争议海域的共同开发制度——从邓小平和平解决国际争端的外交思想说开去
http://www.newdu.com 2024/10/06 11:10:06 《太平洋学报》2007年第 万霞；宋冬 参加讨论
摘要：海洋争议区域的共同开发制度在国际实践中已存在了许多年，并在中国与周边国家的海洋争议中不断得到运用。多年来，中国政府积极主张并推进“搁置争议，共同开发”原则，这一原则不仅符合《联合国海洋法公约》的规定，也符合和平解决国际争端等国际法基本原则的要求。在和谐世界的建设中，共同开发原则的运用无疑是其中一个成功的典范。本文回顾了共同开发的历史和现状，围绕共同开发的定义、成因、法律特征等基本问题进行了理论探讨。 关键词：共同开发；联合国海洋法公约；和平解决国际争端 一、邓小平和平解决国际争端的外交思想 任何政治、经济、社会、法律或文化等问题的产生和解决，都离不开一定的历史条件，离不开时代发展和现实的要求。当今世界，各个国家和民族相互交流和相互影响的空间、时间和程度超越了之前人类发展的任何历史阶段，世界的整体性和各国的相互依赖性、依存性日益加强。经济越发达、对外经济联系越多的国家，其经济发展对世界的依赖性也越大。正是这种整体性和相互依赖性，会导致国家之间产生更多的矛盾、冲突，也会导引出更多的互补点和共同利益。国际社会普遍意识到，和谐世界的建立需要国际社会的共同努力，在解决地区冲突中须以实际行动来消除或减少冲突，共创和平、安宁的国际环境。 以和平来保障发展，是世界各国越来越多的国家追求的目标和方向。尽管我们无法避免国与国之间的冲突和争议，但是，我们可以谨慎选择解决冲突的方式方法。解决国际争端，必须以维护世界和平与发展为出发点和归宿。对于中国而言，和平与发展既是国际关系和国际法原则的基本要求，也是中国国家利益的根本需要。 邓小平同志曾说：“解决国际争端，要根据新情况、新问题，提出新办法。”“世界上许多争端，总要找个解决问题的出路。我多年一直在想，找个什么办法，不用战争手段而用和平方式，来解决这个问题。”[1]怎样才能找到解决争端的“和平方式”呢？国际法原则虽然提供了谈判、协商、调解等各种方式，但它没有指明这些和平方法的本质所在和具体实现的途径。国际争端的解决，需要通过寻求和创造矛盾或冲突等“对立面”中的“统一点”，将对抗转为对话，将攻击指责转化为彼此尊重，将分裂转化为一定条件下的合作，才能得到最终解决。 “共同开发”无疑就是邓小平同志所提到的这种和平解决争端“新办法”的体现。“有些国际上的领土争端，可以先不谈主权，先进行共同开发”[2]。在针对南沙群岛和钓鱼岛争议等问题的解决上，邓小平就主张：“是不是可以不涉及两国的主权争议，共同开发。共同开发的无非是那个岛屿附近的海底石油之类，可以合资经营嘛，共同得利嘛”[3]。有学者分析，邓小平所说的“先不谈主权”，不是“不谈主权”，而是等待时机和条件成熟的情况下再谈主权，即通过“存异”而搁置争议；而“共同开发”，就是从经济利益入手，用经济利益这一共同纽带将争议中的各方连结起来，结合成一个相互依存、相互制约的统一体，从中共同发展，共同收益[4]。邓小平的外交思想和战略构想，准确把握了各国解决国际争端国际实践中的经验得失，为缓解和减少中国周边冲突地区的激烈矛盾和紧张局势，提供了根本的思路。 二、“共同开发”在国际实践以及中国外交实践中的运用 海洋是一个国际化很高的区域，也是一个冲突频发的区域。全世界有近 150 个国家的领土毗邻或连接海洋，它们水域相连、陆地毗邻或隔海相对。20 世纪中期以来，伴随着陆地资源的日益枯竭和海洋资源开发的兴起，海洋边界和资源之争频繁出现在世界的每一个海域，从欧洲的北海邻国德国、丹麦、挪威，到地中海沿岸的利比亚、突尼斯、马耳他，从美洲的美国、加拿大，到亚洲的卡塔尔、巴林，从中南美的尼加拉瓜、洪都拉斯、哥伦比亚，到大洋州的澳大利亚、巴布亚新几内亚。海洋区域的矛盾和冲突已严重影响到了国际社会的稳定与安宁。 