中日钓鱼岛领土争端的国际法阐释
http://www.newdu.com 2024/10/06 11:10:26 《河北法学》2010年第12期 林 泰 赵学清 参加讨论
摘要：中日两国关于钓鱼岛领土的争端由来已久，是近几十年来乃至今后相当长的时间内，中日两国关系中最为敏感和棘手的问题之一。有关钓鱼岛的争端主要涉及岛屿主权归属和东海海洋权益两个方面。从国际法的角度看，日本方面所宣称的拥有钓鱼岛群岛主权及相关东海海洋权益的理由都是站不住脚的。从国际法的角度来论证我国对钓鱼岛及其相关海洋权益拥有的权利，从法律和理据上更具有说服力和正当性，在此基础上采取的对策将更加有效和有针对性。 关键词：钓鱼岛；领土争端；国际法 钓鱼岛群岛包括主岛钓鱼岛及其附属岛屿，依主岛名而得名(日本称之为所谓尖阁群岛)。主岛距我国台湾地区基隆港仅约120海里，向来是我国台湾地区的附属各岛。中日两国关于钓鱼岛领土的争端由来已久，争端的核心问题是钓鱼岛的主权归属及与之相关的东海海洋权益的划分，这也是近几十年来乃至今后相当长的时间内，中日两国关系中最为敏感和棘手的问题之一。因此，从国际法的角度深入全面地阐释中日双方在钓鱼岛及东海大陆架划界问题上的不同立场对于中国在解决争端时维护自己的合法权益，缓和中日矛盾，促进亚洲地区的和平与稳定具有重大的现实意义。 一、中日钓鱼岛纷争之缘起及日本方面的主张 中日钓鱼岛争端肇始于1969年，激化于1992年。1969年，美国海洋学家埃默里等人发表的《东海和黄海的地质构造和水文特征》一文提出“在东海中日韩大陆架交界处存在着世界上最有希望的尚未勘探的海底石油资源”。作为一个一直受资源短缺、石油缺乏困扰的国家，日本开始对该地区产生了浓厚的兴趣，并在对外战略上实施了相对应的行动，这也使得中日关于钓鱼岛及相关海洋权益之争有愈演愈烈之态势。日本对钓鱼岛觊觎的另一个因素是其重要的战略地位。钓鱼岛作为世界三大海路中的一个，日本全部石油输入量的绝大部分经过钓鱼岛从波斯湾输入，日本军队在东南亚的进出也必经此地。此外，位于钓鱼岛群岛的中段、中国东海方向的正面的琉球群岛和台湾岛加上九洲岛，使中国东海海区与太平洋相分隔。一旦中日两国发生战争，钓鱼岛可能会成为日本进攻中国台湾乃至中国大陆的桥头堡。1992年联合国公布了《国际海洋法公约》，有所谓“主权国家以200海里内的海域为其经济专属区”的条款，而钓鱼岛的实际价值便在于以钓鱼岛为中心，直径为400海里的辽阔海域以及此海域内的海洋资源。这使钓鱼岛的重要性远远超出了它本来的价值[1]。也激化了事态的发展，政治利用和经济利益的争夺，使得双方在这一问题上僵持不下。 中日钓鱼岛争端涉及的内容主要有钓鱼岛群岛的主权归属以及与钓鱼岛相关的东海海洋权益，如大陆架、专属经济区等问题。 在钓鱼岛的主权归属问题上，日本提出了以下的观点来论证其对钓鱼岛拥有主权的合法性。第一，钓鱼岛群岛是日本政府在明治十八年(即1885年)以后，通过多次实地调查，在确认该岛是无人岛也没有清国统治所及后，在明治二十八年(即1895年)的内阁会议上决定于岛上建设标桩，正式将其编入日本版图的；第二，在历史与地理上，钓鱼岛群岛始终是构成日本南西诸岛屿的一部分，而不是包含在基于1895年生效的《马关条约》第2条得自于中国清朝割让的台湾及澎湖列岛之内。第三，基于上述第二条的理由，钓鱼岛群岛不在日本根据《旧金山和约》必须放弃的领土之内。