中国与东盟关系：睦邻外交的范例
http://www.newdu.com 2024/10/07 05:10:38 《国际论坛》2004年第2期 李庆四 参加讨论
摘要：冷战结束后，周边外交在中国外交决策中占据越来越重要的位置。近几年来，中国与东盟政治经济关系的飞速发展引起世人广泛关注，作为中国睦邻外交实践的重要组成部分，东盟在中国周边外交议程中的地位日益突显。随之而来的一连串的大手笔是中国落实“与邻为善、以邻为伴”外交思想的重大举措，也是中国要做一个积极负责任大国的具体表现。中国东盟睦邻外交的实施背景是什么、具体内容有哪些方面及其隐含的意义如何，无疑是认识该问题的关键所在，本文拟就此做一粗浅分析，以就教于方家。 关键词：睦邻外交；东南亚国家联盟；成功范例；周边外交 中国是世界上少有的几个拥有众多陆上和海上邻国的国家之一，由于历史上这些邻国与中国之间存在这样那样的复杂关系，中国的周边环境曾多次面临挑战，如何处理与周边国家关系已成为摆在中国外交面前的重要课题。在睦邻友好思想指导下近年来中国与各个邻国的关系都取得了不同程度的进展，其中与东南亚国家联盟（东盟）国家关系就是十分突出的范例。 一、中国与东盟发展睦邻关系的背景 1.中国的外交目标 发展睦邻关系是中国处理与周边国家关系的既定目标。与东盟的关系在中国的睦邻外交中处于非常重要的地位。不仅由于它是具有一定国际影响的区域性组织，是20世纪90年代亚洲崛起的主要地区，而且扼守着太平洋通往中东富油地区的海上要道，如几乎25%的全球海上运输及承担世界运载能力一半以上的商船队都需经过南中国海和马六甲、苏丹及印尼的龙目岛等海上航道瓶径，（注：John H.Noer,"Southeast Asian Chokepoints:Keeping Sea Lines of Communication Open",Strategic Forum,No.98(Dec.1996).）其战略地位之重要由此可见一斑。对于日益依赖海上运输以满足不断增长的原料进口需要的中国而言，东南亚不仅是取得原材料的必经之地，而且这里本身就是供应基地。同时，不断壮大的中产阶级队伍也将使这些国家成为中国出口产品极富潜力的市场。可见，处理好与周边国家关系特别是与东盟这个颇具发展潜力的地区组织的关系，是中国通过扩大开放融入国际社会从而在21世纪实现世界大国战略的重要一步。反之，中国将很难在复杂的周边环境中实现自身经济建设目标，而且不能排除某些东盟成员为外来反华势力所用、甚至将其作为包围遏制中国的走卒的可能。因此，自1997年东南亚发生金融风暴以来中国政府和人民在自身面临种种困难情况下依然慷慨相助，努力推动中国与东盟关系改善，党的十六大提出的“与邻为善，以邻为伴”的口号更进一步推动了中国与周边国家的关系发展，正确的指导思想加上有利的客观环境为中国—东盟关系飞速发展提供了有力保障。 2.东盟自身的发展需要 中国发展与东盟的睦邻友好关系离不开对方的合作意愿。然而，东盟建立之初并无这样的意愿，东盟是在冷战最严峻的1967年由印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国建立的，当时具有防止东南亚共产主义化、遏制社会主义阵营向本地区扩张的浓厚色彩。冷战结束后，东盟的性质发生了彻底变化。1995年社会主义国家越南加盟，不仅改变了东盟原有的“反共”色彩，而且使其首次与中国接壤。现在东盟10国中，缅甸和老挝也是中国的邻国，双方在地理上日益一体化。尽管鉴于某种历史记忆尤其是西方大国妖言惑众鼓吹“中国威胁论”的结果，在东盟国家中依然存在对不断崛起的中国的怀疑甚至恐惧，但自1991年中国外交部长应邀第一次参加了在吉隆坡举行的第24届东盟外长会议以来，双边关系就不断地加快了发展步伐，1996年上升为全面对话伙伴关系。双方睦邻关系的发展可谓来之不易。