菲律宾“领海基线法”之剖析
http://www.newdu.com 2024/10/07 05:10:01 《温州大学学报：社会科 郜周伟 参加讨论
摘要：菲律宾总统阿罗约签署的“领海基线法”，将南中国海部分岛屿划入其中，严重损害了中国的主权，不仅违背了历史事实，而且违反了国际法的基本原则。菲此举之目的是盗用国际法逞其扩张私欲、转嫁国内矛盾、借“安全”名义攫取海洋资源等。中国应采取加快经济发展、加强国防建设、保持台海稳定和展开外交攻势等策略，维护自己的海洋权益。 关键词：菲律宾；南沙群岛；联合国海洋法公约；领海基线法 2009年3月10日，菲律宾总统阿罗约不顾中国的强烈反对，正式签署了第9522号共和国法案——“领海基线法”，将我国南沙群岛的部分岛屿和黄岩岛①划入菲领海，进而提交联合国审议。本文从历史和法律的角度对其进行驳斥，剖析菲律宾此举的目的并提出我国应采取的对策。 一、菲“领海基线法”违反历史事实和国际法原则 （一）南沙群岛和中沙群岛的主权历来属于中国 从历史角度来看，汉朝时期，中国人就已经通过南海与其他国家进行交往。中国人发现南海诸岛的记载在古代文献中屡见不鲜。东汉章帝、和帝（公元76-105年）时代的著名画家杨孚所著的《异物志》中就有“涨海崎头，水浅而多磁石，缴外大舟，锢以铁叶，值之多拔的”记载[1]。此处“涨海”是中国古代对南海海域的泛称，“崎头”为对海中礁滩沙洲的称呼。“磁石”是形容船只驶至由珊瑚礁组成的礁滩沙洲时极易搁浅，就好型被磁石吸住一般。[2]《儋县志》称：“天地四方，皆海水相通，茫然一巨侵焉，茹而不吐，满而不溢，故涨之名归之。”②公元225-230年，到过南海一带的康泰在《扶南传》中说：“涨海中倒珊瑚洲，洲底又盘石，珊瑚生其上也。”②这里所说的“珊瑚洲”就是由珊瑚虫造成的已经露出海平面的南海诸岛的珊瑚岛屿和沙洲。此后，中国人将南海诸岛称之为“千里长沙”、“万里石塘”、“长沙”等，并且在以后的历朝历代，都有南中国海领域的记载，如三国时期吴人万震著的《南州异物志》、晋僧人法显的《佛国记》、《宋要会》、明代的《郑和航海图》、《万州志》、《大清中外天下图》等等。英国人出版的China Sea Dictionary等书中均使用了汉语音译来给岛屿命名。1949年6月6日，中华民国政府公布了海南特区行政长官公署组织条例，其中第一条明确规定：“海南特区包括海南岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛及其他附属岛屿。”[3]南中国海周边国家包括菲律宾在内，在我们发现南海诸岛之前乃至之后一千多年都没有其到过这些岛礁的记录。这说明，中国人是最早发现南中国海岛屿的事实无可争辩。 在物证方面，中国边疆考古学者王恒洁1992年在太平岛上发现秦汉米字压印纹硬陶片、东汉五铢钱、宋代青瓷片和明末清初的团风朵云残片等文物，是能与上述众多古籍记载相互印证的重要材料[2]。至于对南海诸岛的管辖，唐、宋、元、明、清各代均有记载，即使从最晚的清朝算起，我们已经比周边各国早了300多年。以后历届政府多次派船巡视并宣示主权，即使在部分岛礁被他国强占后亦是如此。现代国际法中关于“先占”取得的条件有两个：一是先占国必须明确做出对无主土地占领的意思表示，这种表示可以在国家的公开声明或外交文件中作出；二是先占国必须对无主地适当行使或表现其主权，通过立法、司法、行政管理行为对其实行有效的占领或控制[4]。