而是根据该和约的规定，作为南西诸岛的一部分，置于美国的行政管理之下。此外，1971年的日美《归还冲绳协定》也把该群岛包括在归还区域之内。 在东海海洋权益方面，日本提出:第一，关于大陆架的定义和范围，日本方面坚持大陆架为200海里，由此可以把钓鱼岛群岛全部窃据①；第二，关于冲绳海槽在大陆架划界中的地位，日本认为中日两国共大陆架，冲绳海槽仅是大陆架连续的偶然凹陷，日本的200海里大陆架主张不受冲绳海槽的影响，在中日两国的东海大陆架划界中应该忽略冲绳海槽的法律效力。第三，关于大陆架划界的原则，日本方面提出所谓“中间线原则”，坚持冲绳海槽因素应不予考虑，认为中间线才是合适的界线；第四，关于岛屿海洋权益的②关键问题在于钓鱼岛群岛可否享有200海里的大陆架和专属经济区，日本方面坚持认为这些岛屿应该拥有大陆架和专属经济区，其意图非常明显，就是力图将钓鱼岛及其周围海域划为己有[2]。 二、我国对钓鱼岛问题的态度与主张 我国政府一直严正坚持钓鱼岛群岛自古以来就是中国神圣不可侵犯的领土的立场。我国国际法理论学界针对日本侵占我国钓鱼岛所依据的理由给予了严厉的批驳和犀利的抨击。例如从发现和“先占取得”理论出发，中国早在明朝就发现了钓鱼岛，之后又对其进行了持续的、和平的活动。中国关于钓鱼群岛水文地理情况的文字记载最早见于明朝永乐年间出版的《顺风相送》(约1403年左右)。到嘉靖年间(15321534年)，中国的官方文献中已为钓鱼群岛命名。吴天颖教授在他的《甲午战前钓鱼列屿归属考》一书中考证，中国早在明代即已将钓鱼群岛纳入海防区内，确立了军事管辖。1561年讨伐倭寇总督胡宗宪在其编撰的《筹海图编》一书中的《沿海山沙图》上，标明了中国福建省罗源县、宁德县沿海各岛，其中包括“钓鱼屿”、“黄尾山”和“赤屿”，将钓鱼群岛列入中国的海防区域之内[3]；其次，从“时际法”出发，领土的取得方式应以权力产生时的国际法来确定，我国在取得钓鱼岛的主权时的国际法普遍承认象征性占有的效力，因此我国对于钓鱼岛的主权权利是得到承认的，合法的；再次，根据禁反言的国际法原则，一个国际法主体的言行须前后一致，若其前后言行矛盾而损害信赖其先前言行的相对人的利益，国际法予以禁止。日本政府曾经在两个时间承认了中国对钓鱼岛的主权:一是1895年以前；二是从1945年战败到1969年5月。不仅如此，中日两国分别于1972年和1978年两次签署了《中日和平友好条约》，双方同意搁置钓鱼岛主权争议，留待未来条件成熟时解决。 此后中国政府信守条约规定，严格约束自己以及民间保钓团体的行为，日本却出尔反尔，公然违背承诺，甚至动用军事力量强行占有钓鱼岛。日本的行为损害了相对人中国的国家利益，是被国际法明文禁止的；最后，根据《联合国海洋法公约》确定的“陆地支配海洋”的原则，也可以看出想要以200海里专属经济区为由获得我国钓鱼岛部分岛屿主权主张的荒谬。 除了在国际法理论上进行了有力的批驳之外，我国政府也是从一开始就对日本对我国传统海疆线内领土主权的无理侵犯表明了态度:“中华人民共和国对这些岛屿具有无可争辩的合法主权”，“绝不容许任何国家以任何借口和采取任何方式加以侵犯”；但在日本采取咄咄逼人的态度面前，中国依然保持了相当的克制，这一方面避免了事态的扩大。1982年《联合国海洋法公约》对于大陆架和专属经济区经济权利的确认，钓鱼岛战略地位的提高使得局势进一步复杂化。 