《联合国海洋法公约》第十一部分及其修改问题
http://www.newdu.com 2024/11/09 07:11:21 《甘肃政法学院学报》1 肖锋 参加讨论
《联合国海洋法公约》（以下简称公约）于1982年12月10日开放签署，但西方主要工业国家对公约第十一部分关于国际海底区域制度的规定一直有强烈的保留。 经联合国秘书长就此问题主持的多次协商， 1994年7月28 日缔约国达成了《关于执行〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》（以下简称协定），从而消除了发达国家参加公约的障碍。1994年11月16日公约已经正式生效，公约所制定的各项制度也已开始启动运转。中国批准公约一事看来已刻不容缓。本文拟通过对公约第十一部分和协定二个文件的核心内容的比较研究，说明公约和协定所共同制定的国际海底区域及其资源开发制度的内容，并对这种制度提出自己的看法。 一、《海洋法公约》第十一部分与“区域”制度 国际海底区域（以下简称区域）指位于各国管辖之外的深海海床和洋底及其底土。这里的水深平均约在4000～6000米以上。国际海底制度的提出和产生首先是因为在大洋底上发现了巨量的锰结核矿球，这些矿球中富含锰、铜、钴、镍等重要金属。由于陆地上这四种金属的储量并不多，而国际海底区域的15%却分布含有这四种金属的结核矿球，这种资源对于任何国家来讲，都不能不说是一种诱惑。从五十年代末开始，西方经济技术大国就开始大量投资调查这种矿物的分布情况，其中美国投资数亿美元，日本投资1亿多美元， 德国和荷兰等国也均有勘探调查活动。目前，这些国家均已具备了商业开采所需要的技术和经济能力。深海底自然资源的巨大经济价值对缺乏资金和技术的发展中国家来讲只能是望洋兴叹。因此，60～70年代，拉美国家带头兴起的反对海洋霸权，维护海洋权益的斗争的主要内容之一就是，要求制定法律制度，制止西方大国凭借其经济和技术实力夺取并瓜分丰富的海洋资源。1967年马耳他驻联合国大使帕多在联大会议上提出国际海底区域及其资源应为全人类共同继承财产的概念。[1]1968年， 联大以决议的形式对这一概念予以充分肯定。[2]1969 年联大又通过决议宣布不得任意开发海底资源。[3]1970 年联大再次通过决议宣布国际海底区域及其资源为全人类共同继承财产。[4]1982 年《联合国海洋法公约》将“全人类共同继承财产”这一概念以法律的形式确立下来，并对区域及其资源的开发制度作了详尽细致的规定，其主要内容如下： 公约第11部分共58条，其内容涉及区域的法律地位、支配区域的国际法原则、区域内资源的开发制度、管理局的组织结构及功能、争端的解决机制等各方面的问题。 公约第136条规定，“区域”及其资源是全人类的共同继承财产。 第137条规定，对区域内资源的一切权利属于全人类， 由管理局代表全人类行使。公约的这两项规定可以说是整个第11部分的基础，同时也是整个区域及其资源开发制度存在的基础。 公约确定以“平行开发制度”作为区域内资源开发的过渡时期的基本制度。该制度是指，在国际海底管理局的组织和控制下，国际海底区域的开发，一方面由国际机构（指国际海底管理局的企业部）来进行。同时在另一方面，也由缔约国及其公、私企业通过与管理局签订合同进行勘探和开发，后者在申请开发时，应提供两块有同等商业价值的矿址，以供两方面进行一切之用并应按合同条件进行开发。鉴于“平行开发制度”是一种过渡时期的制度，公约第154条、155条规定了对国际海底区域之国际制度及其实施情况的审查制度。其具体做法是进行定期审查和举行审查会议审查。公约规定审查会议应在商业开采后第15年召开，其目的是对平行开发制度本身的各项规定加以详细审查，并进一步加强深海底矿物资源开采的作用。 公约拟议建立国际海底管理局，并详细规定了管理局的组织机构及权限。管理局由大会、理事会、秘书处和企业部组成。