中国为推动与东盟国家关系做出的巨大努力，可以从1998年东南亚金融危机时的鼎力相助，到中国东盟自由贸易计划中中国对一些国家提供的单方面优惠待遇得到证实。 3.发展睦邻关系的现实条件 在不到20年的时间里，中国已从一个封闭的国家发展为该地区最具活力的国家，其经济规模日趋扩大，而且显示了持续增长的迹象。但中国实力的快速增长几乎没有诱发邻国作出过度反应。在现实主义者看来，中国仅仅因为幅员辽阔、预期经济增长率高就足以引发其他国家的制衡行为。但中国相对缓慢的军事现代化和有限的核能力表明，它对其他亚洲国家不构成威胁，因此竭力制衡中国的条件并不存在。在领土问题上，虽然与一些邻国存在争端，但中国一改过去那种对地区和国际组织普遍持有的怀疑态度，积极投入多边外交活动中，它为加入世贸组织做出的努力就表现出了回归国际社会的迫切要求。（注：David C.Kang,"Getting Asia Wrong:The Need for New Analytical Frameworks",International Security,Vol.27,No.4,Spring 2003.）中国“早期收获”的建议——同意在2004年1月1日前对来自东盟6个核心成员国的进口实行选择性免税——是她在谈判中采取灵活立场的例子。（注：Eng Chuan Ong,"Anchor East Asian Free Trade in ASEAN",CSIS,The Washington Quarterly,26:2,Spring 2003,p.59.）尽管中国与东盟由于发展水平接近而在吸引投资和技术转让方面存在一定竞争关系，东盟也一度对中国的快速发展顾虑重重，但实践表明，那种你死我活的零和游戏规则不适用于中国与东盟关系，大多数东盟成员国看到的是自己与中国的贸易飞速增长并出现了贸易顺差。因为中国的制造业采用了东南亚地区的原材料，将它们转变成向美、日、欧出口的产品，这种互利性贸易往来创造出了能够促进双方经济快速发展的双赢。而且，世代辛勤耕耘的华人华侨成为沟通中国与东盟的重要桥梁和纽带。再者，双方同为面临经济发展重任的发展中国家，都反对西方大国以人权为借口干涉内政。所以，与东盟国家发展睦邻友好既是中国外交的需要，也是现实条件的自然结果。 二、中国—东盟睦邻外交实践内容 中国—东盟睦邻关系在实践上主要反映在紧密的经贸安排和更高程度的政治安全合作不可分割的两个方面。 1.睦邻友好，经济先行。为了发展与东盟的睦邻关系，中国做出了特殊经贸安排。1997年底，中国—东盟首脑非正式会晤时确定了双方领导人在每年10+3领导人会议期间定期以10+1形式举行会议；在2001年11月的第5次10+1领导人会议上双方一致同意今后10年内建立中国—东盟自由贸易区，这是双方经济合作最具划时代意义的步骤。一年后中国与东盟领导人会议又取得了重大成果：首先，双方正式签署了《中国与东盟全面经济合作框架协议》，启动了中国与东盟建立自由贸易区的进程，推动了经济合作向深度和广度发展。其次，中国首次发表的《中国参与湄公河次区域合作国家报告》标志着中国与东盟下湄公河流域开发的全面合作。 在与东盟的自由贸易谈判方面，中国采取了先行一步的措施，争取在2010年前签订并于2015年全面实施自由贸易协定。从2003年起中国同各国进行了下调关税谈判，并于10月1日起与泰国相互免征200种蔬菜水果的关税。同年10月8日的第七次中国—东盟领导人会议还签署了《全面经济合作框架协议》的补充议定书，双边关系进入了经济、政治、安全合作新阶段。（注：锡镇：《中国—东盟关系回顾》[N]，《人民日报》2003年10月9日。）中国以大国的心胸承诺支持东盟特别是新成员国缩小发展差距和基础设施建设，加大对“东盟一体化倡议”的投入，支持包括文莱、印尼、马来西亚、菲律宾的东盟东部增长区、东西走廊计划和柬、老、越三国的“增长三角”在内的各项次区域合作，表明中国奉行的是不断加强与近邻友好关系的政策。