群岛的整体性与航行自由——关于中国在南海适用群岛制度的思考
http://www.newdu.com 2024/10/06 05:10:27 《上海交通大学学报：哲 傅崐成 郑凡 参加讨论
摘要：1982年《联合国海洋法公约》第四部分建立了一套群岛制度，在群岛的整体与航行自由之间实现了平衡。但是依据《联合国海洋法公约》的规定，该制度只适用于群岛国。非群岛国家的洋中群岛问题成为《联合国海洋法公约》中的一个缺失，实践中许多国家在其洋中群岛适用了直线基线，包括中国在西沙群岛的实践。这种实践会对航行自由造成理论上的影响。考虑到修改《联合国海洋法公约》的困难，为了在南海平衡群岛整体性与航行自由之间的张力，并为其他国家的类似实践开创先例，中国可以考虑单方面适用群岛制度。 关键词：海洋法；群岛制度；航行自由；南海 散落在海洋不同位置的群岛多种多样，它们由数量不同、大小不一的岛屿组成。在传统海陆二分的海洋法秩序中，群岛即便在地理上被视作一个整体，但在法律地位上群岛内各个岛屿之间、岛屿与海域之间是分裂开的，各个岛屿沿其低潮线拥有领海。1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)第四部分建立了一套独特的群岛制度，概括而言主要包括三个部分：(1)“群岛国”与“群岛”的定义(第46条)；(2)群岛基线，即“群岛国可划定连接群岛最外缘各岛和各干礁的最外缘各点的直线群岛基线”(第47条)，领海、毗连区、专属经济区和大陆架的宽度以该基线量起(第48条)；(3)群岛水域以及外国的通过权利(第49条—第53条)，群岛水域即“群岛基线所包围的水域”，群岛国对该水域享有主权，与此同时，外国在群岛水域内享有双重航行权利，即无害通过权与群岛海道通过权。 《公约》厘定的群岛制度，体现了群岛国集团以“群岛的整体性”提出的主张与海洋大国集团维护航行自由的主张之间的碰撞与妥协。群岛的整体性与航行自由间的张力今天仍旧存在。《公约》规定群岛制度只适用于群岛国，但我们一览世界地图就会发现，并非所有洋中群岛都构成群岛国。非群岛国家是否可以适用群岛制度是一个在第三次海洋法会议上就已提出但并未妥善解决的问题。在国家实践中，这一问题已出现越来越明晰的趋势。 在过去的两三年里，中国在南海U形线内的活动突然受到越来越多的批评，其中一个被制造出的话题就是航行自由。虽然在南海实际上不存在航行自由问题，但中国于1996年对西沙群岛适用的直线基线及基线内水域的内水地位在理论上或许会对航行自由构成影响。在通观群岛制度的形成及非群岛国家之实践的发展趋势之后，本文将重点讨论中国如果对南海诸群岛单方面适用群岛制度的得与失。 一、群岛制度的形成：群岛整体性与航行自由的碰撞与妥协 挪威国际法学家伊文森于1957年为第一次联合国海洋法会议就群岛问题准备的《关于划定群岛领水的一些法律观点》(Certain Legal Aspects Concerning the Delimitation of the Territorial Waters of Archipelagos)一文已成为研究群岛问题的经典文件。其中，伊文森将群岛分为沿岸群岛(coastal archipelagos)与洋中群岛两类(outlying(or mid-ocean) archipelagos)两类：“沿岸群岛指其位置非常靠近大陆，以至于可合理地将之视为大陆的一部分。 洋中群岛指其位置位于洋中，鉴于其距离大陆海岸的距离，可将之视为一个独立的整体而不是大陆海岸的一部分。”① 这一区分与国际法院对挪威渔业案(Norwegian Fisheries Case)的判决密切相关。早在19世纪20至30年代，就已有杰出的国际法学者与学会机构指出应有一套特殊的制度规范群岛。这些关注与提议的出发点为：群岛在地理上应视作一个整体。如，在1930年海牙国际法编纂会议(Hague Codification Conference)上，专家委员会就有如下草案：“就群岛而言，构成群岛的岛屿被视作构成一个整体，领海的宽度应从距离群岛中心最远的岛屿测算”。②群岛问题总是与基线、领海问题密切相关，这次会议上未能就领海宽度问题(连同群岛等问题)达成共识，群岛问题也难以进一步讨论。 