白云真：美国崛起过程中经济外交及其启示
http://www.newdu.com 2024/11/28 05:11:37 爱思想 白云真 参加讨论
【内容提要】 经济权力的战略运用是大国崛起过程中必不可少的手段。随着19世纪90年代的经济崛起，美国逐渐以贸易、金融等经济工具或手段扩大在拉美地区、太平洋地区、乃至欧洲的影响，与欧洲大国进行经济与战略竞争。崛起过程中美国经济外交表明，贸易外交主要体现为双边互惠贸易协定、关税减让、最惠国待遇以及多边关税联盟倡议；金融外交主要体现为金本位的扩展及其美元的国际化、美元贷款及其金融咨询、多边货币联盟倡议。由此，中国应该注重与时俱进地提出多边贸易与金融安排的倡议，推进贸易、投资与金融外交，提升贸易者、银行家及其外交官的教育、培训与训练，在亚洲地区及其他地区战略性地运用经济权力。 【关 键 词】大国崛起/贸易外交/经济权力/经济外交/金融外交 国家如何将经济权力或物质资源转化为政治影响、安全利益等问题日益成为国际关系理论与全球政治经济学的核心议题之一，也是中国和平发展大战略与新型对外关系建设的重大命题之一。由于中国经济崛起为中国对外战略提供了可供选择的经济资源与市场手段，那么贸易、金融、投资等领域以非对抗性、互惠互利为主要特征的经济外交必将是中国新型对外关系建设、亚洲安全观的重要组成部分。 1865年至1945年期间的美国崛起过程或许是中国和平发展可借鉴的案例，特别是19世纪末、20世纪初美国经济权力的战略运用。正如布赞(Barry Buzan)等所探讨的，研究者需要比较当今中国与19世纪末至20世纪初的美国，而不仅仅是当今美国。中美两国最显而易见的相似之处是，在地理、人口与经济方面中美在国际体系中都是相对强大的行为体。最有意思的是，中美两国“都维持与世界其他国家的经济交往，关注自身经济发展，然而政治超脱、自我防御，而且不愿参与全球均势”。[1](P118)因而经济崛起阶段美国经济外交战略与政策更具参照与借鉴意义，那么中国学者需要阐明美国市场力量及其经济外交的安全意义与战略影响，充分探究经济外交如何使和平发展成为可能的议题。 尽管国内学者也注意到美国崛起的历史经验及其借鉴意义，但是并没有系统地论述崛起过程中美国如何借助经济工具或手段推进自身政治、经济、安全与战略利益。美国学者扎卡利亚曾经指出，“为了获得海外利益，崛起的经济实力已经开始指引两个领域——通常是无意识地——贸易和金融。”[2](P199)为此，笔者侧重考察崛起过程中美国贸易与金融领域的经济外交，对于理解美国经济权力使用的目标、手段与战略，对于丰富和完善我国经济外交重大战略思想与理论内涵，从而构建新型大国关系与对外关系具有不可或缺的理论价值与实践意义。 一、美国贸易外交的兴起与沉寂 1865年内战结束以后，美国步入经济发展与工业化阶段，到19世纪90年代成为高度工业化的国家。在美国人看来，欧洲过于注重战争与和平而不太关注商业。因而美国试图摆脱欧洲以权力政治为主的旧外交，实施以商业关系为主的新外交，开启了外交变革、对外政策新范式。由此，美国积极借助其经济权力，开展以互惠贸易协定为主的贸易外交将美国的影响与声望扩展到加勒比与中美洲地区、乃至远东等地区。 (一)泛美关税联盟倡议 19世纪期间，美国贸易扩张论者以各种方式力推互惠协定，但是1898年之前仅两项措施持续了数年，即实施10年之久的1854年与加拿大签署的条约、1875年与夏威夷签署的条约。切斯特•阿瑟总统(1881-1885年)、国务卿弗里林海森(Frederick T. Frelinghuysen)试图扩展美国在加勒比地区的影响，与古巴、波多黎各、多米尼加共和国、英属西印度群岛、中美洲国家谈判互惠贸易条约，但是美国国会予以否决了。