历史承续、战略互构与南海政策——印尼佐科政府海洋强国战略探析
http://www.newdu.com 2024/10/06 07:10:10 未知 李峰 郑先武 参加讨论
摘要：区域大国、中等强国及海洋强国是印尼外交中三种主要的自我身份认知。当前海洋强国的战略化是这三种身份历史承续使然，也是佐科政府权衡前两者实践不足，旨在平衡印尼区域经济与安全能力，协调国内、区域与全球实践，以谋求战略互构的结果。海洋强国是一个综合化概念，具有补充性、通联性的目的与特征，其中，经济与安全内涵是战略核心，各自具有跨层次的特征，彼此间形成领域间联动。海洋强国战略下印尼的南海政策将有所强化，中国有必要统筹印尼的多重角色，重点通过政策沟通来运筹两国海洋强国战略间的耦合。 关键词：印度尼西亚；佐科外交；海洋强国；国家身份；南海争端 自佐科政府上台后，以海洋强国战略为重点的佐科外交便逐渐进入学界视野。对此，国外学界普遍关注内外挑战与形成中的佐科外交偏好间的关联；①我国学界尤为关注印尼的海洋强国(maritime nation)战略。已有研究或侧重从群岛国家角度解读该战略；②或重点剖析该战略的核心“全球海洋支点”(world maritime axis)理念；③或揭示了该战略与我国“21世纪海上丝绸之路”间的战略耦合，等等。④但是，国内外已有研究尚未能分析该战略的历史承续，也未能揭示其战略化的动因，对该战略之于印尼南海政策走向的影响，以及之于我国海洋强国建设与南海争端因应的启示的探究也尚属不足。对此，本文首先指出海洋强国是与区域大国及中等强国长期并存的印尼外交的主要身份认知，进而从国家身份认知及实践的角度解读海洋强国战略的历史承续。同时，本文运用领域与层次综合分析法，对印尼三种主要身份的实践进行过程追踪，指出三种身份间战略互构的需求是当前海洋强国战略化的原因所在，并据此分析战略内涵，探究该战略对我国海洋强国建设与南海争端因应的启示。 一、海洋强国：印尼外交战略新重点 后苏哈托时代的民主化改革赋予了印尼外交政策延续与发展的基础，苏西洛政府依据区域、区域间及全球体系层级的区别，框定了东盟、“东盟+”及全球多边的“三环外交”，并为印尼确立了“2015-2019年提升领导者角色，致力于促进国际合作，并以亚太为优先区域”的外交战略基调。⑤此外，学界普遍认为，平衡、弥补印尼区域大国及中等强国身份承诺与有限实力之间的差距、发展国家软实力等的需要，客观上要求佐科政府不能背离苏西洛外交。⑥因而，基于国际体系层级的身份外交及外交政策延续与发展是理解佐科外交的基础。 1.1 佐科外交的身份认知 佐科外交目前已初具轮廓，其主要内容涉及外交原则与实践重点等方面。首先，佐科承诺继续奉行“独立与积极”的外交基本原则；继续坚持以东盟为区域合作基石，并提升印尼在其中的领导力；在努力维护东盟团结的基础上，协调东盟对外立场与政策。⑦在跨区域与全球合作中，原则上继续秉持“朋友一百万而敌人为零”的原则，并辅之以大国平衡战略，以提升印尼的全球参与及其地位。其次，佐科在竞选中及就任后还阐明了一系列实践重点，包括保护印尼自然及海洋资源；筹建新的海事部门；解决区域边界纠纷；缓和大国在海洋问题上的竞争，承担印尼作为区域大国的责任；扩大中等强国外交；发展可以确保海外印尼人民安全的能力；在联合国、世界银行、国际货币基金组织、二十国集团以及伊斯兰会议组织(Organization of the Islamic Conference，简称OIC)等政府间国际组织内推动多边合作；建设“印度—太平洋”区域结构；强化印尼外交部的专业化水平；加强公共外交等等。⑧在2014年10月20日的总统就职演说中，佐科重点阐述了印尼的“大国梦”，即实现政治独立、经济自主、具有强文化认同，使印尼再次成为一个带有自身文明特点的、有创造力的、为全球文明作出贡献的海洋强国。 海洋强国被视为佐科政府的“外交创新”，它囊括了佐科外交一系列的实践重点，并与区域大国及中等强国一道构成了当前印尼对国家身份的三种主要认知。⑨本文即从国家身份的角度解读佐科外交并分析海洋强国战略。首先指出，第一，身份与国家利益对一国的对外政策具有决定作用，身份认知有时会直接反映在一国对外交的阐述中。⑩同时，国家身份也是一个动态的概念，它可以被创造，也可以因自我认知或他者认知的变化而被再定义。第二，佐科外交涉及的自我身份认知主要包括区域大国、中等强国与海洋强国(群岛国家)三种身份。其中，区域大国意指在兼具政治及地理双重属性的区域中，对域内次级国家(subordinate states)具有综合实力优势的国家；(11)中等强国则是一个莫衷一是的概念，对其主要界定或从实力路径，即在地缘上处于大国之间或在全球权力结构中处于中间位置的国家为中等强国；或从行为路径，即作为全球规范力量的国家为中等强国；或是综合的路径分析。上述两种身份是印尼历届政府一以贯之的追求。此外，海洋强国也一直作为一种理念蕴蓄在印尼外交之中，佐科外交的主要“创新”即使其上升为国家战略。 1.2 海洋强国战略的提出 2014年5月，佐科在大选辩论中强调印尼是一个“群岛国家”，并首度提出建设“海上高速公路”。后者充分考虑了前者所引发的国内发展不均，旨在通过发展国内海上交通系统以连接群岛东西两端，平衡物价，缓解东部落后的现状；同时，强化基础设施建设也可为缓解苏西洛时期印尼制造业发展远落后于大宗商品贸易提供重要的便利条件。(12)后来，佐科在《愿景与任务》的竞选声明及竞选辩论中提出，将印尼打造为连接印度洋与太平洋的“全球海洋支点”及海洋强国。(13)在总统就职演说中，佐科强调海湾、海峡、海洋是印尼未来所系，在首届任期中，他将大力发展海洋产业，团结合作以再次实现印尼的海洋强国地位。(14)由此，以“全球海洋支点”为核心的海洋强国成为佐科外交与安全的核心。 在2014年11月的缅甸内比都东亚峰会上，佐科阐述了“全球海洋支点”的内涵，包括：复兴印尼海洋文化；强化对海洋资源及捕鱼业的管理；通过海上高速公路建设改善港口基础设施，发展海上运输业及海洋旅游业以促进海洋经济的发展；开展海洋外交，推动本国与区域的海上传统及非传统安全问题的解决；加强印尼海洋防御力量建设等五大方面。