印度是中国的重要邻国，中印关系是中国最重要的双边关系之一。处理好两国之间历史上遗留的边界问题，是促进中印关系发展的重要一环。新中国成立后，为妥善处理中印边界问题，毛泽东和周恩来积极创造条件，付出了大量心血，积累了丰富经验。
一、中印边界问题的由来和争议
印度同中国的新疆和西藏接壤，两国过去从未正式划定边界，只有一条根据双方行政管辖所及而形成的传统习惯线。19 世纪中叶以前，中印两国人民一直居住在传统习惯线两侧，友好相处，亲密往来。英国殖民主义者入侵后，以印度为基地，向中国新疆和西藏进行领土扩张，在中印边界制造了很多纠纷。周恩来在致印度领导人的信中曾经指出：“从很早的时候起，英国就抱着对中国西藏地方的侵略野心。英国曾经不断唆使西藏脱离中国，企图把一个名义上独立的西藏置于英国的控制之下。在这个阴谋不能得逞以后，英国又对中国施加种种压力，要求把西藏划为英国的势力范围，而让中国保留所谓对西藏的宗主权。与此同时，英国还以印度为基地，广泛地向中国的西藏地方甚至新疆地方进行领土扩张。这一切就是中印边界问题长期存在纠纷、悬而不决的基本原因。”( 周恩来致印度总理尼赫鲁的信，1959 年9 月8 日。)
印度独立后，在对待新中国的问题上， 存在着两面：一方面，它是第一个同新中国建交的非社会主义国家，与中国共同倡导了著名的和平共处五项原则，在反对帝国主义、促进亚非团结的许多国际事务中进行了积极合作;另一方面，它在边界问题上继承了英国殖民主义的衣钵，坚持民族扩张主义政策， 并于1959 年和1962 年，两次挑起中印边界武装冲突，严重影响了两国友好关系的发展。
中印边界全长近2000 公里(尼赫鲁认为中印边界(锡金和不丹与西藏的边界除外)有3520 多公里长，见尼赫鲁致周恩来的信， 1959 年9 月26 日。引自《人民日报》1960 年1 月3 日)。，自西向东分为三段：西段是指中国的新疆和西藏同克什米尔、印度控制的拉达克地区接壤的一段;中段是指中国西藏阿里地区同印度旁遮普省、北方省接壤的一段;东段是指中国、印度、不丹三国交界处至中国、印度、缅甸三国交界处的一段。在西、中、东三段，双方都存在争议，但争议的焦点主要集中在西段和东段。
关于西段，印度将历来由中国管辖，并有一条从新疆到西藏的商路通过的约33，000 平方公里的土地(参见中国外交部给印度驻华大使馆的照会， 1959 年12 月26 日。)划入印度版图，并多次派遣武装人员到这个地区进行侦察和勘察活动。印度的依据是1842 年西藏地方当局和克什米尔当局签订的一项条约，他们称这项条约在1847 年曾得到中国政府的确认。中国则认为：这段边界从来没有划定过;1842 年中国西藏地方当局同克什米尔当局签订的条约中，只是泛泛地提到双方恪守各自的疆界， 并没有具体说明这段边界的位置;1847 年， 清政府的两广总督耆英在英国驻广东代表要求划定这一段界址时，也只表示既有传统的边界可循，无需勘定。
关于东段，1954 年印度出版的地图将传统习惯线以北属于中国的90，000 平方公里土地划入印度版图，并标为“已定界”。他们的根据是，1913 年至1914 年，由中国政府、西藏地方当局和英国政府三方面代表在印度西姆拉举行的会议，共同划定了这条边界线， 即以英国代表麦克马洪命名的所谓“麦克马洪线”。(参见尼赫鲁致周恩来的信，1959 年3 月22 日。)中国则坚持：这段边界是未定界， 理由是1929 年以前英印出版的地图和中国地图的画法大致相同，以后画法虽有所改变， 但依然使用“未定界”字样;“麦克马洪线” 是在西姆拉会议以外，由英国政府代表同西藏地方当局代表瞒着中国政府代表在德里用秘密换文的方式形成的。无论是西姆拉条约， 还是这个换文，当时的中国政府和以后任何一届政府都没有承认过，完全是非法和无效的。 (参见周恩来致尼赫鲁的信，1959 年9 月8 日。)
事实上，英国当时也迟迟不敢公布这个条约和换文，“麦克马洪线”以南至传统习惯线以北一直由西藏地方政府管辖。英印政府官员米尔斯曾坦言：“要并入的部落， 就天然条件来说，是属于西藏，而不是属于印度的。他们在种族和语言上，是类似蒙古族的。他们的语言属于藏缅语系，与平原上属于亚利安语系的阿萨姆语没有共同之处。因此，在文化的和社会的影响上是倾向于西藏的。”“部落地区在商业上和文化上都是同西藏而不是同印度联在一起的。”([澳]内维尔?马克斯韦尔：《印度对华战争》， 生活?读书?新知三联书店1971 年版，第56、57 页。) 曾于1939 年担任印度阿萨姆省代理省督的亨利?特威南在1959 年9 月2 日的伦敦泰晤士报上投书作证，认为这条线“并不存在，而且从来没有存在过”。(参见中国外交部给印度驻华使馆的照会，1959 年12 月26 日。)