[3](P56)1883年美国与墨西哥曾经达成互惠条约，而且美国众议院批准了，但是美国参议院并未批准必要的实施立法。当1885年克利夫兰执政时，这项条约成为一纸空文。 尽管如此，美国仍广泛地讨论泛美关税联盟问题。到19世纪80年代末泛美主义者寻求由所有拉美共和国所组成的非正式政治联盟与商业联盟，试图将门罗主义付诸实施。1881年3月担任国务卿的詹姆斯•布莱恩试图使美国摆脱欧洲旧世界的影响，具有强烈的反英情绪，12月初提出了类似于泛美和平会议的观点。尽管1884年作为总统候选人时他特别强调关税保护，谴责克利夫兰总统关税改革计划，不再提及互惠问题，但是仍向贸易扩张论者建议一项有关西半球关税联盟的草拟计划，即所有参与国采用统一关税。 在1889-1890年泛美会议时，布莱恩进一步提出了一系列措施以促进政治与经济联合，如关税联盟、白银的共同铸造、国际银行、西半球铁路规划、国际争端仲裁。在西半球贸易的讨论中，阿根廷与美国代表相互指责彼此的贸易限制措施，因而在阿根廷与美国对抗的情况下关税联盟的设想显然胎死腹中。由于阿根廷的压力，拉美舆论普遍怀疑泛美会议，认为美国试图以此主导西半球。在泛美会议期间美国国会有关《麦金利关税法案》的争论强化了这种怀疑。泛美会议期间美国国会及其出版界的言论、《麦金利关税法案》的争论表明在对外贸易的价值、布莱恩的互惠措施方面的国内分歧。事实上，布莱思所阐明的美国多边关税联盟等方案过于超前，并不成熟。相比于互惠贸易协定，这项计划是个更难实现的目标，因为它相当于将加拿大与拉美纳入美国高关税的范围之内。泛美会议并没有产生实质性成果，但是显示了美国在西半球的声望与强大影响。[4](P42-66) (二)互惠贸易协定的努力 在泛美会议上，布莱恩成功地获得了很大程度上挽回颜面的支持互惠条约的决议。由此泛美关税联盟多边经济外交的失败促使美国重视双边互惠协定的谈判。事实上互惠问题的争论涉及贸易保护、贸易自由之间的权衡。当无法避免与欧洲列强相竞争时，贸易自由便成为美国维护孤立主义传统与扩大国外市场的最佳手段。布莱恩指出，“美国已经走到了一个必须将扩大对外贸易作为自己最重要的任务之一的时刻……如果我们不努力使更年轻的城市商人非常适应贸易吞并的话，我认为我们将极不明智。”[2](P199)他特别善于运用互惠修正案实施其长期计划而扩展与拉美的贸易，形成根本上由美国所主导的西半球体系，从而取代欧洲竞争者。 美国参议院批准了没有包含任何互惠条款的《麦金利关税法案》，并于1890年10月1日生效，美国众议院同意了布莱恩起草的《麦金利关税法案》互惠修正案。该修正案赋予总统以谈判、达成互惠性商业协定的权力。尽管美国国会赋予行政部门的有限权威几乎没有为布莱恩提供多少余地，但是他仍为互惠协定积极努力。1891年1月31日美国与巴西签署了一项互惠协定，同年4月1日实施。为了换取糖与咖啡等免进口关税，巴西对美国机械与粮食的进口不再征收关税，对许多制成品减免关税25％。美国与西属古巴及波多黎各、多米尼加共和国、危地马拉、洪都拉斯、萨尔瓦多、哥斯达黎加、尼加拉瓜以及英属西印度群岛签署了类似的协议。 由此布莱恩实现了阿瑟政府的梦想，以与古巴、波多黎各、多米尼加共和国、英属西印度群岛、中美洲国家的优惠贸易协定扩大了美国在加勒比地区的影响。美国虽然与德国、奥匈帝国达成了正式协定，与法国达成了非正式协定，但是互惠性条约的范围很大程度上并没有超过加勒比与中美洲国家。尽管美国坦然接受了与墨西哥、阿根廷、秘鲁、厄瓜多尔、丹属西印度群岛并未达成协定的事实，但是哈里森政府针对海地、哥伦比亚以及委内瑞拉实施了《麦金利关税法案》的报复性条款。