(15)这也标志着海洋强国正式由愿景上升为印尼国家战略。 2015年4月的亚非领导人会议标志着印尼将海洋强国战略的国内实践与国际合作首度结合。会议达成的《2015万隆公报》载明，“我们认识到海洋部门的重要性和印度洋及太平洋在联结亚非经济发展的战略相关性”。(16)《重振亚非新型战略伙伴关系宣言》载明，“要促进蓝色经济、促进海洋经济、强化公私伙伴关系，在发展海上基础设施、加强亚非公私伙伴关系中心之间协作、共享海上高速公路建设经验、确保航行自由、海上安全与安保和海上航道的航行安全、确保将小规模渔民群体纳入全球价值链等方面开展合作。”“支持印尼推动该组织加强六大优先领域的合作，即海上安全安保、贸易投资便利化、渔业管理、减少灾难风险、学术科技合作、旅游和文化交流，尤其是蓝色经济和绿色经济主题。”(17) 二、历史承续：三种身份实践的沿革 经济及安全领域的内涵居于海洋强国战略的中心，国际与国内层次发展渐趋通联是该战略显著的特征；这种领域与层次特征的形成同印尼区域大国及中等强国身份的实践密切相关。首先，自我认知与他者认知是这三种身份系谱的两端，它们均基于候选国的综合实力；身份实践的过程则是基于自我认知谋求他者认知，进而将两端联结为一个整体的主要进程，即将身份转化为地位的过程。(18)由于本文考查的是印尼外交中的国家身份认知与实践，因而侧重对自我认知的过程追踪，辅之以身份实践的动态进程与他者认知。 2.1 区域大国与中等强国的历史沿革 谋求并巩固东南亚区域大国及全球中等强国身份是印尼外交的长期追求，这两种身份在实践中确实长期存在互构。并且，由于印尼外交政策变迁受制于国内政治变革，两者间的互构在苏加诺、苏哈托与后苏哈托民主化时代三个主要阶段不尽相同。但呈现出的总体发展趋势是，中等强国身份与实践逐渐成为印尼巩固区域大国身份，进而谋求向全球主要大国发展的外部推动力与战略工具。(19) 印尼谋求两种身份的实践均始于苏加诺政府时期。1955年第一次亚非会议中关键的领导角色预示着印尼树立东南亚区域领导权的开始；突出的区域领导又促使印尼积极参与并领导“不结盟运动”，从而跻身第一批中等强国之列。苏哈托政府时期，印尼在东盟的成立与扩大中发挥了实质领导作用。此间，印尼的区域实践从追求国家私利优于区域公益，发展为国家私利与区域公益并重。但是，这一时期印尼一度主动放弃全球身份与实践，与“不结盟运动”分道扬镳。虽然1989年苏哈托时隔19年后再次参加不结盟首脑会议，标志其重新重视印尼的全球角色，但总体而言，苏哈托时期印尼的区域与全球身份因其全球实践对区域实践的弱推动作用而相互独立。并且，印尼在区域层次出现了经济能力建设远落后于安全能力的状况，其国内经济发展成果也未能有效转化为区域优势实力。 1997-1998年的东南亚金融危机使得印尼丧失了两种身份，并在随后的民主化改革中逐渐重拾这两种身份。苏西洛政府框定了区域与全球实践并重的“三环外交”，并重点强化国家软实力建设。一方面，印尼谋求在东亚峰会、东盟地区论坛等跨区域政府间多边机制及“处理南中国海潜在冲突研讨会”(以下简称“南海研讨会”)等第二轨道内塑造对其他东盟国家的领导力，将本国区域大国安全能力建设从准区域提升至区域间层次；另一方面，印尼开始重点通过中等强国外交来强化其区域经济领导者角色，如积极参与G20等全球多边组织及“MIKTA”(包括墨西哥、印尼、韩国、土耳其、澳大利亚五国)等中等强国组织，等等。 2.2 海洋强国的历史沿革 海洋强国也是印尼外交中的固有成分，以往其主要体现在群岛国家身份及其外交理念之中。本文认为，印尼的海洋强国身份主要由“地理结构”、“海洋经济”、“海上安全”三个紧密相联的要素构成，它们在印尼国内政治不同的发展阶段表现也不尽相同。 第一，就地理结构而言，印尼是全球最大的群岛国家，其群岛国家身份的他者认知经历了漫长的过程。早在朱安达·卡塔维查亚(Djuanda Kartawidjaja)内阁时期，1957年12月13日发表的《朱安达宣言》(Djuanda Declaration，以下简称《宣言》)即宣示了印尼群岛国家的地位，《宣言》成为印尼共和国最早涉及海洋的战略性文件。(20)此前，荷兰殖民统治下印尼的领海范围仅为3海里，群岛间水域实际上沦为公海；《宣言》首次明确将这些水域以及内水界定为印尼国土不可分割的一部分。在第二届联合国海洋法会议召开前的1960年2月18日，印尼通过了《领水法第4号法令》(Act No.4 of 1960，Indonesian Territorial Waters，以下简称《法令》)，明确了印尼12海里的领海宽度及其对群岛间水域与资源完全的排他性主权等内容。(21)《宣言》与《法令》发布后，美、英、荷等国均表示反对，认为此举违反了“自由航行与通过权”。在1960年3-4月的第二届联合国海洋法会议上，印尼继续据理力争，反对西方国家主张的3海里领海宽度，并以直线基线的方式确定了印尼的群岛基线及12海里的领海宽度。(22)1962年，印尼进一步要求外国船只在通过印尼领海时须事先予以通报。(23)1982年第三届联合国海洋法会议后，《联合国海洋法公约》(UNCLOS，以下简称《公约》)对群岛国、群岛基线及群岛水域之法律地位的认可，实质上承认了印尼群岛国家的地位，虽然美日等19国当时并未签署《公约》，但美国等主要海洋国家实际上接受了印尼群岛国的地位及其提出的航行准则。1988年，美国在与印尼的《双重税收协议》(double taxation agreement)中正式承认印尼为1982年《公约》所确定的群岛国家。(24) 第二，印尼海洋经济地位突出。首先，印尼拥有丰富的油气资源，其中近三分之二的油气资源位于沿海与近海地区，纳土纳群岛(Natuna Islands)周边的“D-阿尔法气田”是东南亚存储量最大的气田，(25)石油产业曾是苏哈托时期印尼经济发展的支柱。其次，印尼的渔民数量与渔业产量均为东南亚国家之最，其渔业构成中内陆及近海水产养殖业强于内陆及海洋捕捞业。