一代灾害频仍，朝廷在荒政上也下了很大工夫，但却没有一个专门的赈务机构。究其原因，首先因为皇帝对于荒政十分重视，从批阅报灾到派员拨款赴灾，事必躬亲，并时时追问查询。这也给官僚机构带来很大的压力，事务能迅速得到办理，而无须专门机构。其次，救灾时效性强，若设置专门机构，平时无所事事，造成资源浪费，救灾时又人手不足，不堪其用。基于以上种种考虑，清朝最终创制了以一套皇帝为总负责、地方督抚主持、知府协办、州县官员具体执行的救灾组织体系。雍正曾表示：“若督抚不得其人，朕之过也。有司不得其人，则督抚之过也。至地方百姓不能为之遂生复性，捍患禀灾，则有过专在有司矣。”（30）其意就在要求下级对上级负责，上级严格监督，各尽职守。
救灾之时，中央政府通常会委派一些官吏协助地方赈灾，既为弥补救灾人员不足，也是为了对地方官员的赈灾进行监督。委派的官员既有中央官吏，也有管理河务、漕务、盐务等专职性的地方官吏，甚至还有当地驻军的将军都统，灾区附近府、州、县的正副主官更是当然的派遣对象。外来官员和本地官员的分工基本如下：如果外来官员品级高于本地官员，则由外来官员主持，本地官员协同；如果外来官员品级稍逊于本地官员，则仅履行监督赈务的职责；如果品级相当，通常是与本地官员共同主持或监督赈务，或具体负责各州县的救灾事项。本地官员与外来官员常相互掣肘，影响办赈效率。但清朝人事制度上对此弊病并不作回应，可见对于朝廷来说，监督地方官员是一个重要的目的，哪怕牺牲一点办赈的效率，也在所不惜。
朝廷除派员主持与监督之外，还要另派员明察暗访，核查办理结果。皇帝为了防止奏报不实，往往派心腹暗访灾区赈务，考核地方官办理效果。各省督抚为确保不出纰漏，也常委派下属密查各州县办赈状况。查核的项目包括地亩灾分确定是否准确，极贫、次贫之划分是否合理，赈济发放是否没有遗漏，灾民有无流徙他乡等等。如果出现灾民流徙，通常就能证明地方官办赈不妥。如乾隆二年（1737年）陕西八州县灾，赈后川陕总督派人密查，发现山西三州县出现灾民流徙，最后的结果是山西巡抚遭到乾隆痛斥。（31）
为了便于操作与监督，皇帝曾多次下旨简化审户标准。“审户”目的本在于确定受灾百姓所需要的程度。但由于地亩灾分不一，户口多寡各异，要区分“极贫”、“次贫”、“又次贫”三个等级，查勘起来非常不容易。办赈各员意见往往不同，“怀邀誉之心者每失于滥，存刻核之见者多致于遗”。（32）为简化手续，乾隆七年（1742年）规定：“山西，湖广，贵州不分极贫次贫；山东，陕西只分极贫次贫，皆按月给赈。江南，浙江原分极贫，次贫，又次贫，凡被灾者待赈，每至于数千户。分为极贫，次贫易于察验，至又次贫与次贫相去无几，不便酌减赈恤。且分析分析，未免耽误滋扰。应只分为极贫次贫，其又次贫宜从删省。”（33）朝廷的基本的意向是去掉“又次贫”这个层次。在有些地区，甚至连“极贫次贫”的区分也取消掉，这减少了审户工作的复杂性与官员的自由裁量权，但显然增加了政府的财政支出。因此，像山西、湖广与贵州在乾隆七年（1742年）实行的不分极贫次贫的政策，只是政府在财政情况相对较好时实行的临时（ad hoc）政策，无法推广。到嘉庆朝之后，不分极贫次贫一体赈济的做法就越来越少了。在光绪初年（1876-1879年）华北发生的大旱灾中，山西受灾严重，部分地区到了“有一家种地千亩而不得一餐者”，（34）乃至人相食的地步。在这种情况下，极贫次贫的区分已经失去意义。但由于当时山西财政紧张，曾国荃还是按照“极贫”、“次贫”两个层次来办理赈灾。由此可见财政状况对于荒政所造成的影响之大。
除了在政府财政宽裕时放宽“审户”政策，以减少官吏工作的随意性之外，政府还努力防止官吏通过垄断信息而牟取私利。政府要求官员在进行赈济活动的每个阶段（勘察，放赈，借贷，等等），都要提前广为通告晓谕，其方式有多种，如张榜公布，向地方精英和乡村头领颁发“檄文”，口头传达，以及官府告示。显然，地方政府在很大程度上要依靠口述方式来宣扬自己的活动，让通告消息通过非正式渠道传扬开来。（35）
在办理赈务过程中，清政府努力明确权责，以便于监督。一般规定造册时按东西南北四乡列出村名，在下面列出灾民的姓名户口，按村进行汇总。然后在年月日之下，写明承造官吏姓名，名册内加盖骑缝印信。又另外制作应赈村庄户口总册一本，交给上司官员审查。监赈官需在赈册内亲笔署名盖章，以明确职责。每天放赈完毕之后，经办人要在赈册内亲笔写明：某年某月某日某官某人监放某村钱粮若干，然后盖上负责人印记。等到全部发放完毕，再在册首与册尾结总署名，加盖监赈官骑缝印信，以备上司抽查。办赈人员营私舞弊，监赈官员监督不力，都要照例严参治罪。（36）
清政府还制定了严密的罚则来威慑办理赈务的官员。涉及赈务的罪名具体有以下等项：（1）假冒赈济，贪污赈银。监守自盗，贪污中饱私囊，历来是清朝官吏重罪，侵占赈济用款，更是罪不可赦，一经查出，立即从重处罚，一般处以极刑。（2）匿灾不报，漠视民生。由于信息传递技术的不发达，政府不容易获得真实的地方信息，也只有对隐匿灾情者进行从重处罚，以收震慑效果，一般处罚是革职查办。历来以匿灾罪处罚的官员多为地方督抚。（3）失察下属，未尽职责：如果部属有过，上司未能及时查处，则上司应受处罚，重者可至革职。（4）办赈延迟，玩忽职守：救灾的要旨是迅速，尤其在突发性的水灾中，如果临灾救济误时，出现流民，抚恤就更加困难。如果官员出现此类办赈迟缓的过失，通常革职查办；（5）办理失误，溺职无能，这又有冒请抚恤、挪移赈银、违反成例、办赈疏漏、办赈草率、漠视赈务、擅收赈银、办理不善、才能平庸等等，处罚从革职到调任，降职不等。（37）《户部则例》中还有规定，如果受灾地区钱粮获准蠲免的圣旨没有到，但已经征收本年钱粮，则可以在翌年的应征收的赋税中扣除，如果官吏蒙混隐匿，则“照侵盗钱粮律治罪”。（38）
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