面对日本的行动，我国坚持钓鱼岛问题解决的双边化，反对将钓鱼岛问题国际化，在考虑到历史与现实状况的基础上，我国提出了以牺牲部分资源保持国家领土主权和换取区域和平的政策即所谓的“搁置争议、共同开发”的建议，积极与日本展开经济和海洋环境、航行安全、打击海盗、海洋科研等非传统领域的合作。然而日本在对待中国渔民、中国民间保钓团体的粗暴态度等，使钓鱼岛问题不时见诸传媒与报端，也使中国政府陷入了困境，我们不得不深入思考为什么如此诚恳，甚至是已经适当妥协的政策却无法推动缓和钓鱼岛局势或解决钓鱼岛问题？ 三、我国处理钓鱼岛问题既有策略之检讨 (一)对“搁置争议、共同开发”政策的检讨 “搁置争议、共同开发”政策最早出现于阿拉伯半岛的陆地上，后逐渐延伸适用到海上，由于在1958年巴林和沙特阿拉伯签署《关于波斯湾的大陆架划界协定》、1989年印尼和澳大利亚《关于印度尼西亚东帝汶省和北澳大利亚之间区域的合作区域条约》中的成功实施，逐渐成为解决领土争端和资源开发矛盾的主要方式。从上世纪90年代以来，我国对于钓鱼岛问题就一直奉行“搁置争议、共同开发”的政策，并在与日本的交涉中积极推广这一政策，但在实施上却没有显示出任何对于争端解决有益的效果。 新制度经济学派的观点认为这主要是由于“搁置争议、共同开发”只是停留在原则阶段，远没有形成一种制度，而任何非制度化的活动都不可能长期有效地、健康地和有序地推动社会的发展。美国学者罗伯特•基欧汉认为要形成一种制度至少需要以下条件:(1)有关国家在国际关系某一特定领域存在共同利益，而这一共同利益只能通过合作才能获得[4]；(2)即使国家间存在共同利益也不一定会彼此合作，只有国家间彼此合作的好处超过不合作的好处，合作才会产生。但是根据现实主义的观点，国家在处于无政府状态的国际社会中合作的最关注的并非绝对收益而是相对收益。例如华尔兹认为，“当面对共同获益而开展合作的机会时，感到不安全的国家必须要询问将如何对收益进行分配。它们必须要问的并非‘我们双方都能获益吗’而是‘谁将获益更多’”[5]，这就使得国家之间很难诚心诚意地合作。因此，虽然“搁置争议、共同开发”可以使日本在稳定事态和经济发展方面获得合作利益，但是从相对收益的角度看，“共同开发”的收益对于一个经济快速发展的地区大国来说远远超过日本的收益，或者说日本通过“共同开发”获得的收益小于其将岛屿划归己有、单独开发的收益，这就是为什么“搁置争议、共同开发”政策举步维艰的主要原因。当然，中日双方对具体的共同开发措施的分歧也是其中一个原因。由此可见，“搁置争议，共同开发”制度化还有相当的难度。 (二)采用双边机制和政治解决方法的缺陷 相对于日本努力推进钓鱼岛问题国际化，甚至要求将钓鱼岛争端提交国家法院裁决的争端解决提议，我国一直积极推进与日本的双边协商，强调双边磋商的重要性，反对将问题国际化和提交国际法院，为了避免事态的扩大化而保持了相当的克制。其主要考量是防止区外大国(比如美国)的介入使钓鱼岛问题进一步复杂化，增加中国与日本协商解决钓鱼岛争端的难度，使我国周边安全环境趋于恶化。因此，坚持双边渠道是我国解决钓鱼岛问题的基本途径。但是这种双边解决途径其本身也存在一定的缺陷。 因为在无政府状态的国际社会中，各国并不是单个的行动者，其政策的制定和实施必然要受到其他国家政策的影响，确切说一国采取何种政策策略是其与国际社会中其他行动者博弈的结果。