(26)此外，印尼海洋经济发展的政策支撑有力。早在苏哈托政府时期，印尼便制定了“五年发展计划”，“一五”计划始于1969年，1969-1993年的25年构成了第一个“五五”发展周期。但在这一周期内，受陆地防御战略的影响，印尼主要通过移民开发本国外岛，并且大力扶持农业发展。在1994-2009年的第二个“五五”发展周期中，1994-1999年的“六五”计划仍主要处于苏哈托任内，但此时实践重点开始转变，移民与农业发展逐渐让位于海洋发展。印尼在国内优先发展渔业及水产养殖业的同时，还通过国际合作经营海洋，其先后与荷兰、法国、日本、德国、英国、美国等国开展双边海洋合作，重点建设海洋产业、生产技术，发展海洋产业中人的要素等。同时，为确保海洋产业与经济的优先发展，印尼还于1984年建立了国家研究委员会(the National Research Council)及海洋科技国家委员会(the National Committee for Ocean Technology)等机构作为制度支撑。(27) 第三，上述两方面也使得印尼面临突出的发展困境与严峻的安全威胁。首先，群岛林立使得印尼的国内、国际运输均高度依赖海运，但基础设施建设的长期滞后又使物流成本居高不下，至今，物流成本仍高达印尼国内生产总值的25％～30％。(28)其次，群岛属性使印尼面临严峻的海上安全威胁。印尼、马来西亚以及新加坡周边海域是当前东南亚海盗的重灾区，也是全球海盗袭击与抢劫事件最频发的海域。(29)此外，由于海盗的形成多与周边国家的动荡与发展落后或不平衡有关，且统计数据表明，海盗威胁的对象主要是港口与锚地，(30)如2002年全球海盗行为中有77％发生在港口与锚地；(31)因而，印尼群岛国家的特性既是海盗的成因所在，也是威胁所指。但是，印尼在发展海洋经济的过程中对海盗长期应对不力，将海上安全建设的重点放在应对“越界非法捕鱼”上。在传统安全方面，当前印尼仍与邻国就班达海、帝汶海、翁拜海峡、苏拉威西海、新加坡海峡等存在海洋划界争议；而20世纪90年代后凸显的南海争端也被印尼视为国家及区域安全的重要威胁。 三、战略互构：战略化动因及其内涵 海洋强国长期作为一种理念存在于印尼外交之中，并且其实践有较强的国家性与内向性，佐科外交的主要贡献在于实现其战略化，并将其实践付诸国际合作。目前，学界对海洋强国战略的实质颇有争议。一种观点认为，海洋强国仍是从属于群岛国家的一个地理结构概念；相对的观点则认为，海洋强国战略的提出表明印尼正改变以往传统的“陆地中心”，代之以海洋事务与海上贸易优先。(32)这种“海陆之争”实际上涉及了海洋强国战略化的动因，后者也是解读战略内涵的前提。 3.1 海洋强国战略化动因 如前所述，印尼三种身份实践存在交集，海洋强国战略的推出也是印尼外交发展使然。因而关键在于其缘何于佐科政府时期开始。对此，本文从身份认知与实践的角度给出如下解释。 第一，区域大国的追求及实现需要横跨国内、区域与全球等多个层次，受区域主义影响，主要涉及经济与安全两大领域。印尼区域大国实践中长期存在并延续至今的不足是：就层次而言，其实践难以有效通联国内与国外、域内与域外；就领域而言，其区域经济能力发展远落后于安全能力。或如阿查亚(Amitav Acharya)教授所言，印尼区域大国地位的实现有赖于民主、发展与稳定三个关联要素的积极发展，但其民主建设的成就要远高于其经济发展。(33)“发展”与“稳定”成为佐科政府需要强化的因素。正如佐科在2015年3月博鳌亚洲论坛的演讲中强调的，当前印尼首要的任务是改善人民生活，其次是确保可持续发展，第三是确保和平，第四是增加就业机会；实现这四个目标主要依靠两个因素，一是国内与国外的稳定，二是通过发展基础设施以推动经济发展。(34)因而，“海上高速公路”、“全球海洋支点”等规划即旨在通过国内与国际的通联，巩固发展与稳定的局面，完善区域大国经济能力建设。 第二，无论是基于单一的实力路径或行为路径的定量或定性分析，还是综合分析，印尼无疑都是一个中等强国。一方面，它积极推动基于多边主义的大国平衡，实现了居于大国之间的“中间”与“中立”地位；同时，显著的区域领导及谋求和平、稳定与可持续发展的形象使其成为全球规范力量。(35)但是，经济实力的欠缺事实上削弱了印尼这一身份的合法性，人均GDP低下、贫富差距悬殊等使其被视为二十国集团的“第二穷国”。(36)在中等强国身份与实践日渐成为印尼区域大国合法性新来源的当前，印尼需要保持规范力量并弥补经济短板以“扬长补短”。也正是因此，海洋强国战略下解决区域边界纠纷，建设“印度—太平洋”区域结构等一系列跨区域实践重点，均体现出印尼经济与安全的双重考量。 因此，完善印尼区域大国的经济考量、弥补中等强国经济能力的短板并强化自身的安全能力是海洋强国在佐科政府时期实现战略化的主要原因。即佐科政府需要权衡这些实践的现状与不足，从而架构一个经济与安全平衡发展，国内、区域与全球层次互相统筹的战略框架。其体现出的补充性与通联性决定了印尼海洋强国战略的推出及实践重点。 3.2 海洋强国的战略内涵 海洋强国是一个基于补充与通联目的的概念，旨在推动三种身份实践相互补充、互为整体。因而其所涉领域涵盖经济、安全、政治与文化，所涉层次包括国内、区域与全球，其突出特征是居于基础地位的经济与安全领域各自具有跨层次的特点，同时，两者间又形成了领域间联动。海洋强国的这一内涵及特征业已体现在佐科外交的实践之中。 第一，海洋强国具有深刻的政治与文化内涵。印尼是当今世界最大的伊斯兰国家，东南亚的穆斯林人口也已达约两亿三千万人，占地区总人口的一半、世界总人口的五分之一。(37)佐科政府上台伊始便强调印尼的伊斯兰国家身份，并将其纳入中等强国外交的范畴。在印尼的推动下，2015年的亚非会议将巴勒斯坦问题纳入议程，并通过了《巴勒斯坦问题宣言》，佐科以此宣示了竞选时便表达的对巴勒斯坦国的支持。由此可见，海洋强国政治与文化内涵的核心是观念力量，即在彰显印尼多元文化的同时，突出文化包容力。