宋玉波：市民自治与社会和谐——美国地方自治考察
http://www.newdu.com 2024/11/24 05:11:47 美国政治与法律网 宋玉波 参加讨论
| 宋玉波：市民自治与社会和谐——美国地方自治考察 -------------------------------------------------------------------------------- 时间:2005年8月11日 作者：宋玉波 来源:宪行天下 一提到美国政治，为人们称道的多是其三权分立，两党政治，民主竞争。对于美国的地方自治，却鲜有人提及，更不要说像三权分立，制约平衡那样耳熟能详。其实，对于美国普通民众来说，地方自治更是其切身关切所在，是其权利自由的体现，也是其权利自由得以实现的直接保证。也正因为高度的市民自治，市民直接参与地方治理的全过程，政府被置于市民直接的监督和控制之下，社会和谐才有了根本的保证。与此同时，一般的社会矛盾冲突都能通过当地政府、社会调解、法律途径解决，而不至于需要通过“信访”之类的层层上访来获得矛盾的解决或者权利的救济。 一、 美国的地方政府 1．地方政府建立的依据 从美国社会和政治发展的实情来看，地方政府是美国民主的基础。托克维尔对美国政治的考察及其所得出的结论，准确地揭示了早期美国民主的精神和原则，习惯上，个人是政府成立的基础和前提，就政府组织发展而言，“乡成立于县之前，县成立于州之前，州成立于联邦之前”。[1] 不过，从法律上看，地方政府并非州之建立的基石，它们是由州政府建立的。这源于1868年迪龙裁决（dillon’s rule）:“真实情形是：市政实体之权力和权利完全起源和来自（州）立法机构。没有州的授权，它们便不能存在。州能建立，也能撤销地方政府，因而它也能够剥夺和控制（其权力）。” 实践中，地方政府的建立分两种情况：由上而下建立，由下而上建立。学校区是由上而下建立的政府的典型。州政府不但划分学校区的边界以保证所有的儿童能够方便上学，而且还确定学校区的管理、基本的服务甚至老师的薪酬（或工资标准的指导原则），州政府提供一定比例的教育经费，至于学校区如何通过税收筹集所需的其余教育经费，州政府也为之制定有相应的法规。 市则是由下而上建立的。人民聚居在一定的地域，发展到一定的程度，就需要提供相应的城市基础设施和服务，为此，他们必须向州政府申请特许一个新兴的城市区需要市的法律地位以便征税，贷款提供服务和执行法律，这种地位和授权只能来自于州政府。所以，即使是由下而建立的地方政府，也需得到州政府的承认。 2．地方政府的类型 美国的地方政府大约有87000个，大致可以分为县、市、乡镇和特别区。 （1）县(counties)。县由州建立，通常具有最宽泛的责任。县的边界是任意的，与人口、自然资源的分布无关。州将县作为基本的行政单位，其责任包括福利、环保、司法、执法、登记土地、出生和死亡，举办选举，等等。美国除了康涅狄格和罗德岛州之外的所有各州都设置县（不过路易斯安娜称教区，阿拉斯加称区镇）。在南部各州、东北和中西部，县最为重要。但在西部各州的乡村地区则很少将县作为行政单位。 在一些大城市，如纽约、旧金山、丹佛、圣路易斯、纳什维尔和火鲁鲁鲁，县政府已与市政府合并，但在大多数地方，县市政府是交叉并存的。在佛吉尼亚，当市的区划跨越县时，为了避免交叉和双重政府，州政府自动授予市政府对受到影响的县的权力和责任。 （2）自治市（municipal city）。城市地区合并后，州政府允为制定宪章（charter）自治市政府（包括城镇、乡村、和市）的建立是为了满足共同生活的居民的需要和要求。如果社区发生变化，其居民便可要求州政府为之制定宪章以适应之。地方政府之间、地方政府与州政府之间最紧张的关系和最激烈争斗主要涉及边界、权力范围和税收分配。 （3）镇和乡(towns and townships)。通常镇是指中等规模的城市。在新英格兰和中西部，镇表示的是一种地方政府形式：社区居民每年集中在镇政厅开会，根据需要选举官员、通过法令、通过预算、提高税收。镇会议始于新英格兰；不过现在大多已被选举产生的委员会或者市长所取代。 乡是地缘实体，而非政府形式。1787年西北法令（northwest ordinance of 1787）引入了新英格兰的乡，根据此法令，每6公里见方土地上的新移民组建为一乡，其中许多人——不是全部——用乡会议作为其政府形式。随着城区的合并，自治市政府试图将乡并入，但往往受到抵制。 （4）特别区（special districts）。美国大多数地方政府都是特别区；其在特殊的地域具有特别的功能。从1962年以来，特别区的数量有所减少，这是因为学校区合并所至；而其它特别区的数量几乎翻了一翻(见表一)。尽管合并，学校区的数量还是最多的。只有五个州的公立学校由县、自治市的政府机构管理。33个州的学校实行独立学区制度，12个州实行混合制度，其余各州的学校由政府教育部门管理。 