对此，一个不容忽视的原因是当时的政治格局，在这一时期世界上的主要洋中群岛多处在欧美列强的殖民统治之下，列强作为海上强国首要考虑的是维护公海自由。如1939年《荷兰领海与海洋地区法令》(Netherlands' Territorial Sea and Maritime Districts Ordinance)规定荷属东印度(即独立前的印度尼西亚)沿各个岛屿划定3海里领海，于是，由上千岛屿构成的印度尼西亚群岛被公海切割成了碎片。③二战结束后，去殖民化加速，这些曾是列强海外殖民地的群岛纷纷独立，群岛国在主张群岛中岛屿与相连水域整体性时，有力地提出了经济因素、政治因素以及历史因素。例如，在独立之初面临着与荷兰的领土争端以及国内分裂主义的复杂环境时，印度尼西亚主张将国家的统一性建立在群岛概念上，1957年的《汝安达宣言》(Djuanda Declaration)中强调：“为了领土统一的目的，并为了保护印度尼西亚的资源，所有岛屿以及岛屿间的海域必须被视作一个完整的单位”。④进入七十年代以后，在冷战格局以及关于国际经济新制度的激烈争论背景下，这种主张进一步得到第三世界的支持，尤其是在联合国大会及第三次海洋法会议上发挥了重要作用的77国集团的支持。⑤ 在简要指出群岛制度形成的政治背景之后，本文更关注的是海洋法的发展对群岛制度形成的影响。 (一)挪威渔业案对沿岸群岛制度的影响 在伊文森关于沿岸群岛与洋中群岛的分类中，沿岸群岛的代表就是挪威渔业案中涉及挪威沿岸的“skjaergard”。在1951年挪威渔业案(英国诉挪威)中，国际法院最终支持了挪威将沿岸群岛包含在内的直线基线，并认定直线基线内的水域为挪威享有排他主权的内水。虽然第一次联合国海洋法会议未对领海宽度达成一致，但1958年《领海与毗连区公约》实际沿袭了国际法院在挪威渔业案中对此类沿岸群岛的处理，其中第4条第1款规定：“在海岸线甚为曲折之地区，或沿岸岛屿罗列密迩海岸之处，得采用以直线连接酌定各点之方法划定测算领海宽度之基线”；第4条第2款则肯定了直线基线内水域的内水地位。该规定也被《公约》第7条第1款所承袭。 此外，虽然在挪威渔业案中，国际法院首要处理的是“十分曲折的海岸”问题，但其中的一些原则为之后群岛国主张群岛制度时，尤其是主张群岛的整体性时所援引，其中包括：(1)国际法院重视了经济利益的因素；(2)国际法院重视了长期使用的历史因素；(3)国际法院强调在使用直线基线的区域内水域与陆地的密切关系；(4)直线基线内的水域为内水；(5)国际法院拒绝了任何划定直线基线长度的一般规则。⑥ (二)群岛定义的突破 在为第三次联合国海洋法会议做准备工作的联合国海底委员会(UN Sea-bed Committee)上，有两份关于群岛制度的提案，一份来自四个群岛国，斐济、印度尼西亚、毛里求斯和菲律宾(1973年8月6日)，⑦另一份来自英国(1973年8月2日)。《公约》中的群岛制度在很大程度上就是以这两份提案为基础。从立场上看，这两份提案分别代表了群岛国和海洋大国。我们首先要关注的是两份提案中对群岛(或群岛国)的定义。 群岛国的提案第1条称： “…… 2.群岛国是完全或主要由一个或多个群岛构成的国家。 3.为了这些条款的目的，群岛是一群岛屿及其他自然地形，相互密切相关，以致构成群岛的岛屿与其他自然地形在本质上构成一个地理、经济和政治实体，或者在历史上已被视作这种实体。”⑧ 英国的提案中未对群岛作定义，只在提案第1条中称：“在批准或同意本公约时，一国可宣称自身为群岛国，若：(a)该国的领陆完全由3个或者更多岛屿构成；并且……”⑨ 首先，在群岛国的提案中，较之对群岛的传统认识，群岛的定义得到了如下发展：定义群岛的因素除传统的地理因素，还包括经济因素与政治因素以及历史因素，其中历史因素是替代性而非补充性的。换言之，从挪威渔业案中提炼出的原则(1)与(2)(见上文)得到了充分的运用。 其次，通过对比《公约》中对群岛的定义我们还可以发现另一国际法上的重大发展。在海底委员会上的两份提案中，对群岛的认识仍停留在对岛屿(即陆地)的关注：群岛国的群岛定义中只包括“一群岛屿及其他自然地形”，而英国对群岛国的定义也只强调“领陆”的构成。