（三）内阁制下的总统制--内阁制的走形
第二个时期亦即宪政时期的政体，按照1946年的《中华民国宪法》，其中央制度虽然并非完全合于内阁制，但是在正常体制的运作下则基本符合内阁制的原则和精神：行政院是国家的最高行政机关，行政院长虽由总统提名，但须立法院同意任命；总统在行使缔约、宣战、媾和、大赦、宣布戒严、发布紧急命令等重要职权时，要由行政院会议议决，其命令要行政院长副署。行政院不是向总统而是向立法院负责。但是如果仅仅据此断定南京政府这一时期实际运作的政体是责任内阁制显然是错误的。《中华民国宪法》在确立内阁制的同时又赋予总统两项特殊权力：一是总统对于院与院之争执，得召集有关各院长会商解决。二是立法院不赞成行政院的重要政策而作决议，或行政院对于立法院决议的预算案、法律案等认为窒碍难行，经总统“核可”，行政院可将决议案退还立法院复议。第一项特权使总统可以解决院与院的争执为手段，影响和最终操纵五院。而第二项特权使总统对行政院的控制大大加强。也就是说，总统可以“核可”，也可以不“核可”行政院的复议要求，什么样的“核可”，什么样的不“核可”，法无限制而权在总统。如果行政院处处违背总统的意志，那么它得到总统“核可”的优遇从常理上说是不存在的。因此宪法所规定的行政院向立法院报告的施政方针，必须首先向总统报告并得到总统的同意才有可能报告立法院。从而使宪法规定的行政院向立法院负责变为实际上向总统负责。
如果按照惯例，内阁制下的总统只是国家的元首，不兼任行政首脑。但是当国家遇有紧急变故时，一般都为总统留下了紧急处分的权力亦即所谓“良性独裁”权，使总统能够及时予以处置，确保国家与国民的生命财产安全。当然该项权力也要受到立法的约束。对此《中华民国宪法》第39和43条分别作了类似的规定：“总统依法宣布戒严，但须经立法院之通过或追认，立法院认为必要时得决议移请总统解严”；“国家遇有天然灾害、病疫或财政经济上有重大变故须为紧急处理时……，总统依紧急命令法，为必要之处置，但须于发布命令后一个月内提交立法院追认。如立法院不同意时，该紧急命令立即失效”[⑤]。不可否认，这些条文基本符合“良性独裁”的惯例，成为区别实际独裁的一个标志之一，从而也成为检验南京政府实际体制与否的试金石。正因为如此，所以1948年4月的“行宪国大”在宪法尚未施行就急欲去此障碍。最终《动员戡乱临时条款》解除了这种束缚：“总统在动员戡乱时期……为紧急处分，不受宪法第39条或43条所规定程序之限制”[⑥]。这样，总统就完全抛弃了立法的制约而为所欲为，从而彻底暴露了真正独裁之实。而内阁制又仅仅是条文而已。但令人疑惑的是，同是这些条文，当李宗仁代总统时，形势顿时大变，指挥不灵，调动不动，又俨然责任内阁的架式。
通观南京政府的两个时期，无论是在“训政”的“特殊时期”，抑或在进入“宪法轨道”后，其政体总是在表面不变的假象下，实际上是以法定政体为中线左右扭曲后的变形体制，因而留下的是一条弯曲不规则的轨迹。
三
本文前面已经说明，孙中山提出的五权宪法与权能分治仅仅是原则，至于政府的权能结构，孙中山并没有明确的规画，所以南京政府的政制政体与孙中山及其学说并没有必然的内在联系，特别是政体的非常规变动尤其如此，可以说完全是南京政府的建立者和主导者自己意志的产物。蒋介石曾总结过：“我在去年（1949年--引者注）下野之后，经过半年的检讨认定我这次失败的最大原因，就是我们没有建立制度。”[⑦]这话无不是对南京政府政制的否定，正如我们所知道的，从总体上看南京政府的体制存在着无法克服的矛盾。在政府组织中一方面规定五院分别是最高的行政、立法、司法等机关，另一方面又在五院之上加个委员合议制的国民政府，使五院成为具体的执行机构，而不是最高权力机构。如果要使之成为名符其实的权力机构必须撤去由一名主席和若干委员组成的国民政府（委员会）。对此，南京政府的组织者无论如何是应该清楚的。可是明知如此，而实际非行，那么就只有一种解释了：为了某种需要。所以从这个角度看，南京政府的政体弹性可塑是必然的。因为从它建立时起，就留下了要在日后何时需要何时改变它的余地。即便是“神圣”的宪法颁布之后，这种余地依然存在。蒋介石一再认为：“一种良好的制度必须具备两个条件：一是民族的传统精神，二是时代的科学精神。”[⑧]就政治制度而言，中国几千年传统精神除了积淀日久的专制和独裁外还有什么更重要和突出的呢？从蒋的思想中不难理解，南京政府的政制中民族的传统精神与时代的科学精神都是不可缺少的。正是对时代科学精神的追求，所以有了诸如合议制、内阁制的条文。然而无论如何，“民族的传统精神”是第一位的，不管是实行合议制还是内阁制，它都顽强地表现了出来。
严格地说，单纯的分析南京政府的政体是不存在的。在国民党“以党御政”下，究竟是政府的体制在变，还是国民党的政策、人事在变，很难有明显的界限。五院加上国民政府（委员会）组成南京政府，即便是这种组织形式与政府的组织法相矛盾，但它也已经构成了完整的政府体系。然而它却如一个软骨巨人，离开了国民党的指导便寸步难行。而且全国性的政府要对一党的代表大会负责，那么冠以“国民”二字的南京政府是政府体系还是国民党的具体执行机构？既然如此，政府的体制已经失去了它实际的意义：党权决定着政府体制的常与变。当然完全否认国民党从军政、训政到宪政的过渡也存在着某种制度建设的因素，显然也是不尽符合事实的，但是在主观上看南京政府政体的变动则与此无关。
在南京政府公布的诸多法律及由此造成的政府组成部分关系和职能的变动中，有很多是令人困惑不解的东西。《训政时期约法》中，国民政府主席是实际上的国家元首与政府首脑。《约法》可谓是国民党训政时期的根本大法，且第84条明文规定其他法律与约法相抵者自属失效。可是《约法》墨迹未干，修正的国民政府组织法就将国民政府主席剥夺得一干二净，成为真正的虚位元首，而且这一规定一直生效了12年。12年后国民党总裁蒋介石要兼任国民政府主席，这一规定便立即失效。1930年11月蒋介石兼任行政院长，随即修正的政府组织法，将执行国务的国民政府委员会会议改为国民政府会议，只负责议决院与院之间不能解决的事项，而将行政院长任主席的行政院会议改为国务会议处理国务。如此等等，统观这些事例，结合政体弹变的情况，诸如此类的似乎令人困惑的背后，实际上存在着很简单也很清楚的原因，南京政府政体的变动主要的不是在进行制度上的探索和建设，而是军权、党权在握势力膨胀者贪图一人一时方便的结果和彼此争斗、妥协的产物，是常还是变都决定于当权者的需要，决定于需要者实力的大小。
注释：
①《孙中山选集》，北京：人民出版社，1981年10月第2版，第494页。
②③④荣孟源：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》上册，北京：光明日报出版社，1985年版，第84页。
⑤⑥《国民政府公报》1947年1月1日，1948年5月10日。
⑦⑧《蒋总统集》：（台湾）“国防研究院”、中华大典编印会合编，“中华民国”五十七年，第3版，第1793页、1738页。
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