特别区第多的是自然资源区，如水资源区等。西部通常只有单一的水源——河流；故水资源区在西部很重要，其水源的分配对农业、工业和社区的生活都至关重要。 特别区没有单一的政权结构或政府模式。根据州立法的不同，有的有选举产生的首长；有的则由任命的官员负责。有些可以征收费用或税收；有些由依靠州的拨款或县的预算。有些可以怎能行其事，有些则须根据相当严格的规则申请执照或许可。 由于地方政府的复杂性和多样性，难免矛盾冲突，也必须进行合作。以费城为例。它负有处理严重的犯罪、贫困、基建和基础服务等问题，却没有相应的资源。费城政府所能管辖的只是费城都市区的一部分，且得不到州政府和费城其余地区的支持与合作。但是也有合作得好的例子。譬如明尼啊波利斯-圣保罗，迈啊密与代得县，就能够跨区域进行合作，以解决环境、交通和社会问题。 表一：地方政府的类型 类型 1962 1972 1982 1992 县 3,043 3,044 3,042 3,043 乡 17,142 16,991 16,734 16,666 市 18,000 18,517 19,076 19,296 特别区 学校区 34,678 15,781 14,851 14,556 其他 18,323 23,885 28,078 33,131 3．县、市政府模式 美国的县市都是高度自治的。可以说，它们除了遵守和执行联邦和州的法律（包括司法判决）外，再不受任何约束。在县市政府的组成上，无论是联邦还是州政府都无权过问，一概由当地居民作主。中小城市一般都由全民公决通过宪章，作为政府产生的依据和政府权力的主要来源——政府权力的另一个来源是州政府和州宪法的授权。根据经营城市的理念，居民只选举产生立法机构（制定法律和就重大事项做决定），处理日常行政事务的机关则由立法机构另行通过招标的方式组织。由于具体组织和管理方式的不同，县市政府都形成了各不相同的模式。县政府主要实行县政委员会-专员制。市政府主要实行市政委员会-市政经理制、市政委员会-市长制和市政委员会-专员制。 （1）县政委员会-专员制。 美国一个县的辖区一般包括若干市和/或乡（township）和镇。县政委员会由选民直接选举产生，一般由7-11人组成。县政专员一般为一正两副；专员在全县范围内直接选出，副专员则必须出自不同的地域。县政委员会负责制定地方性法规和规章，就重大问题做出决策。县政专员则负责执行法律法规和县政委员会的决议。由于县政府所辖市和镇都是高度自治的，其主要职责是管理农村（乡）事务，政务很少，所以县政府的规模（人员编制和预算）往往小于市政府的规模。 （2）市政委员会-市政经理制。 市政委员会-市政经理制是美国中小城市使用得最为普遍的政府模式。一般由选民直接选举7-11人组成市政委员会，市长和副市长作为该委员会的当然成员，一般也由选民直接选举产生，也有个别由委员会从委员中选举的，再由市政委员会通过公开招聘的方式在全国范围内挑选一名市政经理，并授权其组织行政班子，进行市政管理。市政委员会的任期一般为两年，也有一年的。如果是两年，则每年改选一半；如果是一年，则任期满后全部改选；竞选连任不限。市政经理的任期一般为四年，连任不限。市长、市政委员都没有薪酬，参加市政会议完全是作贡献；有的甚至连交通费都要自己帖。市政经理及其所领导的行政工作人员则是政府雇员，除市政经理外，其余都属于公务员，可以享有职务和工资保障。 （3）市政委员会-市长制。 这种模式一般用于较大的城市，市政委员会和市长都由选民直接选举产生，有各自的任期。市长既是市政委员会主席，也是行政首长；但市政委员会立法或做决定以少数服从多数，而行政事务由市长主导并负全责。所以，这种模式又称为强市长制。 (4)市政委员会-专员制。 市政委员会-专员制与县政委员会-专员制基本相同，只是副专员的数量有多有少，且不一定来自固定的地域。 二．州与地方政府及其相互关系 美国是由50个州和华盛顿特区组成的联邦制国家。每个州都是相对独立的实体，以联邦宪法和本州宪法为依据建立，有自己的立法、行政和司法系统。所以美国的地方政府，严格说来是指州以下的各级政府。一般来说，州以下分为县市两级（乡镇与市往往是重叠的）。州政府与地方政府之间，县政府与市政府之间都是通过法律来确定相互间的关系，不存在领导与被领导的关系；下级政府只服务法律和市民的意志，而不必服务上级政府。但上下级政府之间也有密切的联系和沟通，在治安和消防方面也有相互支持。至于司法系统，则都是由州政府建立的，地方政府无权过问或者干预。司法系统的财政预算主要来自州政府，地方政府也要提供一定比例的经费。由于地方事务主要由市政府处理，所以县的辖区内虽然可能包括若干个市（和乡镇），但县政府无论在编制方面，还是在预算上，其规模往往比市的还要小；当然市政府的规模完全取决于它的人口数量，所以也不是所有的市政府的规模都比县的要大。 四．市民与市政府的关系 1． 