现在，各国对海洋区域的争夺伴随着 1982 年《联合国海洋法公约》规定延伸到更远的海域，海洋也不再是传统概念中仅仅抵御外来侵略的缓冲地带，而成为了各国领土接壤或管辖区域接壤的前沿阵地，其资源和环境价值、国家安全与防卫、军事战略等各方面的意义也日益显现。 《联合国海洋法公约》认可的专属经济区和大陆架制度，把沿海国的管辖权扩大到至少 200海里，并且还规定了 350 海里或 2500 米等深度范围内 100 海里等其他的宽度标准。这些规定使得许多大陆架及专属经济区成为相邻或相向沿海国同时提出权利主张的重叠海域。目前，全世界存在的约 400 条各类潜在的海域界限的争议中，只有四分之一得到了解决，大量的争议正处于进行时。共同开发制度正是在这样的背景中产生的。 历史上，共同开发的实践可以追溯到 1958 年的《巴林与沙特阿拉伯王国关于在波斯湾划界的协定》，该协定形成了同时解决海域划界和跨界资源问题的共同开发的雏形。[5] 1962 年，联邦德国与荷兰在两国交界的埃姆斯河口发现有巨大的天然气和石油蕴藏，两国签订了《关于埃姆斯 - 艾斯杜里地区的自然资源共同开发计划的协议》，成为 1960 年双方签订的《埃姆斯-艾斯杜里条约》的补充协议。该协议保留了没有解决的边界问题，规定双方在一块明确划定的区域内共同勘探开发和平等分享有关石油和天然气资源，尽管这一协定只涉及到一块面积很小的河口地区，但却为国际法院在 1969 年“北海大陆架案”判决中所援引和肯定[6]。法院认为，如果在应用划界原则时产生重叠区域时，当事国应该协议解决之，不能协议解决，则应当平等划分或联合开采此一区域内的天然资源。[7]1982 年国际法院在“突尼斯和利比亚大陆架案”中也支持了上述主张。 可以说，从 60 年代开始，以共同开发的方式开发重叠海域自然资源的可能性已被国际社会的实践所证明，70 年代和 80 年代共同开发获得了加速发展，且被不断增加的学术评论、国家实践及国际司法判例所证明。[8]到目前为止，世界范围内已达成的海域共同开发协定已有20多个，还有大量争议海域的资源正在协商以共同开发的方式加以解决。[9] 共同开发制度不仅可以使用于海域争议，也可以运用于国家之间领土的争端；不仅可以运用于争议解决之前，同样，也可以被运用于争议解决之后。1958 年的沙特与巴林的协议、1969年卡塔尔与阿布扎比（现为阿拉伯联合酋长国的一部分）的边界协定以及 1974 年法国和西班牙在比斯开湾大陆架协定中联合开发的规定等都是这方面的例子。 《联合国海洋法公约》在制订的过程中，灵活地吸收和采纳了世界各地在解决海域争议方面的良好经验和办法。例如，《联合国海洋法公约》第 74 和 83 条规定，有关各国应基于谅解和合作的精神，在最终划定海域界限之前，尽一切努力达成实际性的临时安排[10]。实际上，这两条规定提供的不仅仅是一种建议，更是当事国应承担的一项法定义务。各国有义务按照公约采取具体行动，尽力达成“临时安排”的协议。在国际实践中，共同开发就被国际社会广泛公认为是这种“临时安排”的具体体现。 中国有着为数不少的海域争议区域，从东海、南海到北部湾，形成这些海域争议的历史及现实的原因也相当复杂，解决起来难度很大。从上世纪 80 年代起，中国从维护本地区的和平与稳定出发，在南沙、中日东海等问题上陆续提出了“搁置争议、共同开发”的倡议，表示愿意同有关邻国探讨在南海等区域开展双边合作的可能性，并且对多边区域合作持开放性态度。中国虽然坚持和主张自己对这些争议区域的主权或主权权利，但考虑到历史及现实因素，愿同有关国家根据公认的国际法特别是《联合国海洋法公约》所确认的有关制度，和平解决国际争端。 在具体成果方面，1997 年和 1998 年，我国先后和日本、韩国签订了渔业协定，就东海海域和南黄海海域划界前的渔业活动做出了临时安排，稳定了周边的渔业作业秩序。2000 年 12 月25 日，在中国的积极努力下，《中华人民共和国和越南社会主义共和国关于两国在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》和《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府北部湾渔业合作协定》签署。