这既契合了印尼的国家软实力建设，又可以提升其在伊斯兰国家、东南亚国家、发展中国家及全球海洋国家中的地位。 第二，经济与安全领域的内涵是海洋强国战略的核心，跨层次特征与领域间联动也尤为明显。这首先体现在“海事统筹部”这一建设海洋强国的主要职能部门的设定上。该部是佐科内阁的新设部门，统筹海事及渔业部、旅游部、交通部、能源及矿业部四个部门；主管兴建码头、建造船只、发展国内外海运、开发岛屿为旅游区、加强海域边界防御、开发海上油矿等与海洋有关的事务，并协助渔业发展；(38)其与外交部、国防部也存在职能交叉。印尼曾于2005年底建立了海上安全协调委员会(Maritime Security Coordinating Board)，虽然该委员会重组了海军、警察、交通、海关等部门，(39)但主要承担协调海上执法的职能；与之相比，海事统筹部体现出明显的承担联动海洋经济发展与海上安全建设的双重职能。 其次，作为海洋强国战略内容的“海洋外交”本身也具有跨领域和跨层次的特征，“海洋外交”规划的实践重点包括：加快解决印尼边界争议；缓解大国间在海洋，尤其是南海的敌对局势；推动地区争端和平解决等。(40)在印尼与邻国仍存在海洋划界争议的背景下，推动南海争端化解为主的跨区域安全能力及国家软实力建设成为当前印尼区域安全实践的重点；而印尼偏好并致力于通过合作与共同开发来化解争端的惯性下，海上安全也难以与海洋经济相割裂。 最后，作为“全球海洋支点”重点的“印度—太平洋”区域结构(以下简称“印太结构”)是跨领域与跨层次联动的另一重要体现。“印太结构”最早可追溯至印尼首位副总统哈达(Mohammad Hatta)对印尼作为“两大洲和两大洋之间的国家”的定位。(41)苏西洛时期这是一个通过大国平衡处理与域外大国关系的概念，其又以与中、美、日、澳以及印度的关系为优先，与欧盟及俄罗斯的关系次之。(42)佐科的“印太结构”是兼收并蓄“两洲两洋”与大国平衡的结果，其体现出以下主要内涵：一是海洋强国的周边建设，即重点加强印度在太平洋的存在，以延续并发展大国平衡“动态均衡”的实质。佐科曾提出要借助2015-2017年印尼担任环印度洋组织(Indian Ocean Rim Association，简称IORA)主席国的机遇来推动全方位的海洋合作，并重点加强同印度洋沿岸国家的合作。《重振亚非新型战略伙伴关系宣言》也载明，“欢迎印度与亚非继续接触以实现经济发展、基础设施升级、能力建设和海洋安全”。二是海洋强国的能力投射，即加强印尼在印度洋的存在以谋求在该地区的一席之地。印度洋的战略重要性已不言而喻，但该区域又缺乏一个安全框架，这促使印尼必须“向西看”。(43)因此，在印度东向政策从专注经济问题的第一阶段转入经济与安全问题并重的第二阶段，并重点发展对印尼外交软实力基础的当前，(44)印尼“西向”战略与印度东向政策的对接将更趋明显。 四、南海政策：角色统筹与战略运筹 自20世纪90年代初南海争端凸显至今，“南海政策”已成为印尼外交中的既定重点。海洋强国战略下，印尼安全政策对海上安全的关注将加强，(45)印尼对南海争端的关注与潜在影响也将加强。与此同时，中国与印尼时隔不久先后提出海洋强国战略，“21世纪海上丝绸之路”(以下简称“一路”)与“全球海洋支点”被两国确认为高度契合。运筹这一战略耦合首先需要统筹印尼作为南海争端的特殊角色、“一路”“战略支点国家”、东盟领导者的三重角色，(46)其中当务之急是理解海洋强国战略下佐科政府南海政策的走向。 4.1 南海政策与走向分析 南海争端凸显后的印尼南海政策体现出如下基本内涵：一是区域合作内涵，即作为非南海主权声索国，印尼积极扮演调解者，调解南海争端成为其强化跨区域安全能力，塑造国家软实力，进而巩固区域大国身份合法性的途径。(47)二是“国家利益”内涵，即作为南海争端涉事国，印尼与中、越等国就纳土纳群岛周边存在海洋划界争议，对“九段线”的合法性不予承认，并且其维护“国家利益”的态度坚定，举措强硬。正是这两种内涵及其中的两重性，造就了印尼长期单方面开采南海资源又主动担当调解者的现状。 佐科政府的南海政策也是既定主题。一方面，其对区域合作内涵的继承动力明显。首先，印尼的三种身份外交继承明显，民主化改革更是赋予这种继承以法理及制度基础。其次，佐科政府对不结盟政策的继承决定了印尼在南海争端中不站队的基本立场，(48)这是当前印尼南海政策的基调。再次，调解南海争端对印尼跨区域安全能力建设具有潜在安全效益；加之印尼长期以对话、试验性合作、共同开发等信任建立措施来推动南海争端化解，这些信任建立措施当前正逐步向预防性外交转向，因而其政策延续会显著提升安全效益。最后，温和实用主义原则在印尼外交决策中的地位越来越稳固，经济发展是大选中佐科与竞选对手普拉博沃(Prabowo Subianto)的共同口号。在当前中国作为印尼最大贸易伙伴的现实情境下，印尼南海政策以牺牲对华经济关系方向发展的可能性较低。事实上，佐科政府将缓和南海争端、建设“印太结构”、力推“南海行为准则”谈判启动等纳入外交重点均表明，其已将这种继承性付诸实践。 另一方面，佐科政府的南海政策在“国家利益”层次存在微调的可能。首先，在纳土纳群岛问题上，印尼外交部与军方的长期分歧明显，后者一向态度激进，苏西洛执政后期军方的数次表态一度被视为印尼南海政策潜在转向的信号。2014年3月12日，时任印尼空军准将法赫鲁·扎伊尼(Fakhroo Zaini)公开抨击中国将纳土纳群岛水域划为中国水域；4月，时任印尼国民军总司令穆尔多科(Moeldoko)也公开指责中国将纳土纳群岛的一部分纳入“九段线”。(49)因而，在佐科提出将印尼国防支出由GDP比重的0.9％提高到1.5％，并重点建设印尼海军后，这种担忧进一步加深。其次，佐科外交鲜明的民族主义特征会强化印尼对领土与边界的关注。的确，佐科上任伊始，印尼即以炸沉等强硬方式处置东盟国家及中国渔船的“非法越界捕鱼”行为，宣示了维护“国家利益”的强硬态度。在保护海洋资源与发展海洋经济成为印尼外交重点，及印尼首部《海洋法》于2014年9月29日通过以后，印尼可能由此加快对纳土纳群岛周边资源的单边开发。 