而在《公约》第46条的定义中，群岛包括了“若干岛屿的若干部分、相连的水域和其他自然地形”，⑩即包括了岛屿(陆地)也包括了海域。如此将陆地与海域相结合作为一个国际法上的实体，突破了传统海洋法中海、陆截然二分的格局。 群岛内的海陆关系是群岛在法律上作为一个整体的核心理由，这种关系不仅体现在地理因素上，还体现在经济因素与政治因素，以及历史因素。另一方面，英国在提案中对这种群岛内的海陆关系提出了限制性的规定，即群岛国适用群岛基线的最大长度以及群岛基线内的水陆比例。(11)这些规定经修改后也进入了《公约》，即第47条第1款与第2款。 (三)专属经济区与大陆架制度对群岛整体性的加强 海洋法中专属经济区与大陆架制度这两项发展极大地扩展了沿海国对领海外相邻海域的管辖权，它们对群岛制度的影响不容忽视： (1)经济上的考量。维护群岛内水域中的自然资源，是群岛国主张延最外缘各岛的最外缘各点划定直线基线的初衷之一。由于大陆架与专属经济区制度，即便不采用直线基线的方法，通过为群岛内每个符合《公约》第121条的岛屿划定大陆架与专属经济区界限，就能够在很大范围上涵盖群岛内所有群岛间的水域。沿海国对专属经济区内海床、上覆水域及底土的自然资源(包括生物与非生物资源)享有主权权利。这大大加强了群岛国出于经济上的考量对群岛统一性的主张。 (2)政治与安全上的考量。群岛国主张以直线基线划定群岛基线，排除群岛间水域可能存在的公海，其政治与安全上的考量为：若群岛间水域内存在所有国家享有航行自由的公海，则难以防止走私、排污等会对政治与经济安全造成威胁的违法活动。专属经济区制度赋予了沿海国就如下事项的管辖权：人工岛屿、设施和结构的建造和使用；海洋科学研究；海洋环境的保护和保全；以及其他关于渔业资源养护与管理的管辖权(《公约》第56条，第62条)。这些方面的管辖权，连沿海国同因领海扩展至12海里以及12海里毗连区而拥有的管辖权，在一定程度上加强了群岛国出于政治与安全上的考量对群岛统一性的主张。(12) (四)“群岛水域”概念及对航行、飞越权利的保障 维护群岛统一性的主张与维护航行自由的主张会形成两个极端。一方面，群岛国主张直线基线内的水域为内水，就完全排除了其他国家的权利。如在前文提及的《汝安达宣言》中，印度尼西亚政府宣称“属于印度尼西亚群岛的岛屿或岛屿一部分其周围、之间以及相连的所有水域，无论其宽度或长度，均是其领陆的自然附属物，并因此是印度尼西亚主权下的内陆或国有水域(inland or national waters)的一个完整部分”。(13)另一方面，一些海洋大国则仅在航行自由得到保障的基础上，才愿意予以妥协。因此，在群岛整体性得到广泛认同之后，谈判的焦点集中于基线内水域的法律地位与外国在该水域内航行与飞越权利的制度保障。 《公约》第三部分设立了“用于国际航行的海峡”制度，其中“过境通行权”保障了船舶与飞机不受阻断通过此类海峡的权利。该制度的设立对于“一揽子”公约意义重大，在扩展沿海国管辖权的主张与维护航行自由的主张之间形成妥协。同样，该制度的设立对于群岛水域中的航行制度也有重要影响。(14)在前文提及的两份提案中，群岛国希望将外国的航行权利局限于无害通过，而英国则要求类似于过境通行权的通行制度。(15) 最终，《公约》关于群岛制度的立法实现了如下妥协：《公约》第49条规定群岛基线内水域为“群岛水域”，并肯定了群岛国对群岛水域的主权；与此同时，群岛水域既不同于内水也不同于领海，这种独特性表现为外国在群岛水域内享有的双重航行权利：无害通过权(第52条)以及群岛海道通过权(第53条)。(16)两者间的不同点值得我们注意，从表1可见，较之无害通过权，群岛海道通过权受群岛国的约束更少。  通过上述分析，我们可以看到，《公约》中的群岛制度在群岛的整体与航行自由之间实现了平衡。但在《公约》开放签署30余年后的今天，群岛的整体性与航行自由间的张力依旧存在，尤其是非群岛国家的洋中群岛这一仍处于发展中的问题。(17) 二、非群岛国家的洋中群岛问题：《公约》中的缺失与发展趋势 (一)《公约》中的缺失 随着海洋法的发展，沿岸群岛在直线基线制度中得到处理，而洋中群岛的整体性也在第三次海洋法会议上得到了广泛认可。