[3](P61-62) 由于受到国内利益集团及其国会立法的阻挠，这些互惠贸易协定也仅仅持续到1892年总统选举中克利夫兰(1893-1897年)获胜之时。在最后一项互惠贸易协定签署不到2年半的时间，1894年8月13日当时由民主党控制的美国国会批准了《威尔逊—戈尔曼关税法案》(the Wilson-Gorman Tariff)单方面终止了所有互惠条约，废弃了互惠贸易体系。 (三)互惠贸易协定的沉寂 在强大关税与贸易保护的压力下，美国与美洲国家的互惠贸易协定陷入了沉寂状态，但这并没有阻碍美国政府对关税互惠的努力。1897年当共和党人麦金利重新执政(1897-1901年)时，美国国会再次提及关税，在《丁利关税法案》(the Dingley Bill)中增加了一项复杂的互惠条款，应用于一系列很大程度上奇异与并不重要的产品。由此，美国与英属西印度群岛、丹属圣克罗伊岛、多米尼加共和国、尼加拉瓜、厄瓜多尔等拉美国家签署了条约，但是这些条约都没有涉及太多的贸易。在美西战争之后，1902年美国与古巴签署了更具重要意义的互惠条约，为古巴与美国贸易奠定了基础。在1909年《佩恩-奥德里奇关税法案》(the Payne-Aldrich Tariff)、1913年《安德伍德关税法案》(the Underwood Tariff)下，美国与巴西维系了多年的优惠关税协定。在20世纪30年代睦邻政策之前，这些是美国对拉美关税互惠所做的唯一努力。[3](P88)直到富兰克林•罗斯福新政时期，互惠贸易协定才真正成为美国经济外交的关键。1934年，美国国会批准了《互惠贸易协定法案》，授权总统与拉美各国缔结贸易协定和关税互惠条约，使总统能够削减关税达50％，将其许多关税决策权威移交于国际主义者日剧影响的政策过程，从而确定了贸易政治的基本制度性框架。[5](P91) 二、金本位外交到美元外交 19世纪八九十年代美国外交变革奠定了20世纪初金融外交的背景。布莱恩以协调性磋商构建互惠协定体系，向美元外交迈出了重要一步。金本位、美元国际化、美元贷款等政策与手段赋予美国影响加勒比与中美洲地区国家主权、关税征收、金融监管等的特殊权力，体现了金融权力与对外政策相结合的特点。 (一)美国金本位外交 1898年美西战争后美国获得了殖民地菲律宾与波多黎各，由此面临着设计有关银本位地区的货币政策的问题。麦金利政府与西奥多•罗斯福政府开始改变其对外金融政策，向美国新殖民地、保护国及其他战略地区扩展以美元为基础的金本位，从而将其纳入美国不断发展的贸易和投资体系中。随着1900年《金本位法案》的批准，负责殖民地管理的作战部岛屿事务局(the Bureau of Insular Affairs，BIA)特别强调将殖民地货币改为黄金，以在经济上与美国绑定在一起，创建一个金本位的国家集团。1900至1905年美国政府努力改革7个殖民地或国家的白银或复本位制货币体系。[6](P12) 美国决策者也将美元的海外使用视为美国权威与声望的重要象征，努力塑造美元作为国际货币的角色，即所谓的“美元化”外交。美元开始在一些中美洲和加勒比国家广为流通。然而除了波多黎各之外，美国决策者仅仅要求与其所在国的货币一起使用，不像如今鼓励美元被视为唯一的货币。[7](P409)当1903年巴拿马从哥伦比亚独立而成为美国保护国时，鼓励美元在海外使用的行动再次浮现了。1915年美国推进美元国际化的兴趣达到了高潮。当时拉美国家的美国重要金融顾问、中国国民党政府财政官员甘末尔(Edwin Kemmerer)在第二次泛美科学会议上提出了创建“泛美货币单位”的建议，甚至呼吁创建以美元为基础的货币联盟， 包括所有美洲国家①。 