1940 年以后，英国军队侵入这一地区的若干地方;印度独立后，特别是在中国西藏和平解放前后，印军向“麦克马洪线”以南地区大规模推进，于1951 年至1953 年逐步侵占了这一地区的大片领土。中国不承认“麦克马洪线”，但为了避免冲突从来没有越过这条线。
新中国成立后的最初几年，中印之间曾发生了一些小的边界事件，这在双方边界正式划定前是难免的。为了尽可能地避免发生冲突，中国政府强调：“作为一种临时性的措施，双方暂时保持边界的现状，即双方暂时保持目前各自在边界上的管辖范围，而不越出这个范围。双方有分歧的问题，当然仍可通过协商求得解决。”(周恩来致尼赫鲁的信，1959 年1 月23 日。) 而印度则坚持把过去英国单方面宣布的所谓边界，包括一些不现实的领土要求作为遗产全部继承下来， 拒绝就这个问题进行任何谈判。由于中国以大局为重，严格遵守暂时维持现状，然后通过谈判协商解决的方针，以友好态度处理遇到的各种问题，中印边界在1959 年以前基本保持稳定，在近2000 公里未定边界线上没有发生大的军事冲突。
按照中央的部署，外交部曾制定计划， 从1958 年以后“五至十年内陆续解决未定边界问题”，中印边界问题放在解决中缅边界问题之后。但是，1959 年和1962 年中印边界发生的两次武装冲突，中央不得不把这项工作提前摆到议事日程上。
二、中央处理中印边界问题的原则和办法
在此之前，中央虽然没有急于解决中印边界问题，但是对这个问题如何解决还是有所考虑的。其基本原则和办法，主要体现在周恩来同印度高层互访的谈话和书信来往中。
1954 年6 月，周恩来第一次访问印度。他就涉及中印边界的“麦克马洪线”指出：“麦克马洪线”是英国殖民主义者造成的，他们用铅笔从喜马拉雅山画过来，就像瓜分非洲一样。因此这条线中国政府不能承认，但是目前维持现状，双方都不要越过这条线。(参见周恩来会见尼赫鲁的谈话记录，1954 年6 月。) 后来，周恩来又谈到这一问题：“‘麦克马洪线’是英国对中国西藏地方执行侵略政策的产物，曾经引起过中国人民的很大愤慨。从法律上讲，它也不能认为是合法的。”“这条线所关系到的印度、缅甸已经相继独立， 成为同中国友好相处的国家。由于以上种种复杂原因，中国政府一方面感到有必要对‘麦克马洪线’采取比较现实的态度，另一方面也不能不审慎从事，并且需要一定时间来处理这个问题。”(周恩来致尼赫鲁的信，1959 年1 月23 日。)
1954 年10 月，尼赫鲁回访中国时，周恩来在谈话中进一步明确指出：“中印边界全部没有划定，这是首先需要肯定的事实。但是，为了在边界问题全面解决以前维持两国边界久已存在的状况，中国政府对中印边界采取现实主义的态度。”(周恩来会见尼赫鲁的谈话记录，1954 年10 月。)
至于地图带来的问题，周恩来在致尼赫鲁的信中指出：“中印边界是从未经过正式划定的”(周恩来致尼赫鲁的信，1959 年1 月23 日。尼赫鲁却认为，中印“全部边界都是经条约确定，或者由习惯确认，或者两者兼备”。见尼赫鲁致周恩来的信，1959 年9 月26 日。) ，“正因为两国边界尚未正式划定，并且存在着若干意见分歧，双方地图对边界的画法不可避免地会有出入。我国现行出版的地图对四邻边界的画法是几十年来(如果不是更久的话)中国地图的一贯画法。我们并不认为这一画法的每一部分都有充分的根据，但是我们在没有进行勘察，也没有同有关各国商量，就加以更改，也是不适当的。而且，这样的更改也是有困难的， 因为这会引起全国人民的迷惑和对我国政府的责难。事实上，我国人民对于印度出版的地图所画的中印边界，特别是对其中关于中印西段边界的画法，也感到惊奇。他们曾要求我国政府向印度政府提出交涉，但是中国政府没有这样做，我们向他们解释了中印边界的实际情况。等到边界问题解决了——如我国政府历次指出的，这就需要经过勘察和双方协商——地图的画法问题也会随之而解决。”(周恩来致尼赫鲁的信，1959 年1 月23 日。)
1959 年9 月8 日， 周恩来在致尼赫鲁的信中，第一次比较全面地阐述了中国对解决中印边界问题的立场：“中国政府一贯主张，中印双方应该考虑历史的背景和当前的实际情况，根据五项原则，有准备有步骤地通过友好协商，全面解决两国边界问题。在此以前，作为临时性的措施，双方应该维持边界久已存在的状况，而不以片面行动，更不应该使用武力改变这种状况;对于一部分争执，还可以通过谈判达成局部性和临时性的协议，以保证边界的安宁，维护两国的友谊。”(周恩来致尼赫鲁的信，1959 年9 月8 日。引自《人民日报》1959 年9 月10 日。)
此后，由于两次中印边界武装冲突的发生，中央开始着手解决中印边界问题，其原则和具体办法主要体现在处理这两次事件的过程中。
(一)中央解决1959 年中印边界第一次武装冲突的对策和办法。
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