①大会，根据公约及其有关附件，大会应由管理局的全体成员组成。大会的工作程序为：关于程序问题的决定，应由出席并参加表决的成员过半数通过；关于实质性问题的决定，应由出席并参加表决的成员2/3多数作出， 而且这种多数应包括参加会议的过半数成员；对于某一问题是否为实质性问题而发生争议时，该问题应作为实质性问题，除非大会对关于实质性问题的决定所需的多数另作决定。②管理局理事会由36个来自四个不同利益集团的管理局成员国组成。其中四个来自有关资源的最大消费国；四个来自最大的八个投资国；四个来自有关资源的主要净出口国；六个来自发展中国家；十八个成员按照确保理事会的席位作为一个整体予以公平地区分配的原则选出。理事会实行很繁杂的表决机制。 根据公约第161条第8款的规定， 理事会关于程序问题的决定应以出席并参加表决的过半数成员作出；对于实质性问题的决定，理事会则根据实质性问题的内容实行了多种表决制度，或以出席并参加表决的成员2/3多数作出， 或以出席并参加投票的成员的3/4多数作出（2/3或3/4 多数均应包括理事会的过半数成员），或以协商一致的方式作出。另外，根据公约的规定，理事会还应设立经济规划委员会和法律与技术委员会处理专门的事务。③秘书处，国际海底管理局的日常工作由秘书处负责。秘书处由秘书长一人和管理局所需要的工作人员组成。④企业部，企业部是管理局为行使其作为“人类共同继承财产”的管理者和支配者的职能而设立的。它可以直接从事“区域”内的资源开发活动，以及从事运输、加工和销售从区域回收的矿物的活动。按照公约的规定，企业部享有一系列特权，如它可以根据其特殊的法律地位取得执行职务所需的资金和有关技术。 除上述内容外，公约还详细地规定了区域资源开发的生产政策、义务性的技术转让以及缔约国对管理局的财政负担等问题。 二、发达国家对公约第十一部分的主要反对意见 公约第11部分总的精神是对深海底矿物资源的开发进行限制。其主要目的是强调“区域”及其资源的“人类共同继承财产”性质，强调国际社会全体在“区域”内的利益分享。这一点必然遭到既有资金又有技术进行深海底资源开发的发达国家的反对。它们反对国际海底资源开发制度的行动及观点集中体现在以下几个方面。为本文论述方便，笔者将其反对意见分二个时期说明如下： 1、在联合国第三次海洋法会议上发达国家的主张 （1）设立一个比较脆弱的国际海底管理机构 早在1970年，美国向海底委员会提出的联合国国际海底区域公约草案，就主张建立一个脆弱的只颁发执照而不直接参与资源开发的国际海底机构。[5]无独有偶，加拿大于1971年8月也提出了一个草案， [6]主张把拟议设立的国际机构的权限保持到最低限度，鼓励私人和国家在开发中进行投资，从而使共同继承财产中的收益达到最大限度。由于该草案将海底区域资源的开发主动权保留给国家，所以加拿大所建议的仍然是一种脆弱的只颁发执照的国际海底管理机构。前苏联的提案同美国的提案有很多相似之处。它主张成立“海底资源国际代理处”，该代理处的部分职能就是颁发执照、监督、协调各国在国际海底区域的活动。提案否认此类国际机构对国际海底矿产资源具有管辖权。[7]美、 苏等国的上述主张在会议上并没有得到大多数国家的支持。相反，经过大会的努力，公约所规定的国际海底管理局的权限是广泛的，它不仅有权颁发执照，而且还有权直接参与区域资源开发并有权决定区域资源开发利益的分配。公约的这种规定显然为以后发达国家为自己在国际海底管理局争取更大的发言权埋下了第一个伏笔。 （2）关于企业部及其获取开发技术的问题 国际海底管理局作为“区域”及其资源的管理者，它有权代表全人类对区域及其资源行使实际的管辖权，可以直接进行勘探、开发和一切有关活动，并通过此种活动的收益造福全人类，使世界各国，不论沿海国或内陆国，特别是发展中国家，都能得到实际利益。因此，必须要有一个直接从事开发的机构。