2005 年 12 月 24 日，中国与朝鲜成功缔结《海上共同开发石油协定》，商定在两国毗连海域共同开发石油资源。这些都是中国在划界谈判中主张共同利用和开发，并最终获得成功解决的良好范例。 为有效推进共同开发，中国加强了与周边国家的双边或多边接触。中菲成立了建立信任措施、渔业合作和海洋环保三个工作小组，进行了广泛对话。2005 年，中菲签署了《中菲海事合作谅解备忘录》。2005 年，中国、印尼两国外长也签署了《海上合作谅解备忘录》，就海上航行安全、海洋环境保护和海上安全等领域建立了合作机制。2006 年中国在与日本有关东海问题的双边会晤中，针对东海油气田的问题，多次积极主张并寻求共同开发的途径。在多边合作领域，2002 年，我国与东盟 10 国签署了《南海各方行为宣言》，强调共同维护南海地区的和平与稳定，以和平方式解决分歧，不采取使争端复杂化的行动。1992 年以来，我国一直派人参加由印尼主办的非正式、非官方的“处理南中国海潜在冲突研讨会”，积极宣传和平解决南沙争端以及“搁置争议、共同开发”等主张。 中国政府认为，在主权及领土争议存在原则性分歧的情况下，为保持地区稳定与和平，维护国家安全和更大的国家利益、国际利益，共同开发制度可以成为一个灵活而务实的安排。 三、 共同开发——国家的利益选择 在解释为什么国家会选择共同开发这种模式时，许多人会从国家政治、经济及国家安全等方面去寻找原因。和平的地区和国际环境是保障国家利益的最重要和最根本的基础。因此，共同开发制度之所以出现，往往是国家基于政治、经济或国家安全等各方面的因素所作出的一项慎重抉择，体现着国家在争议海域问题解决中的最大诚意以及和平解决争端的具体努力。 良好的双边或多边关系是推进共同开发的政治基础。世界上任何一个国家都有维持国际和平与安全的义务，也有保持周边地区稳定、保障国家政治安全的需要。如果因为主权或海域争议引致了国际和国内秩序的动荡和不安，则受害的往往是国家自身。 从经济上说，选择共同开发制度的原因可归结为以下几点：首先，国家对油气等资源有迫切需求，可能促使有关国家寻找先从开发上受益的办法，而不致于使资源的开发利用因划界谈判而长期拖延；其次，在各国权利主张重叠的海域，一国单方面开发海洋资源几乎是不可能的，即使勉强开发，由于受到他方的抗议和干扰，其实际开发成果也相当有限；再次，在特定情况下，权利主张重叠海域资源的一体性也是促使有关国家对这种资源作出共同开发决定的一个重要因素。渔业资源的一体性及流动性，以及某些区域石油和天然气等矿藏资源的单一地质构造特性，决定了由一国单方面开发不利于资源的充分利用和保护，共同开发不仅可以防止侵害任何一方有关的利益，也是《联合国海洋法公约》及国际法院在许多案件处理中所提倡的手段和方法；最后，共同开发有利于减少成本，提高效率，并为双方的资金、技术和人力的流动和转让提供了可能性，有助于加深双方的全面合作。 从法律上说，共同开发制度是《联合国海洋法公约》所倡议的临时安排之一种，其实践及其效果也被许多国家的双边或多边协议的良好执行所证明。更重要的是，共同开发的安排与当事国的争议权利是无关的，也就是说，共同开发是在“搁置争议”前提下的开发活动，任何有关共同开发的安排都不会导致对争议国家原来的权利主张或法律意见的任何更改和影响，按照《联合国海洋法公约》第 74 条[11]的表述，就是指在共同开发的过渡期内，不危害或阻碍最后协议的达成。共同开发一般以政府间协议的方式达成，协议内容构成双方的条约义务，它为有关国家增进了解、合作参与开发、进一步开展国际合作提供了法律保障。同时，共同开发也提供了一个解决有关争议、努力促成划界争议最后解决的良好基础。 四、共同开发的有关法律问题 尽管近年对共同开发 (Joint Development) 的理论研究和国家实践不断增多，但共同开发在法律上仍没有一个明确的定义，其法律含义和主要特征等内容仍处于较为模糊的阶段。 