关于第二条中的“实际占领或控制”，我们应作广义的理解，众所周知，南海中大部分岛礁不适合人类生存，受客观条件和环境的限制，中国政府对南沙群岛的管理主要通过巡海宣示主权，并昭告中外的方式进行的[5]。著名国际法学家奥本海也曾阐述过，领土的取得应适用取得时的法律，而不能用当代的标准来衡量几个世纪前的行为；英国著名国际法学者詹宁斯在其著作中也论述道：“不加占领的单纯的发现在过去是可以赋予权利的。”③事实和法理依据均说明，我国对菲划入其领海基线内的南沙部分岛屿和黄岩岛拥有主权。 （二）依据国际法和菲国内法，菲律宾对南沙群岛和中沙群岛并不享有主权 菲律宾通过“领海基线法”的所谓理由是其符合《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）的规定，并且“新的法律并不是要扩张领土，只是要对领海基线进行技术上的调整。”④其意思是说，被划入领海基线的岛屿主权以前就归其享有。此次“领海基线法”没有扩张权利，只是对原先权利的变相坚持。按照他们对《公约》的理解：沿海国可以享有200海里的专属经济区，法案所涉及的岛屿尽在其200海里以内，属其主权范围。殊不知，这种理解显然是曲解。《公约》第五部分第57条规定：“专属经济区从测算领海宽度的基线量起，不应超过二百海里。”此规定只是一种许可性规范，没有要求必须达到200海里。同时，74条规定：“海岸相向或相邻国家间专属经济区的界限，应在国际法院规约第38条所指国际法的基础上协议划定，以便得到公平解决。”我们退一步，假设岛屿没有明确归属，则划界亦应协商决定，菲方绝不能单独划定，何况主权属我。《公约》框架下的各国在划定自己的领海基线、专属经济区和大陆架时，以不损害他国的既得权利为前提，更不能因别国领土在其所谓的专属经济区内就漠视他人权利，据为己有。 另一方面，无论领海、毗连区还是专属经济区和大陆架，其权利的取得均是以陆地为基础的，即陆地权利决定海洋权利。没有陆地就无从谈海洋权利。《奥本海国际法》里有这样的阐述“大陆架和专属经济区所产生的主权权利（以区别主权），在任何情况下都不取决于任何占领，不论是‘有效的’还是‘象征性’的，除非它们可能是土地附属物。”[6]由此，我们不难理解，专属经济区的主权权利与主权是有区别的，不能因为拥有专属经济区的主权权利而获得该区域内岛屿的主权。我们再退一步，即使我们承认菲方一厢情愿的专属经济区，岛屿的主权依然属于中国。 在菲律宾国内立法方面，对于此次划入领海基线的岛屿，其历来都未享有过主权。1935年，菲律宾宪法描述的领土包括：根据1898年12月10日美国和西班牙缔结的巴黎条约割让给美国的该条约第三条所述范围内的全部领土，连同1900年11月17日美国同西班牙在华盛顿缔结的条约及1930年1月2日美国和英国缔结的条约中所包括的岛屿，以及菲律宾群岛现政府行使管辖权的全部领土。以上条约规定菲律宾领土的东部界限在东经127°，西部界限在东经118°。黄岩岛位于东经117°44′-117°48′，显然不在其范围之内，根本不是菲律宾领土的一部分[7]。而且菲在后来的1973年和1987年宪法的两次修订中，也均没有把黄岩岛划入其领土范围内。“领海基线法”所涉及南沙群岛的部分岛屿亦有证据可循，在1961年6月17日菲律宾发布的第3046号共和国法案中所展示的菲律宾领海基线中，没有提及南沙群岛属于菲律宾[8]，更不用说部分岛屿了。 二、菲律宾出台此法案之目的剖析 （一）盗用国际法逞其扩张私欲 按照《联合国海洋法公约》第121条规定，岛屿可以和其他陆地领土一样，拥有领海、毗连区、专属经济区和大陆架。