1900年之后，美国共和党政府设法解决将金本位扩展到波多黎各与菲律宾殖民地的技术问题。由此美国开始为外国政府提供金融事务的咨询，为金融顾问提供了实践训练。1903年至1905年，这些金融顾问试图改革中国、墨西哥、巴拿马、古巴、多米尼加共和国等银本位国家。特别是，西奥多•罗斯福总统从国会获得了特别拨款，设立了三人组成的国际汇兑委员会(Commission on International Exchange)，任命科南特、詹克斯(Jerks)、休•汉纳(Hugh Hanna)为委员，试图将金汇兑本位引入墨西哥与中国、稳定白银的价格。[6](P19)美国金融顾问成为扩展美国金融权力、实现其利益诉求的手段。 (二)美元外交 金本位外交很快扩大为以美元贷款为主的更为广泛的美元外交。美元外交始于西奥多•罗斯福政府1907年对多米尼加共和国的受控性贷款(controlled loans)，后来成为塔夫脱总统对外政策的基石。伍德罗•威尔逊扩展了这项政策，成为20世纪20年代初一战后欧洲稳定的基本方法。加拿大、澳大利亚、大多数西欧国家、日本以及拉美相对富裕的国家等吸引了大量美国私人银行贷款，美元外交以贷款方式换取某种程度的金融监管，从而影响外国政府。 多米尼加共和国金融的接管是美国国际关系史上的重要步骤之一，显然是具有重要意义的新政策的起点。1905年至1907年期间美国对多米尼加共和国实施了金融控制，并未造成负担或对殖民主义的强烈抵制。西奥多•罗斯福关税接管的方式预示着20世纪中期的美国政策，即马歇尔计划、国际货币基金组织、世界银行、关贸总协定。[8](P7) 塔夫脱总统(1909-1913年)制订了扩展美元外交的计划与过程，包括在战略性国家运用以黄金为基础的稳定货币、关税收纳改革，从而扩大了美国银行的贷款，以借贷者接受美国金融顾问为条件。[6](P61)从1909年至1912年，塔夫脱政府将金融监管的思想(如多米尼加共和国的做法)转化成其对外政策的基石，拓展多米尼加共和国模式。美元外交政策并不是以海军而是以银行家为扩大美国影响的方式，是以美元代替子弹为特点的。[9] 尽管威尔逊(1913-1917年)最初讨伐塔夫脱的美元外交，[10]但是全然接受其基本运作方式，即将贷款与监管联系在一起。威尔逊倡导美元外交以贷款换监管的方式，静悄悄地、稳步地扩展到海地、多米尼加共和国、尼加拉瓜以及利比里亚，控制着其税收、预算程序、开支、货币以及税收体系。威尔逊政府也关注对其具有重要经济与战略意义的墨西哥与中国，只是1919年并未成功地以私人银行贷款监管墨西哥与中国的金融。[6](P87-89) 1921-1922年期间，在杨格(Arthur N. Young)领导下，美国国务院经济顾问办公室与银行家一起为许多国家设计了稳定与监管计划，特别是拉美国家。在这些计划中，美国政府官员帮助安排私人银行所提供的受控性贷款。贷款合同具体规定，美国金融顾问们致力于确立金汇兑本位货币、中央化的银行体系、科学的关税与账目体系、对关税或预算的某种监管。在这个时期，萨尔瓦多与玻利维亚接受了受控性贷款。尽管美国国务院与银行家非常努力，但是最终没有在危地马拉、洪都拉斯、哥伦比亚、秘鲁与智利实施受控性贷款。当然随着与大萧条相伴的投资资本的退却，金融咨询任务的扩展也缓慢了下来。在20世纪20年代末，将私人银行贷款与财政监管联系在一起的塔夫脱政府的对外政策最终结束了，直到国际货币基金组织的条件性贷款才以不同方式得以呈现。 可见，西奥多•罗斯福探索着一种新战略，将美国对外政策目标与海外私人经济活动协调起来，从未在其对外政策中明确地区分经济与战略意图。