双边解决机制是在排除区外大国势力干扰的前提下，中国与日本之间寻找帕雷托最优解的博弈，而国际化或者多边化解决机制则是将区外的大国对于各争议相关方的影响考虑在内，甚至是直接参与博弈的博弈形式。无论是从钓鱼岛这一海域的重要战略地位出发还是目前钓鱼岛已经形成的格局，钓鱼岛问题的解决脱离大国干预和不受干扰的可能性几乎为零，在这种形势下，我国坚持双边解决机制要么会由于各大国潜在的影响因素使得各方的收益和损失不明确，无法寻找到帕雷托最优解，要么就是竭心尽力达成的双边协议，在外部因素改变了各方的收益和损失时，顷刻间分崩离析。 当然我们的论述并非是赞成钓鱼岛问题的国际化或为其辩护，只是希望在坚守钓鱼岛问题双边解决机制的前提下，充分考虑区外大国的利益诉求和影响，甚至可以考虑从背后的隐藏力量下手，双管齐下，也许会有意想不到的效果。 其次，尽管在国际法理论上，我国对钓鱼岛群岛享有主权的依据无可辩驳，几乎可以说是具有必胜的优势，但是我国却坚持在双方协商机制下解决钓鱼岛问题，而不愿意将其提交国际法院裁决，主要出于以下三点考量:(1)避免大国通过其对国际法院的干涉和影响，作出不符合客观事实，损害我国利益的判决；从现实主义角度去审视，国际争端的解决与其说取决于国际法律程序，不如说是取决于大国的权力政治较量，因此，将钓鱼岛问题提交国际法院实质上就是将钓鱼岛问题国际化的一种表现，很可能使我国陷入与区外大国进行权力政治较量的泥潭；(2)解决领土争端方式选择上偏好的不同。我国一贯主张不接受国际法院的管辖，除了对其成立之初被少数几个西方大国操纵的心理阴影外，更深层次的原因是东方民族对以西方文明为背景的国际司法的不完全认同，对其运用存在文化心理障碍，而且认为外交谈判可以避免国家在国际司法诉讼这种“零和游戏”中输掉而负上政治责任，因而也更倾向于调解等方法的使用[6]；(3)周边环境稳定和睦邻友好关系的考量。我国一贯注重以和为贵，加上现在处于经济快速发展的关键阶段，稳定的发展环境是必需的。如果将钓鱼岛问题提交国际法院势必会影响我国与日本的睦邻友好关系和经济发展合作。 但是笔者认为随着国际法院制度的不断完善，我国对于国际法院管辖的态度正在发生变化[7]，而且考察国际法院对领土争端问题作出的裁决基本上得到了比较公正合理的结果，因此在钓鱼岛问题政治解决方法停滞不前，无法取得进展的情况下，尤其是我国对钓鱼岛主权在法律上具有绝对优势的情况下，笔者认为提交国际法院裁决也不失为一个不错的选择。 (三)中国对钓鱼岛群岛事实上的控制力不够 虽然钓鱼岛群岛是我国的领土，但是由于钓鱼岛群岛的自然因素、地理位置和我国海上军事力量的原因，我国对于钓鱼岛诸岛的实际控制力严重不足。首先，钓鱼岛主岛距我国台湾地区基隆港仅约120海里，由于众所周知的原因，在目前中国还未完全实现统一的情况下，这种情形给在钓鱼岛岛屿上进行基础设施和军事设施建设以及人员驻守带来了很多障碍。加上距离我国大陆较为遥远，这给驻岛人员的给养、换防、海上航运和生产带来不便；其次，中国海军远洋控制与作战能力不足，主战舰艇平均吨位偏小，新型战舰数量严重不足，大中型作战舰艇数量比例低，许多重要装备多处于概念或者预研论证阶段，作战舰艇与保障舰艇的比例失调以及空军作战能力的限制等等因素，严重制约了我国海上军事实力，对钓鱼岛控制能力偏弱，与日本相比有鞭长莫及之虞。 