具有优势互补的中国东盟贸易关系给双方提供了良好契机，中国在拥有丰富自然资源的东南亚找到了搞现代化所需的原材料：从印尼开发液化天然气，从马来西亚开采橡胶和棕榈油；而东盟也准备参与中国的西部大开发。（注：《中华人民共和国与东盟国家领导人联合宣言》[N]，《人民日报》2003年10月10日。） 面对中国这个13亿人口的巨大市场，东盟更多关注的已不再是日本的政府开发援助了，而是能够拉近与中国关系的自由贸易协定。冷战时期被看成威胁的中国已成为东盟经济发展的希望所在，而中国加入世贸组织为加强与东盟国家的合作提供了更多新机遇。庞大消费市场使中国已成为该地区经济发展的强大发动机。目前东盟对华贸易总额为550亿美元，与10年前相比增长了5倍以上。（注：New York Times,network,Oct.18,Jane.Balaizi.）双方承诺进一步发挥市场互补性，保持经贸关系快速发展势头，以实现2005年双边贸易额达到1000亿美元的目标，赶上目前日本与东盟的贸易水平。（注：《中华人民共和国与东盟国家领导人联合宣言》。）一项研究表明，到2020年，中国—东盟自由贸易协定将使东盟对中国出口增加48%，中国的GDP将因此而上升0.3%。（注："Forging Closer ASEAN-China Economic Relations in the 21 Century",report submitted by the ASEAN-China Expert Group on Economic Cooperation,Oct.2001.）以农业、信息通信、人力资源开发、相互投资与湄公河流域开发为重点，双方各领域合作正在稳步推进，不断激增的贸易额进一步加深了相互依赖关系。 2.政治互信，稳定周边。相互尊重领土主权完整和各自选择的发展道路是中国东盟关系发展的政治前提。在1997年《中华人民共和国与东盟国家首脑会晤联合声明》精神的指导下，中国与东盟10国分别签署了着眼于21世纪双方关系发展的政治文件。2003年10月中国在东盟首脑会议上签署了加入《东南亚友好合作条约》文件，通过成为区域外加盟国进一步加强了同东盟的关系。条约宗旨是尊重各国主权和独立，互不干涉内政，和平解决争端，这与中国外交原则相一致，也符合《联合国宪章》有关精神。为确保南海地区的和平与稳定，中国、东盟发表了关于《非传统安全领域合作联合宣言》和《南海各方行为宣言》，启动了中国与东盟在非传统安全领域的合作。宣言强调通过友好协商和谈判，以和平方式解决南海有关争议，适时举行中国与东盟安全对话，这些条约和宣言对于巩固中国周边环境具有积极意义。 温家宝总理在2003年亚洲博螯论坛发表讲话时强调中国决不做超级大国，中国强大了也不会去欺负别人的立场，这是自第一代领导人起中国就始终坚持的原则立场。（注：王小光：《温家宝会见韩非日马泰五国领导人》[N]，《人民日报》2003年10月8日。）温总理提出的“睦邻、安邻和富邻”的政策主张，既是对近年来中国周边外交实践的经典总结，又是对“与邻为善、以邻为伴”外交方针的精辟阐述。这些主张和倡议，均得到本地区国家领导人的欢迎和响应，增进了周边国家对中国的理解和信任，有利于保持和发展区域合作的良好势头，为中国开创外交新局面注入了新活力，以造福于中国和本地区各国人民。（注：王小光：《促进东亚合作——我外长谈温家宝出访成果》[N]，《人民日报》2003年10月9日。）一贯奉行和平共处五项原则的中国既不允许别人干涉自己内政，也不会把自己的意志强加于人。 中国深得人心的外交努力特别是在诸多国际问题上对东盟国家的支持深得对方赞赏。在一系列国际和地区问题上，中国充分考虑并维护广大发展中国家的合法权益，对东盟诸国的合理要求给予理解和支持，就重大地区和国际问题保持磋商，共同维护联合国权威。特别是在西方接连发动的人权攻势方面，中国与东盟国家的一贯合作连续挫败了尤其是美国大做人权文章的图谋，捍卫了各自的国家主权。