但是，必须予以强调的是，依照《公约》第四部分的规定，群岛制度被专属于群岛国，即“全部由一个或多个群岛构成的国家，并可包括其他岛屿”(第46条(a)项)。 在第三次海洋法会议上，群岛制度是否也适用于非群岛国的洋中群岛一度是争议的焦点。在由加拿大、智利、冰岛、印度、印度尼西亚、毛里求斯、墨西哥、新西兰以及挪威九国1974年7月26日提出的非正式工作文件中(Document A/CONF.62/L.4)，第9至11条以“构成沿海国一部分的群岛”为题，允许非群岛国对其洋中群岛适用群岛制度，即运用直线基线连接群岛最外沿岛礁的最外沿各点，基线内水域为“群岛水域”。(18)第二委员会第36、37次会议(1974年8月12日)集中讨论了群岛问题，会上群岛国对群岛整体性的主张得到了广泛认同，澳大利亚、日本等国支持水陆比及基线长度等限制，英国、荷兰、苏联、马来西亚和泰国则强调应考虑受群岛国主张影响之邻国的权益。同时，一些国家提出了支持群岛制度也适用于非群岛国家的主张，这些主张同样以群岛的整体性为基础。 其中印度代表指出，印度拥有超过1280个岛屿，其中近半数组成了安达曼和尼科巴群岛以及拉克沙群岛。印度代表重申了A/CONF.62/L.4号文件中的立场，承认群岛整体性的群岛制度应同样适用于构成沿海国领土一部分的群岛。同时，不能用直线基线将这类洋中群岛与沿海国的大陆相连接。(19) 葡萄牙代表曾表示，“支持为群岛制度设立特殊制度的理由对于构成沿海国领土一部分的群岛同样适用，尤其是考虑到这些沿海国的安全与经济利益”，如果不让后者适用群岛制度，则无异于“视之为次等领土”。(20) 厄瓜多尔、西班牙、阿根廷代表同意印度与葡萄牙的观点，不应在群岛国与构成大陆国家领土一部分的群岛之间进行区分，关于群岛国的规定应经必要的修改后适用于属于大陆国家的洋中群岛。(21) 1975年的《非正式单一协商案文》(Informal Single Negotiating Text)除“群岛国”规定外，第131条对“属于大陆国家的海洋群岛”有如下规定：“第一节(群岛国)的规定不影响构成一个大陆国家领土的完整部分的海洋群岛的地位”。(22)该规定虽然模糊，但承认了非群岛国与其洋中群岛的联系，并暗示此类群岛能够在国际法中获得特殊的地位。 但在1976年的《修订的非正式单一协商案文》(Revised Single Negotiating Text)中，删去了对非群岛国的相关规定。但最终《公约》仍将群岛制度局限于群岛国，非群岛国的洋中群岛问题成为《公约》中的一个缺失。这部分是因为海洋大国担心群岛制度的扩展会致使更多海域被置于国家主权管辖之下；另一部分原因在于第三次海洋法会议所采取的“一揽子”谈判模式——这种基于群岛政治地位做出的区分是“一揽子”谈判中妥协的产物。 (二)发展趋势 科佩拉博士在专题研究中逐一讨论了法国、挪威、丹麦、澳大利亚、英国、厄瓜多尔、西班牙、葡萄牙、厄立特里亚、苏丹、缅甸、印度以及中国(西沙群岛)对其洋中群岛适用直线基线的实践。其中最早的是丹麦在法罗群岛的实践，可追溯至1903年；最新的是印度2009年对安达曼和尼科巴群岛以及拉克沙群岛颁布的直线基线。(23)这些实践的共同点在于对其洋中群岛采取以最外线岛礁的最外缘各点为基点的直线基线，并视基线内水域为内水。并且，这些实践很少受到除美国之外的国家的反对。(24) 虽然在《联合国宪章》时代，国际公约有了长足发展，但国际习惯仍是一个充满活力的法律渊源。(25)一方面，如群岛国在联合国海洋法会议期间的国家实践影响了群岛制度的形成。另一方面，如詹宁斯法官所指出的，随着战后国际法的快速发展，条约与习惯间的关系如迷宫般错综复杂。(26) 对于这些实践的发展趋势，有如下几点值得我们观察与思考： (1)考虑到这些实践中基线内的水域为内水，为何这些实践很少受到反对，航行自由与群岛整体性之间的张力已经淡化了么？ 首先，随着群岛制度、专属经济区的确立，群岛的整体性已获得认可。其次，《公约》保障了在此类水域的无害通过权，第8条第2款规定：“直线基线的效果使原来并未认为是内水的区域被包围在内成为内水，则在此种水域内应有公约所规定的无害通过权”。