如前所述，发达国家首先反对国际海底管理机构直接进行开发活动，更不同意设立一个可以直接进行开发活动的企业部。在此种主张未被大会接纳以后，它们便在具体的公约约文谈判中反对企业部的成立并降低其应有的法律地位。众所周知，企业部无资金、无技术、无矿址、无人员，其直接开发的一切活动都要靠管理局同当事国或其公、私企业实体建立共同企业来进行。所以，美国就利用其技术上的优势，反对在公约中规定关于“参与勘探和开发区域资源的私人企业或法人向国际管理局提供资金和转让技术的切实保证”的条款。美国认为，技术转让应作为一揽子谈判来解决，管理局的企业部自然可以获得技术，但不必采取强制措施。[8]最后，经过反复协商， 公约附件三第5条就技术转让问题作了如下规定： （a）每一合同申请者在提出其工作计划时， 应向管理局提交关于在“区域”内进行勘探和开发活动所使用的装备和方法的说明以及关于这种技术的特征的其他非专利性情报； （b）合同承包者在技术转让方面的一切义务应构成合同条款， 所做承诺应具有拘束力，违反这些条款将受到公约所规定的罚款、暂停或终止合同的处分； （c）合同承包者承诺，当管理局提出要求时， 以公平合理的商业条款和条件向企业部……，提供它在“区域”内进行活动时所使用并在法律上有权转让的技术； （d）为了使企业部能够获得加工精炼技术， 管理局理事会得在企业部未能取得加工技术时，召集有关缔约国共同协商，采取一切有效措施使企业部获得这种技术。 从公约的上述规定来看，有关向企业部转让技术的义务是强制性的。发达国家虽然原则上同意技术转让，却不愿给予优惠条件；只愿转让一般性技术，而不愿转让关键性技术。因此，这一问题也为后来修改条约埋下了隐患。 （3）合同的财政条款 即承包者（取得勘探和开发合同的缔约国及其公、私企业）向管理局缴纳税款的问题。管理局在同承包者谈判合同的财政条款时，一方面“应确保管理局从商业生产收益中获得最适度的收入，”为海底区域的进一步开发吸引投资和技术，另一方面也要“确保承包者有平等的财政待遇和类似的财政义务。”[9]因此，对于这个问题， 争论的焦点就在缴税的比例和方法上。西方工业国家强调海底资源开发的风险大，因而缴纳的费用要低。另外，它们还倾向于不固定的但可能相对较高的税额，即分享风险的办法。最后，经过大会协商，公约附件三规定了二种可供承包者选择的缴税方式：一是单一生产费制；[10]另一是混合缴费制。[11] 为了防止少数国家及其公司获得过多的矿区，从而垄断海底的勘探和开发，公约附件三规定了对申请开矿者提出的工作计划进行核准的原则和程序。[12]同时规定，为支付有关核准开发、勘探申请的开支，应向申请者征收规费，每份申请的规费为50万美元。发达国家认为，这种规定无疑是对深海底采矿业的限制，不利于竞争，同时又增加了申请者的财政负担。 （4）审查制度 为了使公约所规定的区域开发制度能真正朝着“为全人类的利益”的方向运作，会议根据墨西哥的建议[13]制定了审查制度。公约规定，“从本公约生效之日起，大会每五年对国际海底区域的国际制度的实施情况，进行一次全面和系统的审查。”从最早的商业生产开始进行的当年起十五年，大会应召开一次会议，审查勘探和开发区域资源制度的各项规定，“是否已达到其各方面的目标，包括是否已使全人类得到利益”。另外，公约还为审查会议规定了一系列实质性的审查内容。美国、苏联等国反对为审查会议规定具体的任务，要求将上述一些实质性的规定统统删去，从而达到它们使一些临时性的勘探和开发制度永久化的目的。但会议的最后结果表明，美苏的观点并没有被采纳。 （5）关于国际海底管理机构的组织和权限 前面已简单提到，公约规定国际海底管理局为“区域”的管理机构。它由大会、理事会、企业部和秘书处以及必要的附属机构组成。关于管理局内部的权力分配问题，苏联曾提出，大会是最高机构，理事会是最高执行机构，它们的关系应是平行的，互不干扰的。