日本学者 Miyoshi 认为，以国际法的观点看，应把共同开发的定义限制在基于政府间协议的开发活动，从而排除其他类型合作方式的共同开发性质[12]。 国际法学者 Gault 把共同开发定义为“一个或数个国家共享其对一个特定区域拥有的权利并在一定程度上为勘探和开发海域矿物的目的进行某种形式的共同管理。”[13]其范围不仅包括国家直接参与的国际开发活动，也包括每一国使用国内措施在指定区域进行的共同开发活动。德国国际法学者 Rainer Lagoni 认为共同开发是主权国家间的合作方式，是一种以国家间协定为基础的国际法概念，不包括合同型的合作。他认为，共同开发是指国家之间就勘探和开发跨越国家边界或处于主张重叠区域的某些矿床、矿田或矿体所进行的合作。共同开发必须具备四项基本要素：(1) 要指定一块特定的区域；(2) 适用某种具体的资源；(3) 订立协定或具有法律拘束力的文件，明确有关各方对该区域的管辖权，并在这些管辖权和法律规范之下经营开发业务；(4) 规定勘探开发的条款和条件。[14] 中国国家海洋局“中国海洋发展战略研究所”（CIMA）所长高之国教授认为共同开发本质上是一个政治概念，可以定义为在最终划界之前，为了开发和分配争议区域的潜在自然资源，两个以上有关国家基于政府间的协议而共同行使主权权利和管辖权。[15] 通过总结及归纳，共同开发的基本定义是：两国或多国间的一项开发协定，其目的是对有争议区域的自然资源进行共同开发，并且，共同分摊成本，共同分享利益。共同开发虽较多地使用于海域争议，但同时也可适用于国家陆地领土的争议。 共同开发具有以下几个比较明显的特征： （一）协议性 共同开发是以国际合作框架下的双边或多边法律协议为基础的。从此角度而言，共同开发是一项法律制度和法律安排。共同开发的法理基础是国际法所倡导的国际合作和和平解决国际争端等原则。共同开发中涉及的具体权利和义务需通过有关国家之间的双边或多边协议来确定。每一个共同开发的安排其实质虽有共同性，但其差异也是十分明显的。适用于某一个地区的共同开发的安排，可能用在另一个地区就不完全合适。因此，有关共同开发的协议必须具有针对性。 经研究发现，目前国际上的共同开发模式主要有以下四种：模式一、超国家管理模式。签约国家同意将共同开发区域的管辖权交于一个由双方共同成立的超国家机构管理，并制定经营许可证发放和管理方面的具体规定。这种模式类似于国际海底区域的国际海底管理局模式，目前，泰国与马来西亚签订的共同开发协定属于这一类；模式二、双方政府共同管理模式。该模式中共同开发区的管辖机构有两个层次，一是部长理事会（负责决策，由双方政府直接管理），一是联合国管理局（负责具体的经营操作）。共同开发的真正权力集中于签约国双方政府之间的决策层，而具体的资源管理和开发功能交给双方成立的联合管理局处理。目前，澳大利亚、印尼的共同开发就属于此类；模式三、代理制模式。签约双方中的一方代理另一方，对有争议区域的开发活动进行全面管理，其经营活动可以像在本国领土范围内一样，采用本国的经营许可证管理程序，同时，向被代理方支付半数的收入。1965 年卡塔尔阿布扎比协定和 1858 年沙特巴林协议是这一类；模式四、合资机构共同经营模式。双方政府签署协议，授权各自的租让权人进入共同开发区，在政府协议下，由双方租让人订立共同经营协定，以合资机构的形式对共同开发区进行开发。租让人全面负责其中的经营活动，并且对各自政府负责。1974 年日本、韩国共同开发东海大陆架协定（对于该协定，中国政府提出了强烈抗议）属于此类[16]。 （二）现实性 共同开发须为各方所接受，必须具有法律上的可操作性和现实可行性。共同开发的“现实性”意味着有关各方要对一个区域利用的实际问题提供实际的解决办法，并且不涉及划界争议本身或构成这一争议的领土问题。例如，共同开发须选定特定的开发范围，这是确定共同开发海域的前提条件，开发范围的选定须考虑资源状况、地质地理条件、争议程度、双方合作的具体条件等很多内容，同时必须明确限定在争议区域之中。