最后，此类实践所涉及的大多数群岛当中并没有“正常用于国际航行的航道”，因此往往只对航行自由构成理论上的影响。 (2)这些实践是如丘吉尔(R.R.Churchill)与劳(A.V.Lowe)所认为的，需逐一考察其合法性——“应注意到，此类群岛中一些，如法罗群岛、加拉帕格斯以及加那利群岛的一部分已被一系列作为基线的直线所包围。只要这些主张为其他国家所承认(如法罗群岛已获承认)，它们就必须被视作基于习惯国际法是有效的”(27)——还是会促成一种独特的制度？ 首先，我们要承认他国的反应(承认或抗议)在国际习惯法中的作用，但是在一项新的国际法逐渐形成之际，抗议的效果是一个复杂的问题，不绝对地否定实践的合法性，正如我们在海洋法中领海宽度、专属经济区的发展过程中所看到的一样。(28) 其次，如果非群岛国的洋中群岛是一项正在成形的独特制度，那么结合《公约》中的群岛制度，应依据群岛内海陆关系的紧密程度分为两类：一类是相对紧凑且其中无常用海道的群岛，对于此类群岛，基线内水域内水的法律地位可以通过群岛的整体性予以辩护；(29)另一类是松散且其中有常用海道的群岛，这类群岛可比照《公约》第四章适用群岛制度，包括水陆比、基线长度以及最关键的群岛水域制度，在航行与飞越自由上予以让步。对于后一类群岛，西班牙在加那利群岛以及法国在法属玻里尼西亚已经展开适用《公约》中群岛制度的讨论与实践。(30) (3)《公约》中未澄清的一个问题是，对于构成非群岛国家领土一部分的群岛，距离大陆多远应视为“洋中群岛”而非“沿岸群岛”？ 这个问题在今天已较为明确，即群岛坐落于合理勘定的领海基线之外，距离基线100海里以上。中国在南海的诸岛，包括西沙与南沙群岛，无疑属于洋中群岛。 三、中国在南海的洋中群岛：单方适用群岛制度的得与失 在第三次海洋法会议上中国未积极参与群岛制度的谈判，但值得注意的是，中国代表团在海底委员会上提出的“关于国家管辖范围海域的工作文件”，第一条“领海”第(六)款：“岛屿相互距离较近的群岛或列岛，可视为一个整体，划定领海范围。”(31)由此可见，中国重视群岛的整体性。不过，在第三次海洋法会议对群岛制度的谈判中，以及这一时期学者对群岛制度的论述中，南海U形线内的各个群岛极少受到关注。 1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》第二条规定，“中华人民共和国的陆地领土包括中华人民共和国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿”。同时，该法规定中国只采用直线基线，第3条规定：“中华人民共和国领海基线采用直线基线法划定，由各相邻基点之间的直线连线组成。”在1996年5月15日公布的《中华人民共和国政府关于中华人民共和国领海基线的声明》中，除对西沙群岛适用了直线基线外，还提到“中华人民共和国政府将再行宣布中华人民共和国其余领海基线”。(32) 众所周知，在中国当前面临的南海问题中，除与南海这一半封闭海内其他一些沿海国之间的岛、礁主权问题以及海洋划界问题外，航行自由问题也备受关注。一方面，航行自由问题被美国、日本、印度等区域外大国予以炒作；另一方面，如外交部发言人在2012年6月4日的例行记者会上所言，“中国是南海航道的主要使用国，南海的航行自由与安全是中国的利益所在”，(33)在建设“海洋强国”的道路上，世界范围的航行自由与安全必将与中国的利益息息相关。 那么，在南海问题愈演愈烈的背景下，划定基线将是向国际社会宣示岛礁主权的方式，同时，考虑到南海诸群岛内海陆关系的紧密程度，又有国际航道经过周边海域的客观事实，中国是否会采取更灵活的方式处理群岛的整体性与航行自由间的张力，这是一个值得观察与思考的问题。为此，首先我们要探讨西沙直线基线对航行自由理论上的影响，尔后为避免将来群岛整体性与航行自由间的张力在南海进一步激化提出建议。 (一)《中华人民共和国领海及毗连区法》第三条与西沙直线基线 虽然实际上由于西沙水域不利的航行条件，通常没有航船穿越该水域。或许会有外国渔民进入该水域，但这实质是捕鱼权的问题，而不是航行自由问题。 