中国支持东盟的无核主张，维护地区和平与稳定；支持东盟在东盟地区论坛中发挥主要作用，推动东盟地区论坛重叠阶段向前发展；坚持东盟与中日韩(10+3)为主渠道，推进亚洲合作对话、APEC组织、亚欧会议及其他区域跨区域规划，（注：《中华人民共和国与东盟国家领导人联合宣言》。）以促进可持续发展和共同繁荣。这些努力使“东盟与中国在政治与安全方面的合作已日臻成熟”，“表明双方关系进入了一个新阶段”。（注：翟景升、朱云龙：《东盟峰会发表主席声明高度评价会晤成果》[N]，《人民日报》2003年10月9日。） 三、中国东盟睦邻关系的深远意义 作为全球大国间的一个缓冲区，东盟不可能成为未来世界甚或亚太地区政治舞台上的一极，中国—东盟关系当然也不会像中国与其他大国关系那样具有全球性影响。但双方面向建立和平与繁荣战略伙伴关系的前景令人鼓舞，并具有深远意义。 首先，在于与过去的双边关系相比所取得的显著进步。不少东盟国家大体上已逐渐从恐惧、防范与敌对的对华态度转向了信任、合作与支持的立场，这对正在积极创造条件以便完全融入国际社会的中国而言决非无关紧要，而是具有里程碑意义的立场转变。特别是考虑到文革时期中国几乎一度成为这些国家的众矢之的，个别东盟成员在冷战时长期顽固坚持反华立场甚至配合美国在亚太地区对中国实施遏制战略时，就不难理解这种转变的价值所在了。进入20世纪90年代后，东盟加强联合的外部推动力之一则是对超级大国霸权的抵制，东盟在西方大国压力面前谋求独立自主发展模式的愿望与中国的外交立场基本一致，而中国—东盟自由贸易区的建立无疑有助于双方避免成为西方贸易保护主义和经济贸易圈的“牺牲品”。（注："Asia Accuses U.S.and Europe of Paying Lip Service to Free Trade",Straits Times,Oct.8,2002.） 东盟立志成为紧密相连的安全和经济共同体的勃勃雄心与中华民族实现民族崛起的抱负将使东盟与中国更加紧密地走到一起。该地区自然资源丰富，而中国经济要实现增长正需要这些资源。一些亚洲外交官说，为了尽可能在不受干扰情况下实现经济增长，中国领导人决心与东盟国家建立平稳的关系。这个亚洲版的一体化从欧盟的成功中得到了启发，而中国与泰国自由贸易从酝酿创立到协定签字比欧盟经历更短时间的事实证明了后来居上的道理。尽管东盟内部在经济结构、社会文化、发展水平及政治制度方面存在巨大差异因而其一体化进程可能不怎么为人们所看好，而且为避免任何发展差距迫使希望加入联盟的国家在经济上满足其他国家标准的欧盟模式也难以适合于东盟，（注：Eng Chuan Ong,"Anchor East Asian Free Trade in ASEAN",p.64.）但它们知道只有更密切的经济一体化才能给各方带来长期利益。中国因采取了积极步骤而可能会在这一未来世界最大地区经济体中占据主动，尤其是考虑到经济发展水平仍有不小差距但却在日本之前签订了“早期收获”协定，无论从实际和象征意义上讲，恐怕中国都是赢家。 其次，东盟在大国竞争中所持的立场影响重大，特别是考虑到外来势力刻意向该地区渗透时更是如此。外来势力渗透的目的显而易见：利用东盟国家与中国存在的矛盾来牵制中国的强大。其直接目的则是控制南中国海上石油生命线，但未必能够如愿以偿。在刚刚结束的博螯亚洲论坛上东盟各国代表几乎异口同声要求稳定人民币的立场，使美国发现在试图使中国人民币升值的战役中简直是单打独斗。不仅如此，以“反欧美旗手”知名的时任马来西亚总理马哈蒂尔在APEC首脑会谈前指出，“亚太经合组织应该恢复原本的经济会议的面貌”，对美国主导的反恐等政治问题被带入会议议程表示不快。日本也努力扩大并巩固其在东盟地区的影响，考虑到它在20世纪30年代试图通过野蛮的战争手段建立臭名昭著的“东亚共荣圈”、在90年代依仗强大经济实力野心勃勃地要做东亚“领头雁”、目前小泉内阁仍念念不忘主导东盟的战略，就不难想象中国东盟自由贸易协定的签订在日本产生的挫折感和失落感了。 