（其中，不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架）。但对于“维持人类居住或其本身的经济生活”、“岩礁”等没有做明确和具体的规定，因此有关黄岩岛的有关区域尚处于模糊状态。如果黄岩岛有自己的专属经济区，其面积将是54000平方海里，必然与菲吕宋岛声称的专属经济区重叠，从而产生划界问题[7]。菲律宾欲取得专属经济区、大陆架等权利，均要以领海基线为基础。依照《公约》的规定，如果一个沿海国从其测算领海宽度的基线量起200海里以外，仍然存在着自然形成的大陆架，那么这里的外部大陆架的界限情况，就应由该沿海国提交给根据《公约》之附件二成立的大陆架界限委员会，该申报工作应在《公约》对该国产生效力后10年内提出。2001年召开的联合国海洋法公约第11次缔约会议将这一期限延长，规定：凡在1999年5月13日以前正式批准加入《联合国海洋法公约》的国家，可以从这一天开始起算法定的10年提交期限[9]，也就是说，2009年的5月13日为菲申报截止日期。菲于1984年批准了《公约》，1994年《公约》生效以后，菲看到了专属经济区、大陆架等区域带来的巨大海洋权利，于是不断制造事端。从1997年5月驱逐中国无线电业余爱好者在黄岩岛的活动开始，十多年来，菲律宾经常派飞机、舰艇在黄岩岛和南沙部分岛屿巡逻，并多次追逐中国渔船，拘捕中国渔民。菲此次在申报截止期之前出台“领海基线法”，目的显然是盗用国际法逞其扩张私欲。 （二）转嫁国内矛盾 菲律宾国内有90多个民族，主要信奉天主教和伊斯兰教。菲独立之后，南部棉兰老岛穆斯林分裂主义势力和政府进行了20多年的战争，造成十几万人丧生，导致两大宗教群体相互仇视，恐怖活动异常活跃，国内矛盾重重。前不久，南部地区反政府组织“摩洛伊斯兰解放阵线”与政府军发生激战，造成7名士兵和20名叛乱分子死亡。为了转移国内民族矛盾，菲历届政府均擅长挑起南中国海争端来转移民众的视线，用以缓和国内紧张局势。“美济礁事件”⑤就是一个典型的例子。1995年初，一名菲律宾女佣在新加坡被控杀人，判处绞刑，消息传出，菲国内上下震动，要求政府出面斡旋，政府百般交涉终无结果。该女佣服刑之后，菲反对党和民众指责政府无能。当年5月将要举行菲国会中期选举，政府无能的形象不利于执政党联盟，于是，菲政府策划了“美济礁”事件。结果证明，这一举措达到了其预期目的[10]。2008年下半年以来，世界性的金融危机对东南亚产生了巨大影响，菲经济增长大幅下滑，大批工人失业，让菲政府受到前所未有的压力，于是故伎重演。菲通过“领海基线法”，政治意图路人皆知。 菲当局的做法并非明智之举，定会得不偿失。从其国内来说，该法案的签署，引起了菲部分官员和民众的反对，他们认为把这些岛礁划入领海基线，使菲失去了许多应有的海上区域，总统之举有讨好中国之嫌，且提交联合国通过的几率几乎为零，并以此向阿罗约发难。从与中国的关系讲，近年来我国以大局为重，一直主张南海争议通过和平协商予以解决，各方也曾多次达成共识。而菲方一意孤行，签署“领海基线法”，强行把黄岩岛和南沙部分岛屿划入其版图，触犯了中国的底线，严重威胁了东南亚的和平与稳定。 （三） “安全”幌子下的经济利益驱使 “安全”幌子下的经济利益驱使一直是菲律宾向南沙和中沙主张权利的主要目的。1950年5月13日，《马尼拉论坛报》刊登文章称：“菲律宾政府应与美国共同对巴拉望以西的西沙群岛与南沙群岛，作紧急的攻势措施。……我们认为应该立即占领南沙群岛，因为它离巴拉望比中国和越南都近得多，不必考虑有多大的牺牲。