但是，从理论上分析，中国在西沙适用的直线基线会对这片面积不大的水域内的航行自由构成影响。这种影响体现在直线基线内水域的内水地位。如前文提到的，依据《公约》第8条第2款，因“直线基线的效果使原来并未认为是内水的区域被包围在内成为内水，则在此种水域内应有本公约所规定的无害通过权”。西沙群岛直线基线内的内水属于此类水域。但是，如表1所列出的，就无害通过权而言，外国飞机不享有自由飞越的权利，并且，中国可以在特定条件下可以暂时停止西沙水域的无害通过。 1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》第3条是对西沙群岛(以及钓鱼岛及其附属岛屿)适用直线基线的国内法依据。但是，本文认为该条款过于僵硬，除招致批评外，甚至不符合中国自身的利益，应进行修订。中国台湾地区所适用的将正常基线与直线基线相混合的方法值得借鉴，在一些地理条件不宜或难以适用直线基线的地方——比如海岛轮廓的转弯处——以正常基线代替自然基线。 (二)关于在南海适用群岛制度的建议 中国对包括西沙群岛和南沙群岛在内的南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权。中国政府将来会颁布南海其他岛屿的基点基线。为了避免直线基线对航行自由理论上的影响，也为了避免群岛整体性与航行自由间的张力在南海进一步激化，本文提出两种策略不同的建议。建议一：推动修改《公约》，允许非群岛国家对其洋中群岛适用包括群岛海道通过权在内的群岛制度。建议二：单方适用群岛制度，并在群岛水域中指定适当的航道。 采取上述策略，或许是一个中国在南海“华丽转身”的机遇。这有利于中国自身，也利于整个国际社会。如果中国在西沙群岛(以及将来在南沙群岛)主张“群岛基线”而非一般的“直线基线”，此举将为南海创造一个更为安全、友好的航运环境。依据《公约》为群岛水域规定的双重航行权利，无害通过权将得到保障，飞机与船舶还享有不可被停止的群岛海道通行权。 在上述两种策略中，若中国单方面在南海适用群岛制度，允许外国以无害通过及海道通过的方式通过中国在南海U形线内的群岛，则“面子”受损，也许会招致国内舆论的严厉批评。另一方面，若中国依据“经修订”的《海洋法公约》，在南海U形线内主张“群岛水域”，则保住了“面子”，航行自由与飞越自由也得到了更好的保护。 但从可行性上来衡量，一方面，在当前的条件下，开启《公约》第312条与第313条为不涉及《公约》第十一部分的内容设立的修正程序相当困难。另一方面，由于“一揽子”性质的《公约》是各国利益妥协的成果，一旦开启修订程序无异于打开了“潘多拉盒子”。(34) 因此，更可取的策略是中国单方在南海适用群岛制度。采取这种策略，在不牺牲南海诸群岛整体性的情况下，中国可以获得实际的利益，包括：(1)赢得了良好的形象，有利于同南海周边其他国家展开双边谈判；(2)可依据群岛制度的相关规定，以干礁为基点划定直线基线，获得更长的基线与更宽广的水域；(3)有利于基于互惠原则，保障中国的船只与飞机自由通过其他国家洋中群岛的周边水域；(4)为世界上其他国家在其洋中群岛的实践(尤其是前文中提到的“松散且其中有常用海道的群岛”)开启先例，推动国际习惯法的发展，有利于世界范围内的航行与飞越自由。 综上所述，就南海而言，虽然并不存在事实上的航行自由问题，但中国若坚持对南海包括南沙群岛在内的诸群岛适用直线基线，会对航行自由构成理论上的影响。为了在南海平衡群岛整体性与航行自由之间的张力，并为其他国家的类似实践开创先例，中国可以考虑单方面适用群岛制度，为外国船只与飞机指定群岛海道。 