4.2 角色统筹与战略运筹 中国与印尼时隔不久先后提出海洋强国战略，中国在2012年的“十八大”报告中将“建设海洋强国”提升至战略高度；印尼于2014年推出海洋强国战略。2013年10月3日，习近平主席在印尼国会演讲中提出并强调，与东盟各国共同建设“21世纪海上丝绸之路”及“中国—东盟命运共同体”，印尼也于2014年提出建设“全球海洋支点”。“一路”与“全球海洋支点”被两国确认为高度契合。(50)此外，两国海洋强国战略的提出时值各自谋求从区域大国向全球大国发展的关键期，两国海洋强国战略的契合度高、对接明显。 南海争端中，印尼扮演着特殊角色。一方面，其南海政策的两重性使得南海争端成为中国、印尼海洋强国建设中一个绕不开的问题；另一方面，域外大国在南海纵横交错的权势、东盟国家对待域外大国不尽一致的态度、印尼着力建设的跨区域安全能力等都凸显了争端中印尼的角色。就在佐科阐述“全球海洋支点”的同时，李克强总理也在东亚峰会上提出了解决南海争端的“双轨思路”。作为“双轨思路”下我国与东盟共同维护南海和平稳定的理想推动力，我国与其他当事国协商谈判的理想“架桥者”，印尼的特殊角色不言而喻，它也应当成为我国实践“双轨思路”的突破点。 互联互通是运筹这一突破点并推动两国关系发展的“最大公约数”。(51)第一，“一路”是我国海洋强国建设的主要动力来源与手段；政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通(以下简称“五通”)是我国“一带一路”的合作重点及核心内容。印尼海洋强国战略跨领域与跨层次的特点、经济与安全在其中的核心位置、“全球海洋支点”与“一路”间的战略耦合、“海上高速公路”对基础设施建设投资的需求等均表明两国“五通”的对接度高、合作前景广阔。第二，经济互补是两国海洋强国建设的首选对接环节，它涉及设施联通、贸易畅通以及资金融通。印尼海洋强国战略的落实面临着国内经济形势严峻且发展受阻的现实窘境，因而需要强化“发展”与“稳定”；统筹海陆发展，并重点实现经济“走出去”则是我国海洋强国战略的主要目标之一，加之我国海洋强国建设以周边为首要，印尼又是我国周边外交的优先方向和值得信赖的合作伙伴，因此两国经济互补明显。 此外，政策沟通是运筹中国、印尼两国海洋强国间战略耦合的特殊优势，也是我国运筹南海争端中印尼角色的潜在重点。政策沟通是“五通”的基础，其关键在于政策协调，同时，政治与战略互信关系的增进也是推动南海争端化解的基础。(52)中国、印尼两国间存在广阔的政策协调空间。表现在：第一，两国海洋强国战略间的耦合是政策沟通可行的根本。第二，随着印尼海洋强国实践的展开，其跨层次与跨领域的特征将凸显，综合安全特征也将凸显，而合作安全也是印尼在区域层次长期的偏好。与此同时，我国总体国家安全观也强调国际与国内安全的通联，倡导综合安全、共同安全与合作安全的实践方式。(53)两国安全战略在综合安全与合作安全中具备沟通、协调的可能。第三，印尼对不结盟政策的秉持、长期致力于推动南海争端化解、“南海研讨会”的准官方性质以及中国对这一“第二轨道”越来越积极的回应等都为落实这一可能奠定了基础。 为此，有必要统筹印尼作为“一路”“战略支点国家”、南海争端特殊角色、东盟领导者的三重角色。在此基础上，一方面，在互联互通尤其是政策沟通的基础上稳固双边关系，同时，在“南海研讨会”等第二轨道内与印尼开展南海非政府间合作与试验性共同开发，进而推广至国家间层次，辅之以面向印尼的软实力外交，通过亚洲文明对话大会等途径，推动两国间的海洋文明对话，(54)以推动其南海争端特殊角色朝建设性、积极的方向发展。另一方面，在前者双边关系示范性效应的基础上，借力印尼当前的跨区域安全能力建设，尤其是在东盟安全议题确定与发展中一贯的重要作用，借助印尼促进东盟国家形成对中国和平建设海洋强国的认知。最终以印尼的“一路”“战略支点国家”为支点，以对其南海争端特殊角色的运筹来“撬动”其东盟领导者角色的发挥，从而谋求强化两国各自周边安全转变为强化共同周边安全，进而共同强化周边安全，即推动南海争端化解。 五、结语 印尼提出的海洋强国是一个目的明确的综合化概念，旨在弥补其区域大国与中等强国实践的不足，通联三种身份实践为一个完整的政策网络，如同中等强国身份是实现印尼从区域大国向全球主要大国发展的战略工具一样，海洋强国同样也将成为实现这一发展的战略工具。但是，由于佐科外交尚处于起步期，影响外交发展的不确定因素也较多，海洋强国战略仍有调整与变化的空间。首先，佐科政府面临着内阁“朝小野大”的掣肘，(55)其外交决策与贯彻的阻力明显。其次，佐科外交影响着印尼对东盟的领导力，佐科虽承诺继续以东盟作为印尼外交的基石，但其维护“国家利益”的强硬态度与海洋强国战略对“后东盟政策”(post-ASEAN policy)(56)的综合作用，对东盟产生的是向心力还是离心力仍有待观察。 注释： ①代表性研究有Prashanth Parameswaran,"Between Aspiration and Reality:Indonesian Foreign Policy After the 2014 Elections",The Washington Quarterly,Vol.37,No.3,2014,pp.153-165; Valerie Sticher,"Indonesia:Challenges for the New Government",in Christian Nünlist ed.,CSS Analyses in Security Policy,No.157,2014,pp.1-4; Natalie Sambhi,"Indonesia's Foreign Policy Challenges and Australia-Indonesia Relations",Perth USAsia Centre Papers,2014,p.25-41; Aaron L.Connelly,"Sovereignty and the Sea:President Joko Widodo's Foreign Policy Challenges",Contemporary Southeast Asia,Vol.37,No.1,2015,pp.1-28; I Gusti Bagus Dharma Agastia and A.A.Banyu Perwita,"Jokowi's Maritime Axis:Change and Continuity of Indonesia's Role in Indo-Pacific",Journal of ASEAN Studies,Vol.3,No.1,2015,pp.32-41. ②骆永昆：“大选后的印尼：更加自信的地区大国”，《世界知识》，2014年第17期，第32-33页。 ③刘畅：“试论印尼的‘全球海洋支点’战略构想”，《现代国际关系》，2015年第4期，第8-13页。 ④翟崑：“中国与印尼：共同推进海上全球互联互通”，《世界知识》，2014年第23期，第24-25页；张洁：“‘一带一路’与‘全球海洋支点’：中国与印尼的战略对接及其挑战”，《当代世界》，2015年第8期，第37-41页。 ⑤Amitav Acharya,Indonesia Matters:Asia's Emerging Democratic Power,World Scientific Publishing,2014,p.16; "Strategic purposes of the Indonesian Foreign Policy",Sep.6,2009,Minisity of Foreign Affairs of Republic of Indonesia,http://www.kemlu.go.id/Pages/Polugri.aspx? IDP=19&l=en. ⑥Prashanth Parameswaran,"Between Aspiration and Reality:Indonesian Foreign Policy after the 2014 Elections",pp.156-160；吴崇伯：“挑战与希望并存：印尼新政府的内外政策走向”，《当代世界》，2014年第10期，第50-52页。 ⑦李皖南：“2014年印尼总统大选出现的新变化及其影响”，《东南亚研究》，2014年第5期，第4-13页。 ⑧Lina A.Alexandra,"Becoming a 'Middle Power'",May 28,2014,http://www.thejakartapost.com/news/2014/05/28/becoming-a-middle-power.html；塞伦德拉：“印尼总统大选后外交政策有新方向？”，联合早报网，2014年6月19日，http://www.zaobao.com/special/report/supplement/indoelect2014/views/story20140619-356470/page/0/1. ⑨有关后两种身份的分析参见李峰、郑先武：“区域大国与区域秩序建构——东南亚区域主义进程中的印尼大国角色分析”，《当代亚太》，2015年第3期，第60-91页。 ⑩外交政策中身份与利益间谁决定谁是一个存有争议的问题，解释这一问题并非本文研究之必须，但基于对印尼身份实践的过程考察，本文倾向于认同利益决定身份的认识。有关外交政策中利益与身份关系的论述参见Glenn Chafetz,Michael Spirtas and Benjamin Frankel,"Introduction:Tracing the Influence of Identity on Foreign Policy",Security Studies,Vol.8,Issue2-3,1998,pp.7-22; Adel Altoraifi,Understanding the Role of State Identity in Foreign Policy Decision-Making:the Rise and Demise of Sandi-Iranian Rapprochement(1997-2009),Ph.D thesis,London,2012；李开盛：“利益、身份与外交政策”，《国际论坛》，2010年第2期，第51-56页。 (11)Nadine Godehardt and Dirk Nabers,Regional Powers and Regional Orders,Routledge,2011,p.2-3; Daniel Flemes,"Conceptualising Regional Power in International Relations:Lessons from the South African Case",GIGA Working Paper,2007,No.53. (12)Marcus Mietzner,"Jokowi's Challenge:The Structural Problems of Governance in Democratic Indonesia",Governance:An International Journal of Policy,Administration and Institutions,Vol.28,No.1,2015,pp.1-3. (13)许利平著：《从贫民窟到总统府：印尼传奇总统佐科》，社会科学文献出版社，2015年版，第113-114页。 (14)佐科就职演说的全文请参见http://thejakartaglobe.beritasatu.com/news/jokowis-inaugural-speechnations-seventh-president/. (15)Rendi A.Witular,"Presenting Maritime Doctrine",the Jakarta Post,Nov.14,2014,http://www.thejakartapost.com/news/2014/11/14/presenting-maritime-doctrine.html. (16)中华人民共和国外交部：“亚非领导人会议《2015万隆公报》(全文)”，2015年4月25日，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1257788.shtml。 (17)中华人民共和国外交部：“亚非领导人会议《重振亚非新型战略伙伴关系宣言》(全文)”，2015年4月25日，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1257787.shtml。 (18)李峰、郑先武：“区域大国与区域秩序建构——东南亚区域主义进程中的印尼大国角色分析”，《当代亚太》，2015年第3期，第67-68页。 (19)如前所述，有关从苏加诺时期到苏西洛政府印尼区域大国与中等强国身份与实践的论述，详见李峰、郑先武：“区域大国与区域秩序建构——东南亚区域主义进程中的印尼大国角色分析”，《当代亚太》，2015年第3期，第70-81页。本部分只作简要说明。 (20)Greta Nabbs-Keller,"Strategic Clarity,Political Uncertainty:Prospects for Defence and Security under President Joke Widodo",p.5-6.http://perthusasia.edu.au/usae/assets/media/docs/publications/Chapter1_Nabbs-Keller.pdf. (21)刘新山、郑吉辉：“群岛水域制度与印度尼西亚的国家实践”，《中国海商法年刊》，2011年第1期，第102-108页。 (22)Arthur H.Dean,"The Second Geneva Conference on the Law of the Sea:The Fight for Freedom of the Seas",The American Journal of International Law,Vol.54,No.4,Oct.1960,pp.751-789. (23)Vivian Louis Forbes,Indonesia's Delimited Maritime Boundaries,Springer,2014,p.vi. (24)Department of State,US,"Tax Convention with the Republic of Indonesia",p.25,http://www.irs.gov/pub/irs-trty/indo.pdf. (25)鞠海龙：“印度尼西亚海上安全政策及其实践”，《世界经济与政治论坛》，2011年第3期，第27页。 (26)纪炜炜等：“印度尼西亚渔业发展概况”，《渔业信息与战略》，2013年第4期，第317、319页。 (27)Aprilani Soegiarto and Jan H Stel,"The Indonesian Experience in Marine Capacity Building",Marine Policy,Vol.22,No.3,1998,pp.255-267. (28)周檬、郑世波、哈尼夫：“‘一带一路’为中印尼关系腾飞带来新机遇”，《新华每日电讯》，2015年4月21日，第2版。 (29)“国际海事局发布2014年上半年海盗活动报告：东南亚海盗活动目渐猖獗”，《中国海洋报》，2014年9月2日，A4版。 (30)David Rosenberg,"The Political Economy of Piracy in the South China Sea",Naval War College Review,Vol.62,No.3,2009,p.46. (31)Catherine Zara Raymond,"Piracy in the Waters of Southeast Asia",Kwa Chong Guan and John K.Skogan eds.,Maritime Security in Southeast Asia,Routledge,2007,p.63. (32)Suryo,A.B.,"Geopolitik Marifim Indonesia," Tim Ahli Sekans Jokowi:Jalan Kemandirian Bangsa,2014; Lelly Andriasanti,"Politik Luar Negeri Indonesia di Bawah Jokowi",July 4,2014,http://www.megawatiinstitute.org/megawati-institut/artikel/260-politik-luar-negeriindonesia-di-bawah-jokowi.html；转引自Jonathan Chnn,"Indonesia's Foreign Policy under Widodo:Continuity or Nuanced Change?",in Perth USAsia Centre eds.,New Perspectives on Indonesia:Understanding Australia's Closest Asian Neighbour,2014.p.70. (33)Amitav Acharya,Indonesia Matters:Asia's Emerging Democratic Power,World Scientific Publishing,2004,p.1-2,19-43. (34)“佐科·维多多：亚洲必须以史为鉴，不再陷入紧张冲突之中”，博鳌亚洲论坛，2015年3月28日，http://www.boaoforum.org/hydtn/18083.html。 (35)Ibid(33),p.10. (36)OECD Quarterly National Accounts,Dec.11,2014,http://www.oecd.org/std/na/G20-GDP-Eng-Q314.pdf. (37)Muhamad Ali,"Islam in Modern Southeast Asian History",in Norman G.Owen ed.,Routledge Handbook of Southeast Asian History,Routledge,2014,p.213. (38)“海事统筹部长Prof Dr Ir Indroyono Soesilo”，《印度尼西亚商报》，2015年1月13日，http://www.shangbaoindonesia.com/indonesia-berita/％E6％B5％B7％E4％BA％8B％E7％BB％9F％E7％AD％139％E9％83％A8％E9％95％BFprof-dr-ir-indroyono-soesilo.html。 (39)曹云华、鞠海龙主编：《南海地区形势报告(2011-2012)》，时事出版社，2012年版；“印尼的海洋事务管理”，《中国海洋报》，2007年11月16日，第2版。 (40)骆永昆：“大选后的印尼：更加自信的地区大国”，《世界知识》，2014年第17期，第33页。 (41)许利平著：《从贫民窟到总统府：印尼传奇总统佐科》，社会科学文献出版社，2015年版，第113页。 (42)Amitav Acharya,Indonesia Matters:Asia's Emerging Democratic Power,World Scientific Publishing,2014,p.75-76. (43)Leonard C.Sebastian and Emirza Adi Syailendra,"Jokowi's 'Look West' Foreign Policy:Expanding Indonesia's Sphere of Influence?",RSIS Commentary Series,No.207-21,2014. (44)李志斐、唐翀：“印度对印尼的软实力外交与两印关系新发展”，《东南亚研究》，2012年第6期，第22-28页。 (45)Aaron L.Connelly,"Sovereignty and the Sea:President Joko Widodo's Foreign Policy Challenges",Contemporary Southeast Asia,Vol.37,No.1,2015,pp.8. (46)因篇幅所限，本部分主要探究印尼当前在南海争端中的特殊角色，对后两者的研究参见张洁：“海上通道安全与中国战略支点的构建”，《国际安全研究》，2015年第2期，第115-117页；李同心：《试论印尼在东盟中的地位和作用》，暨南大学硕士学位论文，2000年；曹云华：“印尼在东盟的地位和作用的变化”，《当代亚太》，2001年第3期，第21-27页。 (47)参见李峰、郑先武：“印度尼西亚与南海海上安全机制建设”，《东南亚研究》，2015年第3期，第52-61页。 (48)Valerie Sticher,"Indonesia:Challenges for the New Government",in Christian Nünlist ed.,CSS Analyses in Security Policy,No.157,2014,pp.1-4. (49)廖建裕：“印尼对于南中国海的看法是否有改变？”，联合早报网，2014年5月3日，http://www.zaobao.com/special/report/politic/southchinasea/story20140503-339182; Arif Havas Oegroseno,"Indonesia,South China Sea and the 11/10/9-dashed lines",Pacific Forum CSIS,Apr.15,2014. (50)《中华人民共和国和印度尼西亚共和国关于加强两国全面战略伙伴关系的联合声明》，《人民日报》，2015年3月27日，第2版。 (51)翟崑：“中国与印尼：共同推进海上全球互联互通”，《世界知识》，2014年第23期，第24-25页。 (52)葛红亮、鞠海龙：“‘中国—东盟命运共同体’构想下南海问题的前景展望”，《东北亚论坛》，2014年第4期，第27-31页。 (53)习近平著：《习近平谈治国理政》，外文出版社，2014年版，第294页。 (54)习近平主席在2015年3月28日博鳌亚洲论坛开幕式的主旨演讲中倡议召开亚洲文明对话大会，演讲全文参见“中国国家主席习近平在博鳌亚洲论坛2015年年会开幕大会上的主旨演讲(全文)”，博鳌亚洲论坛，2015年4月8日，http://www.boaoforum.org/hydtn/19352.jhtml. (55)吴崇伯：“挑战与希望并存：印尼新政府的内外政策走向”，《当代世界》，2014年第10期，第50-52页。 (56)Rizal Sukma,Domestic Politics and International Posture:Constraints and Possibilities,in Anthony Reid ed.,Indonesia Rising:The Repositioning of Asia's Third Giant,Institute of Asian Studies Press,2012,pp.77-92. (责任编辑：admin) |
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