试析南海问题中的美国因素
http://www.newdu.com 2024/10/06 11:10:27 《东南亚南亚研究》2009年 卢芳华 参加讨论
摘要：南海争端涉及多个国家。作为最大域外因素的美国对南海问题的关注和介入日益突出，“9.11”事件后，美国主要通过加强军事存在、与南海周边国家进行能源合作、加强与东盟合作三个渠道介入南海问题。在相当长的时间里，美国的南海政策仍以主动、扩张、威慑为主，其牵制中国崛起的基本方针不会改变；同时，美国参与和建构新的南海多边安全机制构想已日趋凸现。 关键词：南海；美国；中国；政策 所谓“南海问题”，指的是南海周边的国家在南中国海各岛礁的归属以及海域划分问题上存在的分歧与争端。南中国海区域是指从西南方的马六甲海峡到东北方的台湾海峡之间的约359万平方公里太平洋海域。［1］（P7-10）随着2009年5月13日联合国大陆架划界委员会提出的划界期限的到来，南海争议各方纷纷宣示主权，成为近期引发南海争端的直接导火索。国际因素对南海问题的影响和作用，是我们需要认真看待的。在诸多国际因素中，美国是对南海问题影响最大的域外大国，从2008年5月下旬美第七舰队旗舰“蓝岭号”在菲律宾距中国南沙群岛最近的主要岛屿巴拉望岛海域举行海上联合演习，到2009年6月23日美马舰队在南海联合军演；从2009年3月8日美海军监听船“无瑕号”在我国南海专属经济区内进行非法测量，到2009年6月12日美海军宙斯盾舰“约翰•麦凯恩”号在菲律宾近海拖曳声呐阵列与中国潜艇碰触；从美国亚洲研究中心主任沃尔特•罗曼提出美国应该“明确支持”菲律宾的言论，［2］到2009年6月2日美国国防部长盖茨在访问马尼拉期间公开表态“不介入南海争端”，美国这一系列举动表明其对南海区域的重视程度在升温，显然美国在南海问题上的介入也将更加明显。因此，有必要对南海问题中的美国因素进行深入探讨，并对其南海外交战略走势进行分析。 一、南海争端现状 按照国际法承认的领土主权获取方式及原则，我国对南沙群岛拥有无可争议的主权。但20世纪60-70年代以来，这些看似微不足道的小岛，因其重要的战略地位，丰富的石油及其它天然资源而受到国际关注。［3］（P169-194）越南、菲律宾、马来西亚等国家全然不顾历史事实，声称对南沙海域拥有主权，并公然入侵我国南海岛礁及海域。从联合国大陆架界限委员会1999年5月13日制订出供各国提交划界方案参照的“科技指南”开始，南海国家更是加快对其所占岛礁，特别是在大陆架划界中具有效力的岛屿的实际控制。2009年2月17日，菲律宾国会通过“领海基线法案”，将黄岩岛和南沙群岛部分岛礁划为菲律宾领土；2009年3月5日，马来西亚总理巴达维登上南沙群岛的弹丸礁宣誓主权。此外，越南声称对南沙群岛拥有全部“主权”，印尼、文莱则利用其相对优越的地理位置，采取悄无声息占领的方式，对邻近其领土的南海海域和岛屿进行小规模占领，并进行开发，已获得经济收益。到目前为止，我国南海的一些岛屿、岛礁分别被越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印尼所控制，再加上台湾当局控制的南沙最大的岛屿——太平岛，整个南海争端呈现出“六国七方”争执的态势。 二、美国介入南海争端的途径分析 从国际背景来看，南海问题已呈现国际化趋势，一些国家频频插手南海争端，尤其是美国的介入更是给南海问题的解决蒙上了一层阴影。近几年，美国主要通过加强军事存在、与南海周边国家进行能源合作、参与地区事务三个渠道介入南海问题。 （一）强化在南海的军事存在 （1）加强合作，在南海海域寻求新的军事立足点。 军事关系是国家间关系中的一项重要内容，也是反映国家间关系发展水平的晴雨表。近几年，美军加强在这一地区军事存在的一个重要措施就是谋求新的基地，以便在这一地区保持一支数量相当的军事力量，美军首先瞄准的目标是菲律宾。