注释： ①②Jens Evensen,"Certain Legal Aspects Concerning the Delimitation of the Territorial Waters of Archipelagos",U.N.Doc.A/CONF.13/18(1957),Official Records of the United Nations Conference on the Law of the Sea,Vol.I,p.290,p.292. ③Charlotte Ku,"The Archipelagic States Concept and Regional Stability in Southeast Asia",Case Western Reserve Journal of International Law,1991,23(3):p.469. ④Barbara Kwiatkowska,"The Archipelagic Regime in Practice in the Philippines and Indonesia—Making or Breaking International Law?",International Journal of Estuarine and Coastal law,1991,6(1):p.15. ⑤Shekhar Ghosh,"Changing Law in a Changing World:Case of Mid-Ocean Archipelagos",Economic and Political Weekly,1987,22(23):p.906. ⑥C.F.Amerasinghe,"The Problem of Archipelagoes in the International Law of the Sea",The International and Comparative Law Quarterly,1974,23(3):p.545. ⑦这四个发展中国家结成了有统一策略的群岛国集团，毛里求斯后来退出了该集团，巴拿马虽不正式属于该集团，但在群岛问题上与该集团密切合作。虽然群岛国集团成员数量不多，但在第三次海洋法会议上有效地形成了影响力。 ⑧⑨C.F.Amerasinghe,"The Problem of Archipelagoes in the International Law of the Sea",p.549,p.555. ⑩值得注意的是，该条款的用语脱胎于联合国海洋法会议第二期会议(1974年)上九个国家共同提交的关于群岛制度的工作文件(A/CONF.62/L.4)第5条，在后文中我们还会提到这一提案。 (11)S.N.Nadan,S.Rosenne(ed.),United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Commentary,Vol.II,Dordercht/Boston/London:Martinus Nijhoff Publishers,1993,p.419. (12)Agim Demirali,"The Third United Nations Conference on the Law of the Sea and an Archipelagic Regime",San Diego Law Review,1976,13:pp.760-761. (13)Charlotte Ku,"The Archipelagic States Concept and Regional Stability in Southeast Asia",p.470. (14)S.N.Nadan,S.Rosenne(ed.),United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Commentary,Vol.II,Dordercht/Boston/London:Martinus Nijhoff Publishers,1993,p.414. (15)C.F.Amerasinghe,"The Problem of Archipelagoes in the International Law of the Sea",p.550,555. (16)在群岛水域内存在用于国际航行的海峡时，还有过境通行权。 (17)除此之外，这组张力还体现在群岛航道的指定这一本文讨论之外的问题：1996年印度尼西亚在群岛国当中率先向国际海事组织(IMO)提交了划定三条南北向群岛海道的提案，并于1998年获国际海事组织批准。