共同开发范围的选定需要考虑到法律上的安排和现实的可操作性。实践中，各国的共同开发范围首先都是在争议相对较小的区域展开的，当事国在前期对争议相对较小的区域进行共同开发，能够逐渐培养彼此之间的信任和协作基础，为实现更广阔领域的合作奠定基础。 （三）临时性 共同开发是临时性的法律措施。共同开发主要涉及区域资源的开发和利用而非争议本身的解决，也不是边界问题的永久解决办法，一般来说它不影响也不构成划界协定的达成。 共同开发既不妨碍任何一方协议前的权利主张也不影响最后边界线的划定。共同开发安排不能视为任何一方对权利主张的单方面放弃，也不能视为对任何一方权利主张的互相承认，更不能更改或创设对有关区域及其资源的既得权利。在共同开发的双边或多边条约中，这种条款为避免双边在主权及划界问题上的争议提供了法律基础。 五、推进共同开发，任重而道远 由于海洋问题的复杂性，即使是主张和推进搁置争议的共同开发活动，中国也遇到了很大的困难和挑战。中国在推进与日本东海油气田共同开发的谈判中遇到了很大的阻力[17]。中国在其他海域推进共同开发，也遇到了很多复杂的情况。 以南海问题为例，共同开发的困境包括： （一）复杂的国际局势 近年来，南沙问题已经出现国际化倾向。由于南沙是重要的国际航运的通道，是东南亚各国间及与印度洋、太平洋海上贸易的门户，同时又有极为丰富的海洋资源。美、日等国觊觎南沙的资源和战略地位，经常借南海的航行自由和地区安全等问题，有意发挥。美国的一些石油公司参与了其他国家南沙的勘探和开发活动，在南沙有巨大的商业和贸易利益。亚太一直是美外交战略的重点，介入南沙问题不可避免[18]。这些都会使有关的谈判难度加大。 （二）周边国家复杂的现实需求 上世纪 90 年代以来，“中国威胁论”甚嚣尘上，周边国家尤其是东盟成员反应较强。越、菲、马等国国土狭长，面对南海的一侧，战略防御纵深很浅，企图通过南沙屏障本土，以增大国家战略防御纵深。南沙群岛对他们太过靠近，它们的地理位置决定其必须寻求海洋安全保障。另外，南海周边国家大都资源贫乏，人口过剩，金融危机后经济难以复苏，也需要以实现在南海的利益来弥补。中国与东盟国家争夺劳动密集型产品市场，很可能使他们联合起来与中国对抗，并把对抗的焦点转向利益更明显的南沙问题。[19] （三）南海开发的现状 从有关国际实践来看，能否进行成功的共同开发，当事国是否已在争议海域进行实质性的资源开发活动、争议是否已经具体化往往也是一个关键因素。即双方在未达成协议的情况下，如各有关国家已开展具体行动，在共同开发的谈判中还会遭遇“先存权”问题[20]。这种“先存权”有时也会成为谈判过程中一方的筹码，给另一方的谈判和主张带来障碍。 在南海问题上，有关邻国已先中国而行，纷纷吸引西方资本进行局部开发。越、马、文、菲、印尼等国已与很多外国石油公司或财团签订油气开发合同，每年的产量呈直线上升趋势。由于中国目前对南沙油气资源的开发还属于起始阶段，有关邻国业已在抛开中国的情况下单独开发，这给共同开发的谈判带来了不少的困难。中国需要积极创造条件，采取有效措施，尽快采取开发行动予以弥补，才能真正启动南沙资源共同开发的良好局面。 无论如何，共同开发作为和平解决国际争端的一种有效途径和方式，已在国际关系中成功地得到了运用，对于稳定地区和国际局势、创造和谐和安宁的国际环境起到了关键性的作用。共同开发作为一种新兴的资源开发制度，对其推进既有现实条件，也有法律基础。必须注意的是，共同开发的推进不可避免会受到国际关系风云变幻的影响。其成功运用的关键在于，在找准自己的国家利益和国家立场的同时，灵活务实，从国家间的共同利益和共同目标入手，避免被动，争取主动。 注释： [1] 《邓小平文选》第 3 卷，人民出版社，1993 年版，第 39 页，第 87 页。 [2] 《邓小平文选》第 3 卷，第 49 页。 [3] 《邓小平文选》第 3 卷，第 87 页。 [4] 赵甲明：“略论邓小平解决国际争端辩证法”，转引自中国高校德育网，2006 年 11 月 1 日访问。 [5] 于辉：“共同开发海洋矿物资源的国际法问题”，载于《中国国际法年刊》，中国对外翻译出版公司出版，1994 年，第 48 页。 [6] North Sea Continential Shelf，Judgment ，ICJReports ，1969。 [7] North Sea Continential Shelf，Judgment ，ICJReports， 1969，p 52。 [8] Gao Zhiguo, “The legal Concept and Aspects of Joint Development in International Law”, Paper delivered at the Sino-Canadian Maritime Delimitation Technical Training Workshop, Beijing, December 16-18, 1998, p.111. [9] 于辉：“共同开发海洋矿物资源的国际法问题”，48 页。 [10] 《联合国海洋法公约》第 74 条第 3 款：“在达成第 1 款规定的协议（指划界协议——笔者加）之前，有关各国应基于谅解和合作的精神，尽一切努力作出实际性的临时安排，。”第 83 条也有完全一致的规定。 [11] 《联合国海洋法公约》第 74 条第 3 款：“在达成第 1 款规定的协议之前，有关各方应基于谅解和合作精神，尽一切努力作出实际性临时安排，并在此过渡期内，不危害或阻碍最后协议的达成。这种安排不妨害最后界限的划定。” [12] Miyoshi M.“The Basic Concept of Joint Development of Hydrocarbon Resources in the Continental Shelf”(1988)International Law Journal of Estuarine Coastal Law, p. 50. [13] Gault I. T. “Joint Development of Offshore Mineral Resources, Progress and Prospects for the Future”, 1988,Natural Resources Forum, p. 275. [14] Rainer Lagoni, “Oil and Deposit Across National Frontier”, AJIL Journal 1979, Vol. 73, No.2, p. 215 [15] Gao Zhiguo, “The legal Concept and Aspects of Joint Development in International Law”, Paper delivered at theSino-Canadian Maritime Delimitation Technical Training Workshop, Beijing, December 16-18, 1998, p.112. [16] 本段总结节引自蔡鹏鸿著：《争议海域共同开发的管理模式：比较研究》，上海社会科学院出版社，1998 年版。转引自中国社会科学院网站，2006 年 11 月 2 日访问。 [17] 详情参阅宋婷、高亨超：“界定中日东海共同开发海域的法律问题”，世界经济与政治，2006 年 4 期。[18] 凤凰网：“南沙争端与中国海洋战略”，见 http://www.phoenixtv.com/home/zhuanti/fhxd/qunqingguanchashi/guandianlunshu/200404/21/245090.html。 [19] 同上。 [20] 先存权（Pre existing right）是指共同开发区建立之前，签约国一方在原有争议海域地区勘探、开发期间，业已给第三方经营机构颁发过许可证，从而使第三方对该地区产生某种经营开发的先行权力。共同开发区的建立，必须考虑这种先存权的地位。 (责任编辑：admin) |