1999年菲国会批准了《美菲来访部队协议》，允许美军临时使用菲律宾的基地，包括允许美国舰只在菲22个海港停泊。“9.11”事件后，菲律宾同意让美国军用飞机飞越菲领空，并允许美军重新使用克拉克空军基地和苏比克海军基地。美国还在菲棉兰老岛的埃德温•安德鲁斯空军基地为美军特种部队修建“克努克”式直升机起落场地和军营。美军在南海寻求的第二个军事立足点就是2002年4月俄罗斯租期已满的金兰湾，早在俄军撤出前夕，美军太平洋总部司令布莱尔上将就正式出面，向越南政府提出有偿使用金兰湾港口和机场的请求。但未获得越南的同意。 （2）频繁军演，加强针对南海争端的军事安全合作。 “9.11”事件后，出于美国全球反恐的需要，美军通过联合军事演习、人道主义援助等“经常性的临时活动”，“半永久性地”维持在南海的军事存在。［4］2003年以来美军与南海周边国家的军事演习呈现出数量多、规模大、项目多的特点，并试图在南海地区实现多层次、宽海域、大纵深的“占据”状态。以菲律宾为例，2006年，美菲的联合军演多达37场，比2005年增加了13场。从2004年起美菲联合军演移师中业岛附近海域，而中业岛早在1978年就被设为菲在南沙群岛的指挥中心。2008年5月下旬的美菲军演转到巴拉望岛海域，而该岛是菲距中国南沙群岛最近的主要岛屿。从参加演习的兵力看，2008年2月18日美菲“肩并肩”联合军演中，有2000多名菲军士兵和约6000名美军士兵参加，是2007年美军参演人数的15倍，成为自1951年美菲举行联合演习以来参演人数最多的一次。军演科目也由传统的战术合成、实弹射击升级为守岛、夺岛、特种部队突袭等项目。2007年6月3日的演习就是以登岛作战、近海歼敌为重点，而且具有把中国作为假想敌，插手南海事务的倾向。正如美国太平洋司令部前任司令托马斯•法戈所言：“通过军事演习建立的经常性联系是在必要时美军进入菲律宾的最大保证。”［5］ 此外，为加强美国在世界的存在，美国国防部确定了新的军事扩张战略，这一战略被明确写在2007年10月17日美国海军、海军陆战队和海岸警卫队联合发布的《21世纪海权合作战略》的报告中。新战略的重点包括通过人道主义救援行动和加强国际合作的方式预防冲突，实际上是通过各种社会和军事计划，如人道主义援助、自然灾难处理以及缉毒等活动，实现军事控制的目的。例如在南海，美国通过与菲律宾的联合军演建设了不少深水港、机场和公路等基础设施，通过这些活动美军有了立足之地。 （3）互访频繁，与南海周边国家军事外交活动规格提升。 “9.11”事件后，美国军方要员频频出访南海周边国家。美国与南海周边国家的军事关系不断发展。以印尼、越南为例，1991年印尼帝力事件后，美国政府在国会的压力下中止了对印尼的军事援助。“9•11”事件后，随着亚太地区安全形势及力量平衡的微妙变化，美国政府积极推动恢复两国的军事关系，在印尼有巨大利益的美国大公司和印尼政府的积极游说下，2002年美印（尼）就安全合作问题实现了第一次对话，达成重新开始军事培训的协议。2003年2月，美军太平洋司令部总司令托马斯•法戈与印尼国民军总司令恩德里亚托诺•苏塔尔托上将终于实现高规格互访。 对于越南，2000年3月，科恩开创了越战结束后美国防部长访越的先例，这也意味着越美军事关系“坚冰消融”。2002年5月越南首次派军人作为特约观察员观摩了在泰国举行的泰美新“金色眼镜蛇”联合军事演习。2003年11月9日越南国防部长范文茶开始越战结束以来越南国防部长的首次访美之行，标志着两国的军事交流和国防合作的开始。最近美越军事高层接触频繁，2009年7月21日至24日，越南空军和美国空军在越南举行高级军官会议，旨在加强美越信息共享和为将来的美越军事合作奠定基础。 （二）默许美国公司在南海进行能源开发 美国是世界上石油消费第一大国，南海的石油资源对美国具有强大的吸引力。据美国能源信息署估计，南海蕴藏的石油储量在500亿吨以上，但由于开采难度大、费用高，一直没有充分开发。