我们不必认为占领这些岛屿是任何类似战争的行动，为了我们国家的安全，需要力所能及的各种方式来保卫我们的领土。”⑥可以看出，当时菲主要考虑的是其本国以外的南沙对其战略地区的威胁，因此主张先入为主。后来，在完成由政治利益外交向经济利益外交的转变过程中，菲律宾政府也悄悄地完成了由南沙群岛涉及的“国家安全”理论的概念偷换，即由拥有南沙群岛部分主权是为了保障菲律宾的安全，变成了南沙群岛本身就是其国家主权。它将南沙群岛是菲律宾“国家安全”外延，变成了菲律宾“国家安全”本身，问题的中心点发生了根本性的变化。以后的菲政府再谈论南沙问题时，就由“国家安全”问题变为“国家主权”问题了[11]。3月10日菲总统签署的“领海基线法”则更进一步，以立法的形式划中国领土于其内，让人看透了其“安全”幌子下的真正目的。 当今社会，能源是保障经济全面快速发展的必要前提，尤其是被称为“黑色黄金”的石油，关乎经济发展的命脉。众所周知，菲律宾为岛屿国家，其自然资源极为匮乏，据统计，菲所需石油9成以上需从外国进口，经济发展对外的依赖性极大。近几百年来，先后受西班牙、美国、日本的殖民统治和侵略，多年积蓄的天主教徒与穆斯林之间的矛盾，使菲与主要出口石油的阿拉伯国家和印度尼西亚关系复杂，能源供给不安全，国家经济生命线受到严重威胁。南中国海油气资源的发现，对菲来说，无疑是一个巨大的惊喜。20世纪60年代，联合国东南亚大陆礁层探测报告团报告中提到中南半岛和南中国海地区大陆架油矿丰富，储量超过210万立方千米，相当于委内瑞拉与美国东南部、墨西哥海湾附近的总和，中国的估计则更为乐观。此消息传出，周边各国开始对南中国海岛屿垂涎三尺，于是争议群起，该地区因此也被预言为21世纪最不稳定的地区之一，人称为“第二中东”。目前，南海主权争议“先驱”越南已从中开采了过亿吨的石油，对菲律宾的刺激很大。菲为了把南海的部分岛礁划入其领土，企图享有探测和开发该海域资源（尤其是油气资源）的独立主权，不惜铤而走险。可见，“安全”幌子下的经济利益驱使是菲律宾不断触及中国底线、进行多次挑衅活动、企图以“法理”侵占中国领土的主要目的。 三、我国应采取的策略 南沙群岛和中沙群岛的主权历来属于中国，这在事实和法理上都是无可争辩的。我国始终坚持睦邻友好的原则，从维护地区和平与稳定的大局出发，主张以协商的方式来解决问题。在我方的积极倡导下，2002年中国与东盟各国签署了《南海各方行为宣言》，确认各国致力于加强睦邻互信伙伴关系，共同维护南海地区的和平与稳定。强调通过友好协商和谈判，以和平方式解决南海有关争议。在争议解决之前，各方承诺保持克制，不采取使争议复杂化和扩大化的行动，并本着合作与谅解的精神，寻求建立相互信任的途径，包括开展海洋环保、搜寻与求助、打击跨国犯罪等合作。此后中国进行严格的自我约束，一直恪守承诺，带头履行《南海各方行为宣言》规定的义务。2005年，菲律宾外长阿尔韦托·罗慕洛访华时，亦宣称菲中两国已达成共识，搁置了冲突和争议，同意在南海地区共同进行海洋评估工作，携手共同开发南海油田，冲突和争议已不复存在，“南海地区再也不会成为地区争议的焦点。合作、和平和发展已经成为南海今后发展的主要趋势。”⑦然而，现实中菲律宾政府却抓住中国不想激化矛盾的心理，多次采取单方面行动，掠夺我南海资源并最终将南沙部分岛屿和黄岩岛划入其领海基线内，严重侵犯我国领土主权。其行为不但违背了以上业已达成的各项共识，而且触犯了国际法，不利于东南亚地区的和谐发展。同时，我们也应当注意到，如果此次事件处理不好，就会在南中国海周边国家间引起多米诺骨牌效应，导致多国更加肆无忌惮地犯中国的领土。 