[14]美国也提出，大会和理事会在执行任务时应互不干扰，管理局理事会的方针和政策不应由大会而应由它自己来制订。[15]美苏二国的提法虽有所不同，但都想削弱大会的权力，以便能在比较有利于自己的理事会中拥有更大的发言权。在理事会的表决程序问题上，发达国家和发展中国家的观点也有所不同。发展中国家主张实质性问题应由出席并参加投票国家的2/3以上的多数票作出决定， 反对集团表决制和加权表决制等变相的否决权制度。而美苏等国则要求在规定一个集体多数表决制度外，还要加上一个少数否决制。它们曾提出，代表特别利益集团的四类理事会成员中的任何两类的过半数反对即构成否决权；还建议将否决权给予50%的海底资源消费者和50%的海底资源生产者，但这些主张都遭到了广大发展中国家的反对。经过反复协商，公约为理事会制定了一种“三级表决制度。” 关于上述问题的西方工业国家的观点，基本上是它们在公约谈判过程中提出但未被接受或未被采纳的观点，后来均成为这些国家反对公约第11部分及至最后抵制整个公约的借口。 2、在公约开放签字以来， 发达国家对公约的反对意见及其抵制公约的行动 由于公约第11部分未能满足发达国家的要求，所以，它们在公约开放签字之前和随后通过声明、单方面的国内立法以及用“小条约”的形式与公约相对抗。 （1）有关国家的声明（以美国为例） 美国对公约第11部分的主要反对意见集中体现在以下几个文件中：A、1982年美国国务院“目前政策”第371号文件。[16]该文件指出，美国对公约第11部分中有关国际海底机构的表决机制、企业部的法律地位、采矿制度、技术转让、生产限额以及管理局的财政事务等条款有不同的看法。B、1982年7月9日美国总统声明。[17]在该声明中， 美国总统里根指出美国将不签署公约，其理由是下述问题值得继续讨论：（a）第11部分有关规定实际上限制了深海底资源的开发， 而这种开发将有益于所有国家；（b ）管理局的表决机制未能使美国和其它国家的利益得到公平地反映和保护；（c ）公约中有些规定会导致未经美国批准而增补并生效的结果；（d ）公约包含关于强制性的技术转让条款以及使民族解放阵线享受此种技术转让利益的可能性；（e ）公约缺乏使有资格的深海采矿者进入区域的保证性条款。美国的上述声明基本上反映了西方大国对公约第11部分的态度。 （2）有关国家的国内立法 在公约开放签署前后，西方大国相继出台了一些单方面的国内立法，以与公约相抗衡。这些立法有：美国的《深海海底固体矿物资源法》（1980年）、[18]苏联《关于调整苏联企业勘探和开发矿物资源的暂行措施的法令》（1981年）、[19]意大利《深海海底资源勘探和开发法》、[20]法国《深海海底矿物资源勘探和开发法》、[21]英国《深海采矿法》、[22]德国《深海海底采矿暂时调整法》、[23]日本《深海海底采矿暂时措施法》[24]。这些法律与公约所规定的国际海底区域资源勘探和开发制度是抵触的。主要表现在以下几个方面： 首先，这些法律不顾业已形成的“人类共同继承财产”的法律原则和正在形成的深海海底采矿制度，而以单方面的立法向由这些国家控制的若干国际财团颁发了国际海底区域资源勘探和开发许可证。对于美国等国的这种做法，许多发展中国家在联合国第三次海洋法会议的最后几期会议上均表明了自己的立场，指出“单方立法”是非法的、无效的，不能据以产生任何权利。其次，从这些立法的目的和适用范围来看，它们把与公约相对抗作为其根本的出发点，如美国法律规定，该法是“在海洋公约为美国批准并对美国生效之前，制定一个暂时办法，以调整美国公民对深海海底固体矿物资源的勘探和商业开采”。德国、日本、法国对其立法目的也作了类似美国的解释，如法国法律规定的适用范围是“依照国际法，位于沿海国国家管辖范围以外的海床和底土”；美国法律的适用范围是“大陆架以外的海床及深达10米的底土”；其它国家有关法律的规定在实质上与法国的规定基本一致。