由于近年来国际油价飙升，开采费用相对较低，各相关国家制定了各自的开发方案。而今，南海周边国家已借助美、俄、法、英、德、日等国家力量将南沙海域划分为上百个油气招标区，在国际上公开招标，不断签订勘探开采石油、天然气的合同，大肆掠夺南海能源。2005年，越南与埃克森－美孚就达成了一项油气初步勘探合作协议，而勘探地点恰恰就位于南海中越争议海域。［6］（P430）迄今，参与采油的国际石油公司超过200家，100多口位于我南海断续线内，年产油量在5000万到6000万吨左右。［7］ 在国际能源争夺战中，一直扮演主角的美国自然不会放过这一机会。美国对其石油公司在南海的勘探业务持默许态度，可以说这是美国在南海上的一着棋，一旦南海冲突危及其公司利益，美国便能够以保护其海外商业利益为由出面干涉。在2009年7月15日美国国会参议院外交关系委员会探讨在南海地区“面对中国不断增强的军事实力”以及潜在的“亚洲争端”，美国应当扮演怎样的角色的听证会上，美国国务院主管东亚事务的副助理国务卿斯科特•马歇尔对中国和越南在南海问题上的紧张局势表示“关切”，并承诺将保护在南海活动的美国石油公司的利益。［8］由此可见，即使美国政府在外交和军事上保持中立，也可以保护美国石油公司为由，对南海问题的发展和最终解决施加影响。 （三）在国际组织层面，构建多边安全机制，扩大美国在南海地区的“军事统一战线”。 从20世纪90年代始，美国与东南亚国家签订了一系列条约和协议，构建多边安全机制，这也是美国亚太安全战略的重要依托。其具体目的有三:(1)通过建立和发展与东南亚各国的军事关系，扩大美国在南海地区的存在，以取得绝对优势地位；(2)随着美国在南海地区军事力量的增强和应对紧急情况，美国要在现有的基础上进一步在南海海域建立更多的军事基地、更多的军事介入；(3)防止东南亚国家一体化，遏制中国与东南亚国家关系的发展。 目前在南海周边国家内部也存在一些美国可以利用的条件。东盟各国在南海问题上大都推行“大国平衡”战略，奉行“留美制华”政策，即通过让渡一部分利益提升与美、日、印等国的军事和经贸关系，以牵制中国，力求建构多边“合作安全”结构，并致力于组织多边政治安全对话的区域论坛。在2009年7月23日第16届东南亚国家联盟地区论坛上，美国高调重返东南亚就是美国重新定位与东南亚的关系，利用南海国家与中国的矛盾，抗衡中国在区内日渐增长的影响力的战略体现，从另一方面看，也是美国对东南亚国家向中国南海主权进行挑战和蚕食的默许和美国将进一步介入南海争端的前兆。 通过以上分析，我们不难发现，美国通过联合军演、联合开发石油资源、重新定位与东盟的关系等途径介入南海问题，这种介入在一定程度上助长了南海周边国家与我国争夺南沙群岛主权的气焰，增加了中国与这些国家解决南海问题的难度。 三、南海问题中的美国政策走势 冷战时期，美国并没有制定过什么南海政策。［9］（P81-103）美国东南亚战略包含了南海问题，而美国的东南亚战略又寓于其亚太战略之中。由于东南亚战略位置重要、自然资源丰富，而且是一个正在兴起的大市场，在美国的亚太战略中占有举足轻重的地位。冷战结束以来，美国在南海的外交政策经历了四个阶段。第一阶段是冷战后初期，美国对南海采取不介入政策。第二阶段是1995-1997年，以1995年“美济礁事件”为标志，美国政府采取积极干预南海争端的政策。第三阶段从1998年至今，美国把其对南海问题的干预放到亚太安全战略的框架下。第四阶段，“9•11”事件后，美国以反恐为契机，提升与南海周边国家的关系，朝着有意干涉中国主权的方向发展。 纵观美国的南海政策演变历程可以发现，美国的南海政策包括以下两个目标：一是维持南海海域多边安全协商；二是建立美国阻止任何单方面的军事行动的信心。尽管受到诸多因素的制约，但是在相当长的一段时间里美国南海政策将贯穿这两个目标，政策走向将表现为如下内容。 第一，主动、扩张、威慑将成为美国未来南海政策的主要特点。