中国外交的转型表明，大国从弱国变成强国并不一定需要通过战争来实现，而可以通过渐进与和平方式进行。虽然亚洲国家担心中国日益增长的力量及其有时表现出的自信行为，但并不把中国看作安全威胁。由于十分清楚地缘政治永恒性及担心美国在该地区能否继续存在，美国的亚洲盟友和朋友不会加入旨在对付中国的遏制战略。它们对华盛顿采取的有可能将其陷入困境的政策选择表示担心，警告美国不要对遏制政策过于乐观。（注：James J.Przystup:"Thinking about China",Assessment of China into the 21st Century,A.M.Camyon(editor),Nova Science Publisher,Inc.New York,1997,p.75.）新加坡《联合早报》2003年10月2日的社论积极评价了中国与东盟近几年的关系发展，认为中国作为正在崛起的大国，需要长期致力于改善和稳定周边环境，同时也承担着带动区域经济发展的责任，为此，中国最近几年一直试图在经济和政治两个层面提高双方的关系素质。（注：张永兴、杨新鹏：《新加坡发表社论积极评价中国与东盟关系》[N]，《人民日报》2003年10月3日。）所以，目前的和睦气氛使其他亚洲国家可以加强同中国的关系，而不必在华盛顿和北京之间做选择。 第三，中国要崛起并走向世界，离不开亚太作舞台。中国政府按照自己的设想有步骤有计划地主动推进双边关系发展，有利于其在国际舞台树立谋合作、求发展的良好形象。 一个国家的崛起引起人们猜疑也是一种正常反应，但针对中国而言，恐怕有的国家仍然走不出冷战心理阴影。因此，中国坚定的不称霸立场有力地粉碎了一度流行于东南亚的“中国威胁论”滥调，特别是加入友好条约等法律文件的签订显示了中国决不做以强凌弱的超级大国之决心，为赢得东盟小国信任提供了依据。正如著名未来学家约翰·奈斯比特认为，“亚洲国家只有认识到与中国在政治、经济上的共同利益……才能与中国的崛起及其领导地位协调发展，也只有这样才能减少这一地区的冲突与不稳定因素。”（注：［美］约翰·奈斯比特《亚洲大趋势》[M]，上海远东出版社，1996年，第249页。）马哈蒂尔则说，中国的发展不构成威胁，而只会有利于亚洲与世界的和平与繁荣。（注：王小光：《温家宝会见韩菲日马泰五国领导人》。）虽然不能任意拔高中国与东盟关系的重要程度，但睦邻关系使中国在面临来自欧盟、北美自由贸易区和日本的经济竞争时能够争取更大回旋余地，使其依托亚太走向世界的战略有了更可靠的保障，为中国作为全球性大国的崛起奠定良好的周边环境。这正是百年来中华民族前赴后继、上下求索的目标。 四、存在的局限与前景展望 制约中国东盟关系发展的显现或潜在因素首先来自双边领域，其次还有外来因素。 来自双边关系的因素主要有两方面，一是南中国海岛屿领土主权上的争议成为中国与东盟（主要是越南和菲律宾）分歧的焦点，东盟一些国家强行占领历来为中国所有的一些岛屿并开采油气资源等活动伤害了双方关系的发展。二是由于双方经济发展水平比较接近，彼此的竞争性要超过互补性，而且日益增加的经济依赖将使东盟在非经济问题上迁就中国的议程，（注：Lyall Breckon,"Former Tigers under the Dragon's Spell",Comparative Connections,Pacific Forum,CSIS,Washington,D.C.,2002.）其结果是，东盟国家对中国的戒备心理难以消除，何况中国巨大的经济规模本身就会令人望而生畏。 另外，尚有外来势力的影响，当中国与东盟的分歧被外来势力利用为对付中国的武器时，后果更为严峻。事实上，双方存在的分歧往往既有外来势力的卷入，同时又为其新的幕后操纵提供了口实，东帝汶问题就表明以美国为首的西方势力的干涉是东南亚民族分裂活动愈演愈烈的原因之一。