经济实力是评价一个国家综合实力的最为重要的标准，更是我们解决南海问题的基础。改革开放三十年来，中国的经济发展已经取得了世人瞩目的成就，GDP保持多年高速增长，综合国力大大增强，但是，我们仍要不遗余力地继续坚持对外开放的政策，积极冷静地应对当前的世界性金融危机，全心全意做好发展经济这一头等大事，确保我国经济又好又快地发展，为维护我国的海洋权益打下坚实的基础。 国防现代化是我们捍卫领土完整和国家安全的重要保证。当前最为紧要的是积极调整国防政策，制定整体的战略规划，防患于未然。近年来，大批新型主战舰艇投入南海，南海舰队迅速甩掉了落后的帽子，军事装备大大改善，中国舰队去亚丁湾护航更彰显了中国海军的远洋实力。尤其是今年，中国已经明确表示将建造航空母舰，这将更加增强我军在南海的威慑能力，可向南海周边国家传递多层次的军事信号。若要达到维护南海稳定的目的，军事战略部署仍是关键，建立一个以海南岛为重心的海军军事基地，提高军事威慑和补给能力，可以确保我国的南海安全以及远洋运输安全。这样就可以彰显中国的海军实力，形成军事威慑，达到不战而屈人之兵的目的，达到以和平为先，以威慑促和平、保领土的效果。即使将来和平努力失败了，军事实力也是我们维护海洋权益的坚强后盾。 在内政上，要谨慎灵活地处理台海问题。台海局势的稳定是我们解决南海争端的大前提，只有内部问题得以妥善处理，才能后顾无忧地一致对外。这就要求两岸高层运用智慧、发挥创举来促成两岸的长期稳定和早日统一。在外交上，我们要积极利用外交资源，展开外交攻势，使国际社会对南海岛屿隶属中国的客观事实予以确认并形成广泛的共识。 总之，做到“富国强兵”，是南海问题在国际法层面上得以解决的根本保证。在坚持和平解决争端的基础上，以经济、军事实力做后盾，采取积极灵活的内政、外交政策，是促进南海争端早日解决，确保我国海洋权益的基本方略。 注释：①黄岩岛，又称民主礁，距中沙环礁约160海里，在菲律宾吕宋岛西约130海里处，面积约为150平方公里. ②参见：郭渊.从“先占”看中国对南沙群岛的主权[J].北方法学，2007,(3):129-136. ③参见：郭渊.从“先占”看中国对南沙群岛的主权[J].北方法学，2007,(3)：129-136. ④参见：环球时报.菲律宾总统不顾中国反对签署侵占黄岩岛法案[EB/OL].[2009-06-10].news.sina.com.cn/c/2009-03-12/065417390229.shtml ⑤1995年1月底一艘被我海军释放的菲渔船船长向菲政府报告：中国正在美济礁修建筑物.5月13日，菲律宾军方组织了38名本国与外国记者到美济礁进行所谓的“采访”，当载有这些记者的船只企图强行进入美济礁时，正在这里执法的中国南海区渔政渔港监督管理局“中国渔政34号”船将对方拦截在美济礁之外，“中国渔政34号”与对方配有两架武装直升机的登陆舰和配有7门大炮的护卫舰周旋了8个多小时. ⑥参见：胡焕庸.海军巡弋南沙海疆经过[M].台北：学生书局，1975:46. ⑦参见：黄力颖：菲外长结束中国行，中菲南海问题达成共识[EB/OL].dm.gxnews.com.cn/staticpages/20050304/newgx42275blc-461334.shtml. 参考文献： [1]［东汉］杨孚.异物志[C]//［明］唐胄.正德琼台志：卷九.上海：上海古籍出版社，1964:14. 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