近年来，随着国际形势和世界战略格局的深刻变化，特别是亚洲的加速崛起，美国加大了对亚太地区的战略经营，其战略部署重心向亚太倾斜，旨在新的形势下，以强大军力作依托，压制竞争对手——中国，确立对亚太地区的单边战略主导，为其实现独霸世界的全球战略目标夯实基础。美国亚太战略的核心是要利用亚太地区的其他大国制衡中国。对于南海，美国决策层有关人士认为能否取得对东南亚地区事务的领导权和南海问题的“仲裁权”，核心问题是能否确保美国在南海地区的军事存在和战略部署，特别是前沿的军事存在。这种心态不会随着美国政府的换届而轻易改变。因此，未来几年将是美国在亚太地区进行全面军事扩张时期，美国南海战略的主动性、扩张性都将有所加强，各种威慑手段比如单边军事威慑、双边军事同盟、对华接触和遏制、多边机制等都将会突出起来。 第二，以南海问题遏制中国崛起将成为美国未来南海政策基本方针。修正现实主义学派代表人物沃尔特曾批评华尔兹“权力平衡”理论过分强调国家权力的作用，提出了“威胁平衡”理论，认为“国家间结盟乃针对威胁，而不是单纯针对权力”［10］(P5)，“它们(结盟)的行为是由它们感知的威胁决定的”。［10］这一理论同样适用于对美国南海政策的预测，美国一直把遏制中国崛起作为其亚太战略核心，因此，美国亚太战略的外溢效应无论在政治军事安全领域，抑或是在能源合作、经济利益领域都相当明显。而就南海国家而言，担心中国强大对其造成“威胁”，也需要借助美国的力量来制衡中国。在美国、中国、南海国家三方互动中，美国最终的目标是主导东南亚安全体系。今后美国在南海是扮演“调停者”的角色，还是直接插手南海争端，根本上说来取决于它如何应对中国的崛起。 第三，参与和建构新的南海多边安全机制将成为美国未来南海政策重中之重。2006年普林斯顿大学发布的安全报告中指出，美国应在双边关系的基础上发展多边合作，确保10+3不是唯一的区域机制。该报告还特意提出，在应对中国时，既要涉足有中国参加的地区机制(比如六方会谈)，也要联合美国的盟友以防备中国。［11］这表明，美国在这一地区除了发展现有的盟友关系外，还有构建新的多边安全机制的意图。在美国国会参议院外交常设委员会7月15日探讨美国在南海问题上应当扮演的角色的听证会上，美国国务院官员斯科特-马谢尔声称，中国很可能会同东盟国家一个一个地解决问题，但东盟应该作为一个整体同中国解决纠纷。他的这一表态为近期南海周边诸国提出的“南海集团”［12］、“卡拉特集团”［13］提供了新的注脚。从未来发展看，美国力图加强和扩大与南海周边国家的政治、经济、军事关系，直至构建起以美国为主导的地区安全机制，使之在解决包括南海在内的地区问题、遏制中国的战略中发挥决定性作用。 我们也应该看到，在成立新的同盟关系过程中美国与南海周边国家在军事合作、反恐、人质事件的处理、人权等问题上还存在分歧，这些分歧势必对新的安全合作产生影响，是否能成立新的“集团”取决于美国在南海海域的战略深化程度和南海周边国家对中国威胁程度的判定，二者缺一不可。如果不能形成新的针对南海的“战略集团”，美军仍将在南海延续其“后勤互助模式”。 四、关于中国应对美国干扰下的南海问题的若干思考 美国对南海问题的介入将对中国经济和国家安全构成潜在威胁。未来几年，南海问题争端的复杂性在美国因素的影响下仍有进一步恶化的趋势，对此，我们要采取相应的对策。 首先，奉行相融以利的原则，加快中国与东南亚国家间区域经济一体化的进程。新自由主义理论学派的罗斯克兰斯认为，一个依存度较高的国家或者开放性较大的国家，割断对外经济联系而遭受的经济损失及支付重新建立国民经济体系而导致的“调整成本”都十分巨大，因此这些国家不倾向挑起破坏经济联系的战争或冲突。自由派还主张相互依存能促进和平，但只有在国家期望于可预见的将来出现高贸易水平，相互依存能促进和平的情形才能实现。［14］（P7）随着中国经济的持续快速增长，中国市场对南海国家的吸引力会越来越大，这自然会增加南海周边国家对未来与中国贸易的预期，有助于增强与中国的经贸合作倾向。