第三，这些立法的国际法依据与公约所规定的法律原则直接相左。在上述单方立法中，多数国家对其立法所依据的国际法规则作了说明。如美国法律的规定为，“美国在法律上认为，对深海海底固体矿物资源进行勘探和商业开采系属公海自由”，并宣布“美国公民及船舶以及其它属于美国管辖的外国人及船舶，在按照美国承认的普遍认可的国际法原则行使从事深海海底固体矿物资源勘探和商业开采的公海自由时，美国对其行使管辖权”。德国法律也明确宣布开发国际海底区域的矿物资源是在“公海自由”的基础上进行的。其它国家虽未明确宣布它们的立法依据，但却均规定其国民在国际海底区域从事勘探和开发活动时，“不得非正常干扰公海自由的行使”。有学者认为，这类规定暗示这些国家将国际海底区域资源开发活动视为一项“公海自由”。第四，值得一提的是，这些国家虽然采取了与公约相对抗的单方面立法行为，但却都声称它们的立法是一种临时性措施，其目的是为了促使国际社会“成功地缔结一项综合性的海洋法条约”，该条约“必须保证一切国家不受歧视地勘探和开发海底资源”。值得注意的是，它们均在立法中避免提及《联合国海洋法公约》这一正式名称而代之以“海洋法条约”。如意大利法律在说明其立法宗旨时仅提到“在第三次联合国海洋法会议的框架中缔结的关于上述事项（指“区域”及其资源开发）的国际公约”。从这种规定中，我们不难看出有关国家对公约所规定的国际海底区域制度所持的否定态度。 （3）有关国家缔结的“小条约”和国内立法中的“互惠制” 为了在与公约的对抗过程中不致形单影只，招致过份的抨击，上述发达国家采取了相互支持，相互承认乃至通过缔结小型条约的方式来推行其深海海底采矿制度，其核心内容是在有关国家之间实行一种互惠制。互惠制是在各自的国内立法中通过对互惠国的认定以及对互惠国相互权利和义务的规定，来达到相互承认和相互支持的目的。某一外国是否构成互惠国，一般需二个条件：（一）两国有关法律的规定基本一致。如英国法律规定，被指定为互惠国的国家必须是“其法律条款的宗旨和效力类似于本法的规定”。前述其它国家的法律在这个问题上，虽在措词和具体细节上与英国法有所不同，但实质内容却是一致的。（二）相互承认依各自法律颁布的勘探和开发许可证。如意大利法律要求互惠国须是“承认根据本法颁发的许可证”的国家。其它国家，如德国、法国和英国的法律规定与这些基本相同。美国除要求相互承认许可证外，还要求“根据本国程序所承认的勘探许可证”或“商业开采执照申请的优先权”同美国依照其法律所颁发的许可证和申请的优先权具有同等的效力，而不论这种申请或许可是依其本国程序还是依美国法律所提出。互惠国之间的基本权利和义务就是相互承认其他互惠国颁发的勘探和开采许可证的法律效力。它们之间的另外一项义务是避免在同一区域内颁发相互重叠的勘探和开采许可证，以便减少磨擦和争端。如英国法规定，“如果某人持有依互惠国法律颁发的暂时有效的许可证或其他批准书，勘探或开发该批准书中载明的深海海底任一区域的固体矿物资源，国务大臣不得再颁发获准区域各处的勘探许可证或开发许可证”。美国法律提到的“相互承认依各自法律颁布的许可证的优先权”也具有同样的目的。 在上述国内立法的基础上，部分上述国家缔结了有关海底区域资源开发的“小型条约”。1982年9月2日，美、德、英法缔结了《关于深海海底多金属结核暂行安排的协定》[25]。该协定的内容限于解决因不同国家的申请人所申请的矿址重叠所引起的争端。1984年8月3日，美、德、英、法、日、意、比、荷又缔结了《关于深海海底问题的临时谅解》[26]。该临时谅解以政府间协定的形式，确认了六家西方工业财团就申请采矿区域的重叠达成的调整协议。临时谅解规定，各协议国不得对六家国际财团自愿解决冲突的协议所涉及的区域颁发批准书，也不得在该区域从事深海海底作业。 