2009年7月8日，日本防卫大臣滨田靖一确认，日本政府将正式派遣陆上自卫队驻兵与那国岛。与那国岛是日本西南端的一个小岛，与钓鱼岛仅有120公里距离，因此日本军事动向意在先发制人，以驻兵的事实实施控制钓鱼岛附近海域，东海大陆架海域、甚至包括台湾西北部、西南部附近的大片海域。日本通过此次驻兵与那国岛，事实上就是加强防卫钓鱼岛，加强对钓鱼岛的实际控制力，这也再一次用事实证明了中国对钓鱼岛群岛事实上控制力的欠缺。 四、解决钓鱼岛争端之国际法律路径 (一)积极探索“搁置争议、共同开发”具体化、制度化路径 正如上文所言，“搁置争议，共同开发”在很多领土争端的实践中发挥了重要作用，也是我国和平解决钓鱼岛问题的一个重要主张。在和平解决钓鱼岛问题上，我国应坚持和完善“搁置争议、共同开发”政策。但一直以来“搁置争议、共同开发”只是一个政治上的主张、一个笼统的构想，尚未提出具体措施，为了使“搁置争议，共同开发”真正发挥作用，应使其具体化和制度化且有可操作性。参考已有的“共同开发”模式，寻找适合解决中国钓鱼岛问题、能为各方所接受的恰当方法是首先要进行的工作。 首先，两国政府可以通过谈判或协商，尽力达成一项具备法律约束力的协议，协议内容可以包括:双方同意搁置钓鱼岛及其周围水域(12海里领海)的主权归属问题，但这一点并不意味着各自对该岛的主权立场有任何改变；成立政府间的联合委员会负责协调和控制该海域的石油开发活动；以及参加石油开发活动的公司，无论是当事两国或是第三方的，均不意味着支持中日任何一方对钓鱼岛主权的要求[8]。其次，采用“农村包围城市”的战略，通过选择敏感度小、需共同面对的问题进行合作，选择不敏感的区域，由易到难，循序渐进，从与日本的经济合作到海洋环保、海洋科学研究、海上航行安全和交通安全、搜寻和救助、打击跨国犯罪等非传统安全领域和港口和海湾、沿海开发工程、旅游、污染防治、生态保护和海岸侵蚀等方面的合作，建立良好的合作气氛和相互信任机制，为最终实现“搁置争议、共同开发”铺路搭桥。 (二)利用国际司法机构获得博弈上的优势地位，维护自身权益法律解决方法是解决领土争端的重要途径之一，即使我国对钓鱼岛问题的国际化存在很多顾虑，对将钓鱼岛问题提交国际法院裁决有着严重的抵触心理，但是我们仍旧不能放弃利用国际司法方式维护自己利益的机会。例如《联合国海洋法公约》明确规定，在相关国家未参与或未经该国同意的情况下，对该国设置义务或处置其合法权利的任何协定都是无效的，日本企图撇开中国，独自解决岛屿主权争端，划定海上边界，是违背国际法和国际实践的基本原则和规则。而且，在存在争议的情况下，日本在上述水域中的单方行为，都可能是对别国主权或主权权利的侵犯和干涉。所以根据国际法主权的原则和国际海洋法的规定，日本应该停止这些水域中的单方开采或捕捞等行为。 (三)因此，我国可以不将钓鱼岛的领土争端和海域划界问题提交国际法院裁决，只要求其根据国际原则和惯例，制止钓鱼岛争端各方的单方行为。国际司法机构做出“禁止单方行为”的判决后，在钓鱼岛实施共同开发无疑会成为日本更好的选择。事实上许多共同开发的实现都是在这样的情形下达成的，最典型的如冰岛、挪威共同开发案，北海大陆架共同开发案。 (三)加强对钓鱼岛群岛的军事控制力度 日本不断强化对钓鱼岛的占领，其一贯行为已经明确地告诉我们一味地从历史和国际法的角度论证中国对钓鱼岛拥有无可争议的主权，对实际解决钓鱼岛问题作用有限，能源之争任何国家都不会轻易让步，尤其是对于中国这样一个资源稀缺国而言，无限期等待通过外交、谈判等传统和平手段实现钓鱼岛问题的解决任凭日本单方开采是非常危险的。因此，笔者认为加强在钓鱼岛争议地区的军事存在，武力维护国家主权是必要的。这一举动也许会使“中国威胁论”的宣扬者有机可乘，但是在中国对钓鱼岛之主权有充分理据的情况下，从国际法的角度在本国主权范围内加强军事存在，只要不以威胁他国主权就是合法的，而且在迫不得已的情况下使用武力维护国家主权也是国际法赋予国家的基本权利。况且即使不加强在钓鱼岛的军事存在，也不可有效平息“中国威胁”的论调。与之相反中国在捍卫主权的前提下彻底解决钓鱼岛问题，还可以使“中国威胁论”的宣扬者失去了一个“借题发挥”的阵地。 也有学者指出，强硬政策不利于中国边界的稳定与安全，且会被牵扯大量的国力资源去应付边界危机，对抗的直接成本很高，代价可能很大，短期内往往不占上风。然而我们必须从长远来看，中国强硬的政策选择可以有效遏制对方的扩张欲望与行动，慑止其“得寸进尺”的领土要求，维持中国边疆的长久和平与安宁，符合中国的长远战略利益[9]。而且基于“事实胜于雄辩”的认识，加强对钓鱼岛群岛的军事控制力度，无疑可以为我国使用谈判、协商或其他解决方法创造优势条件。 注释： ①关于这一点，中国方面认为《联合国海洋法公约》第76条关于“大陆架外部边缘从测算领海宽度的基线量起不超过350海里”的原则规定是合理的，坚持大陆架是大陆领土的自然延伸，支持大陆架可以超过200海里的观点。具体参见中国代表在海洋会议第9期后期会议上的发言，见《人民日报》1980年8月25日，第2版。 ②岛屿的海洋权益主要涉及领海、毗连区、专属经济区和大陆架四个方面。根据1982年《联合国海洋法公约》第121条关于岛屿制度的规定，钓鱼岛可以享有12海里领海和12海里毗连区，对此中日双方均不存在争议。 参考文献： [1]李先波，邓婷婷.从国际法看中日钓鱼岛争端[J].时代法学，2004，(3):6. [2]戴彩云，洪萍.钓鱼岛的法律地位及主权归属[J].党史文苑，2005，(10):43. [3]吴天颖.甲午战前钓鱼列屿归属考[M].北京:社会科学文献出版社，1994.135. [4]Robert Keohane. After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy[M].Princeton University Press. 1984，p.6，p.68. [5]肯尼思&华尔兹.信强译.国际政治理论[M].上海人民出版社，2003.139. [6]聂宏毅.国际法在解决领土争端中的作用及困境评析[J].黑龙江史志，2009，(2):138. [7]王勇，管征峰.五十五年来中国对国际法院诉讼管辖权的态度之述评[J].华东政法学院学报，2002，(3):73-75. [8]戴轶.从国际法解决领土争端的现有模式论钓鱼岛问题的解决[J].理论观察，2005，(3):19. [9]聂宏毅，李彬.中国在领土争端中的政策选择[J].国际政治科学，2008，(4):9-10. (责任编辑：admin) |
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