而一旦建成包括中国和东盟各国在内的自由贸易区，东盟和中国之间便形成了一个统一的市场，许多问题便迎刃而解。因此，在经济层面，我们应该做好以下工作：第一，在中国经济吸引力日增的情况下，与东盟各国形成“利益共享、危机同担”的经济实体，使东盟各国能分享我经济快速发展的实惠。第二，在“主权归我”的前提下，把“共同开发”具体化，并兼顾东盟各国的现实利益。第三，使东亚合作机制与上海合作组织形成呼应，打造好东南、西北两个平台。通过区域合作，增强双方的互信。 其次，力争在南海区域安全机制的构建过程中发挥积极作用，破解美国的围堵。目前，中国和东南亚国家参加的多边对话机制有“东盟地区论坛”、“10+1会议”等多种机制，双方合作的领域主要是经济，其他问题处于从属地位。迄今为止，各方还未成立专门的委员会或机构来磋商南海岛礁归属和海域划界问题。事实上，菲律宾等南海国家的政治家也主张摆脱美国的霸权控制，而走亚洲合作安全道路。菲律宾前总统拉莫斯就认为，亚洲人应该效仿冷战期间的西欧，利用美国的安全保护伞加速亚太共同体经济政治一体化进程。在谈到亚洲地区安全时，他提倡从“美国治下的和平”过渡到“亚太治下的和平”，建构亚洲合作安全体系，以代替美国的安全保护伞。因此，中国应在现有的国际海洋法、国际法原则、各种宣言、协定和条约等基础上，与东南亚国家通过“区域”合作，增强解决南海问题的意识；积极参与构建南海区域安全机制的活动，以促进南海争端的和平解决。 再次，应尽快制定统一的南海战略规划。自由制度主义国际关系理论认为：“如果博弈不是重复的，合作就相对困难。所以促进合作的一个重要方法是安排同样的两个博弈方多次进行博弈，使他们彼此认识过去的行为并能回忆至今是如何行动的。［15］（P125）中国和东盟国家在南沙群岛问题上，目前看来最后的进展是“搁置争议，共同开发”的达成，然而南沙群岛的争议已经搁置了十多年了，这种博弈的结果如果继续持续下去，将影响中国在博弈中的长期收益。怎样促使南沙群岛的主权尽快回归中国，而又使中国付出的代价和损失最小，是中国急需考虑的问题。只有持续的互动，才能使争议各方基于互惠而稳定的合作成为可能。 最后，解决海域争端需要我们拥有一支强大的海军。“在当今的世界上，光有法律而没有力量就得不到公正”［16］（P418），要使法理上属于中国的海洋权利事实上属于中国，中国就必须拥有强大的海上力量。从这个角度来讲，海上力量是海洋权利自我实现的工具。海军是国家海洋战略力量的核心部分，是海权必须依托的兵种，我国海军发展应主要定位在维护中国近海权益和领土纠纷的海上军事力量上。既要能够保护我们的领海主权不受侵犯，同时也要维护国际贸易和能源供应运输线的开放和安全，这是对国际社会的贡献，同时也有利于我们国家的能源进口、商品出口，也是我国经济可持续发展的需要。此外，还要进一步加强主权宣示和法理研究；加快我国领海基线的勘定；加强争议地区有效的行政管理和控制；这些都是我国解决南海问题时应该注意的。 参考文献： [1]J.Peter Burgess.The politics of the South China Sea : Territorial and International Law[J].Security Dialougues，2003，Vol.34,(1) [2]沃尔特.罗曼.斯普拉特利群岛：对美国在南中国海领导地位的挑战[N].菲律宾星报,2009-03-06 [3]Gallagher.Michael G.China’s Illisory Threat to the South China Sea[J].International Security，1994，Vol.19,(1) [4]刘华，吴强.美军通过人道主义与反恐重返菲律宾[N].国际先驱导报，2007-10-24. 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