（注：温宪：《审视东南亚民族关系》[N]，《人民日报》2003年10月4日。）美国成为继苏联之后支持越南挑战中国的假设也并非杞人忧天。阻止东南亚的恐怖活动及限制中国不断增长的地区影响的共同愿望推动美越关系进入新的领域——军事合作，双方都想防止中国主导这一地区。（注：2003年10月19日，美国军舰在越战结束后首次访越，双方高层往来也格外引人关注。急速的美越关系升温显然有着耐人寻味的含义。另见Boston Global Times,Oct.8,Ben Stuokin.）其实，美国从来没有放弃过暗中遏制中国或平衡中国的企图，（注：Eng Chuan Ong,"Anchor East Asian Free Trade in ASEAN",p.71.）它借反恐之名重新返回菲律宾和新加坡就带有防范中国的目的；美印还试图建立亚洲版的小北约，无论其具体目标为何，无疑都会被视为遏制中国的一种形式。 中国东盟关系发展既不会一帆风顺，也不能一劳永逸地达到目标，因而不能抱过高的期望，必须耐心细致、持之以恒地进行培育。然而，尽管在前进的道路上仍然面临种种困难和挑战，但中国—东盟关系的前景依然光明。关键是传统思维已不适用，中国外交有其新意，双边合作将实现双赢。 随着中国经济和军事实力不断增强，很难预料其他亚洲国家会对美中冲突加剧的可能性做何反应。如果像现实主义者估计的那样亚洲国家不会制衡中国，那么美国与其联手牵制中国的企图就很难实现，虽然现在就预测亚洲没有一个国家试图制衡中国为时尚早。尽管美国在该地区的力量是一个复杂因素，但与现实主义者的预测相反，东盟国家并不对中国产生恐惧。（注：David C.Kang,"Getting Asia Wrong:The Need for New Analytical Frameworks".）而且，就中美而言，传统上东南亚并非是影响两国关系的主要因素。（注：Eng Chuan Ong,"Anchor East Asian Free Trade in ASEAN",p.68.）虽然美国仍是该地区最大的贸易伙伴（2001年美国与东盟贸易额为1200亿美元）；但是中国同亚洲其他国家之间的贸易迅速增加，而且中国还附带提供一些极具诱惑力的东西：新投资和没有威胁性的外交。亚洲的一些政治和工商界领导人士说，美国在亚洲持续了50多年的优势地位正在悄悄而又明显地减弱，因为亚洲国家逐渐把中国看成日益重要的地区强国。（注：New York Times,network,Oct.18,Jane.Balaizi.） 对亚洲最有争议的预测总与中国的崛起有关。在经历了20年的经济高速发展之后，中国似乎再次做好了成为一个强国的准备。对现实主义者而言，显然应该阻止中国的强大。但是20世纪初的经验表明，一个软弱分裂的中国将对地区的发造成更严重的问题。这会使中国或许再次成为国际竞争对手的争夺目标，并激起无序竞争，使地区合作更无法实现。（注：A.Doak Barnett,Jim Kolbe,US China policy Building a New Consensus,the Center for Strategic and International Studies,1994,9.p.28.）所以，对中国强大的担心是多余的，历来都是中国的软弱导致亚洲动荡不安。在中国强大和稳定之时，亚洲秩序井然。在亚洲经历了一个世纪的动荡之后，人们看到20世纪90年代末，一个强大而充满自信的中国重新崛起，该地区的政治稳定将越来越牢固。（注：David C.Kang,"Getting Asia Wrong:The Need for New Analytical Frameworks".） (责任编辑：admin) |
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