市民至上 在美国的中小城市，政府是人民的政府，由人民组建的政府，为人民服务的政府（government of the people, by the people, for the people）。是人民控制政府，而不是政府支配人民。基本上每一个市都获得州的授权制定宪章，再根据宪章组建政府，政府依宪章确认的职权范围和程序、方式行使权力。而宪章又必须由市民公决通过。也就是说，市民制定宪章，根据宪章由民选产生权力机构，由权力机构决定雇用人员组成政府行政机关。它的政府结构是： 宪章 ↓ 市民 ↓ 市政委员会/市长 ↓ 市政经理 ↓ 及其他政府雇员组成的政府机构 政府雇员对市政委员会负责，市政委员会根据宪章对市民负责。市民制约政府机构的工具是宪章，制约市政委员会的是选票，制约政府施政过程的途径是直接的参与。市政委员会的所有会议（例会是每两周一次）都向市民开放，并且电视直播；凡涉及市民切身利益的事项，都要举行听证会，市民可以自由发表意见，可以要求政府有关部门、雇员作出解释。如果在利害关系人不知情的情况下做出决定损害了其利益，政府或有关责任人就要承担相当的赔偿责任。一切重大决定，只有在广泛征求意见，获得多数认同，才能最后做出。特殊重大的事项，要经过市民公决才能决定。 2． 政府为民 政府的职责就是为民服务。包括市长在内的市政委员会成员全都来自市民，为市民服务都是尽义务，不能领取工资。所以必须要有奉献精神，才能去竞选市政委员（市政委员每月至少要贡献20个小时的劳动，市长更多）；要想“当官致富”是不可能的。当然，在通常情况下，也只有富人才会去竞选这样的公职，因为他们才有闲暇“为民服务”。一个靠做钟点工养家糊口的人，是不会有这种“从政”热情的。当然也有例外：密苏里州哥伦比亚市政委员会里就有一位来自社会底层的黑人女委员；但她是靠其他工人的支助才得以坚持在市政委员会工作的。 市政委员会里的职位，虽然没有金钱的诱惑，却可以使人的身份、社会地位得到提升，也有一些人企图以此作为自身价值实现的途径，所以还是很有吸引力的。竞选市政委员一般也相当激烈。当然，不可以与竞选总统同日而语。 市政府服务的主要内容包括：道路交通设施的维护和交通程序、公共休闲娱乐设施、治安、司法和调解纠纷、信息、教育（包括社区学院）、职业培训等。 3． 广泛参与 由于政府活动与市民利益密切相关，所以市民参与的积极性很高。在市政委员会讨论问题时，参与旁听的市民往往远远多于市政委员。实际上，市政委员会开会都是面向公众的。市民除了直接与会旁听外，还可以通过其他各种途径（如电话、网络、约请市政委员面谈等）反映问题、表达意见。由于市政委员会都是生活在市民中间，他们与市民的沟通也非常方便。市政委员要想在市政委员会上反映社情民意，也需要与市民沟通，了解市民的愿望和要求。这种良性互动，可以有效地促进政府与市民关系和和谐。 五．结论 美国社会总的来看，相当和谐。为什么？原因可以归结为以下几点： 1． 政府由人民建立，受人民控制。人民选举产生的市政权力机构决策，由政府权力机构雇用的行政人员（包括市政经理和其他雇员）执行政府权力机关的决策，并接受权力机关和市民的监督。城市的管理如同经营企业。人民是主人，政府工作人员是人民的勤务员，政府雇员与其他企事业单位的雇员一样，没有任何特权。市政委员由人民选举产生，且生活在人民中间，容易得到人民的信任。这样人民与政府之间就没有距离；政府官员与市民之间就没有鸿沟。政府与人民的关系和谐了，整个社会的和谐就有了坚实的基础。 2． 权利救济的渠道比较畅通。美国社会是一个法治社会。人际关系相对来说比较简单。人们之间一般的纠纷可以通过民间调解获得解决；复杂的涉及法律的问题则通过司法程序获得解决。每一级政府除了服从法律外，都是独立自主的。所以，不会发生我们 这里非常普遍的上访问题——上级政府不组织、领导、指挥下级政府，当然也就不对下级政府的行为承担任何责任，当然也就不会成为矛盾的焦点。如果人们的权利自由受到了政府的侵犯，他们除了与政府说理之外，他们不会去找政府的上级，而是去法院告状以获得救济。一个老是引起人民不满的政府是不能持久的。政府需要为民之首是瞻，而不是，也不能唯上级领导之命是从。 3． 宗教影响，包容精神。美国是一个宗教国家。宗教的影响无处不在，渗透到了社会的每一个角落和人们生活的方方面面。虔诚的信仰宗教的人除了对神顶礼莫拜之外，还有向善的倾向，宽容的精神。社会多元化和思想文化自由，也是和谐社会必不可少的条件。 -------- [1] alex de tocqueville, democracy in america, ed. phillips bradly (new york: knopf, 1945),40. 美国政治与法律网(www.ciapl.com) 转发 2005年8月11 (责任编辑：admin) |
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