但由于印度尼西亚未按照《公约》第53条第4款的要求指定“所有用作通过群岛水域或其上空的国际航行或飞越的航道的所有正常通道”，尤其是缺少东西向的群岛航道，因而受到来自澳大利亚和美国等国的抗议。SeeChris Forward,"Archipelagic Sea-Lanes in Indonesia-Their Legality in International Law",Australian and New Zealand Maritime Law Journal,2009,23(2). (18)A/CONF.62/L.4,Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea,Vol.III,p.82. (19)A/CONF.62/C.2/SR.36,Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea,Vol.II,p.263.如我们可以想见的，作为印度的邻国，缅甸强烈反对将群岛国制度扩展至属于大陆国家的洋中群岛或岛链。See A/CONF.62/C.2/SR.37,Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea,Vol.II,p.266. (20)(21)A/CONF.62/C.2/SR.37,Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea,Vol.II,p.266,p.267,270,272. (22)陈德恭：《现代国际海洋法》，北京：海洋出版社，2009年，第117页。 (23)(24)SophiaKopela,Dependent Archipelagos in the Law of the Sea,Leiden/Boston:Martinus Nijhoff Publishers,2013,pp.112-139,p.176. (25)马尔科姆·N·肖：《国际法》(第六版)，白桂梅，等译，北京：北京大学出版社，2011年，第58页。 (26)Robert Jennings,"An International Lawyer Takes Stock",The International and Comparative Law Quarterly,1990,39(3):p.519. (27)R.R.Churchill,A.V.Lowe,The Law of the Sea(third edition),Manchester:Manchester University Press,1999,pp.120-121. (28)马尔科姆·N·肖：《国际法》(第六版)，白桂梅，等译，北京：北京大学出版社，2011年，第72页。 (29)(30)SophiaKopela,Dependent Archipelagos in the Law of the Sea,Leiden/Boston:Martinus Nijhoff Publishers,2013,pp.183-188,pp.247-255. (31)北京大学法律系国际法教研室编：《海洋法资料汇编》，北京：人民出版社，1974年，第74页。 (32)2012年9月10中国对钓鱼岛及其附属岛屿颁布了的直线基线。 (33)“2012年6月4日外交部发言人刘为民举行例行记者会”，中华人民共和国外交部，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjdt_611265/fyrbt_611275/t937874.shtml，2015-07-11。 (34)James Harrison,Making the Law of the Sea:A Study in the Development of International Law,Cambridge:Cambridge University Press,2011,pp.64-70. (责任编辑：admin) |
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