从上述二个阶段西方工业发达国家对公约第11部分的主要反对意见以及它们所采取的措施中，我们不难看出，它们并不是积极地赞同公约所规定的“人类共同继承财产”的概念及其法律原则，也并不主张对深海底矿物资源的开发和利用做过多的限制，更不主张由一个“自己在其中并没有什么发言权的国际机构来管理海底资源开发”。西方工业国家的做法极大地损害了公约的完整性，它们的态度也影响了公约的尽快生效和普遍适用。90年代以来，随着批准公约的国家越来越多，公约生效的日期逐渐迫近，而西方大国对公约第11部分的抵制态度给公约的前途蒙上了一层阴影。然而国际形势的变化有时是难以预料的，80年代后期东欧巨变，苏联解体，美国在国际论坛上一枝独秀，更加上海洋洋底资源的开发前景和速度并不像60～70年代人们想象的那样乐观，同时西方大国也通过上述单方行动占据了深海底采矿的主动地位。所以，为了推护公约的完整性和条约的普遍性，在联合国秘书长主持下，七十七国集团主席于1989年主动提出请求，提议对公约第11部分的有关问题与发达国家进行磋商，以促成公约的早日生效，使公约所规定的各项制度（包括国际海底区域制度）尽早在公约规定的体制下运转。西方国家同意了这一请求。从1990年至1994年，在秘书长主持下，有关国家就《联合国海洋法公约》中有关深海底采矿的规定所涉及的未解决问题展开了一系列的非正式协商（共二轮15次会议），终于于1994年6 月完成了对公约第11部分的修改工作。 注释： [1]参见魏敏主编《海洋法》，法律出版社，1987年版，第231页 [2]参见注[1]引书第232页 [3]参见联合国大会《暂停深洋底资源开发的决议》，1969年 [4]参见第25届联合国大会，第2749（XXV）号决议，1970年12月17日 [5]参见联合国文件A/AC.138/25号 [6]参见联合国文件A/AC.138/59号 [7]参见联合国文件A/AC.138/43号 [8]参见赵理海著《海洋法的新发展》，北京大学出版社， 1984年版，第153页 [9]参见注[8]引书，第154页 [10]单一生产费制：根据公约附件三规定，指每一项勘探和开发合同缴纳申请费50万美元、固定年费100万美元， 商业生产开始后缴纳生产费，按多金属结核生产的加工金属的市价的百分比计算；商业生产的第一至第十年为5%，商业生产的第十一年至结束为12% [11]混合缴费制：指每一项勘探和开发合同缴纳申请费50万美元。商业生产开始后同时缴付生产费和收益净额。生产费的比例为，商业生产的第一期2%，第二期4%，缴给管理局的净收益份额按累进计算 [12]参见《海洋法公约》附件三《探矿、勘探和开发的基本条件》 [13]参见注[8]引书，第155页 [14]参见注[8]引书，第157页 [15]参见注[8]引书，第158页 [16][17]参见乔纳森·I·恰尼《海洋环境与海洋法公约》， 载于《国际律师》，1994年冬季号附注3、4 [18]该法载于《国际法律资料》（英文本），1980年，第19卷，第1003～1020页 [19]该法载于《国际法律资料》（英文本），1982年，第21卷，第551～554页 [20]该法载于《国际法律资料》（英文本），1985年，第24卷，第983～997页 [21]该法载于《国际法律资料》（英文本），1982年，第21卷，第808～814页 [22]该法载于《国际法律资料》（英文本），1981年，第21卷，第1218～1227页 [23]该法载于《国际法律资料》（英文本），1981年，第20卷，第393～398页 [24]该法载于《国际法律资料》（英文本），1983年，第22卷，第102～122页 [25]参见《国际法律资料》（英文本），1982年，第31卷， 第950～962页 [26]参见《国际法律资料》（英文本），1984年，第23 卷， 第1354～1365页 (责任编辑：admin) |
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