[11]美国美元化政策也受到更为广泛的政治与战略关切的影响。当时美元外交与更为广泛的欧洲大国竞争有关。[7](P406-429)加勒比与中美洲地区也是西奥多•罗斯福(1901-1909年)与威廉•塔夫脱(1909-1913年)总统美元外交的重要关切。美元化政策最初基本上意在使美国银行家重新安排加勒比与中美洲国家的债务，消除欧洲债券持有人的影响，从而实施罗斯福推论(the Roosevelt Corollary)。美元外交是政府、银行家、军方以及已经融入美国体系的富有的当地买办精英之间的一种伙伴关系。[12](P502)美元外交从关注政治与公共公约转向对市场与私人企业的强调。美元外交仅仅是少量但政治意义重大的受控性贷款，但是在更为广泛的意义上，美国并没有发明受控性贷款，仅仅设计了与欧洲大国相类似的政策。 三、崛起过程中美国经济外交的启示 历史上美国决策者明确将经济与战略意图结合起来。美国国务卿希拉里•克林顿将经济治国方略视为美国对外政策议程的核心所在，将经济与市场力量视为美国对外政策的关键。历史与现实昭示我们，中国理应进一步将自身经济权力作为衡量与发挥影响的基本手段。 (一)设计地区与全球经济治理的“中国方案” 双边贸易与货币倡议、多边或区域性贸易与金融一体化倡议不仅涉及议事日程的确定，而且包括支配经济与战略关系的规则和规范，属于经济权力运用必不可少的方式。尽管泛美会议上关税同盟倡议、第二次泛美科学会议上“泛美货币单位”倡议并未成功落实，但是也彰显了美国日渐崛起的贸易与金融权力。2014年7月14日，习近平在金砖国家领导人第六次会晤期间接受拉美四国媒体联合采访时提出，“我们将更加积极有为地参与国际事务，致力于推动完善国际治理体系，积极推动广大发展中国家在国际事务中的代表性和发言权。我们将更多提出中国方案，贡献中国智慧，为国际社会提供更多公共产品。”[13]习近平等先后提出并阐明了“丝绸之路经济带”、21世纪“海上丝绸之路”、“孟中印缅、中巴经济走廊建设”、筹建亚洲基础设施投资银行(2013年10月2日)、金砖国家开发银行应急储备基金、上海合作组织开发银行等倡议，需要更多的中国方案推进亚洲贸易、投资、金融与货币等领域的整合。 (二)推进贸易、投资与金融外交 贸易、投资、发展与金融等领域外交早已成为中国对外政策的重要议程。中国已与东盟、巴基斯坦、智利、新西兰、新加坡、秘鲁、哥斯达黎加、冰岛、瑞士签署贸易协定，正在谈判与海合会、澳大利亚、挪威、韩国、日韩、《区域全面经济合作伙伴关系》(RCEP)的贸易协定，着手中国—东盟自贸区升级版谈判、中国与湄公河流域国家经济伙伴关系建设。在金融领域，中国继续推进中外双边货币互换协议，扩大双边本币互换规模，积极在多边发展银行中发挥建设性作用。 特别是，中国正努力改变以往单纯战略与安全领域的战略伙伴关系，着力将贸易、投资、金融等经济问题与战略问题结合起来，推进中蒙、中哈、中缅、中巴全面战略伙伴关系，中俄全面战略协作伙伴关系等。此外，中国注重以经贸合作的方式，以中长期的战略方式对贸易与货币等问题实施一揽子方案，如《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》、《中蒙经贸合作中期发展纲要》等。2014年8月签署的《中蒙经贸合作中期发展纲要》确定到2020年双边贸易额达到100亿美元的目标，将双边本币互换规模扩大至150亿元人民币。 (三)提升贸易者、银行家及外交官的教育、培训与训练 国际货币与金融、贸易与投资知识属于经济权力中至关重要的知识结构范畴。在美国金融外交中，金融专家与顾问们试图引入现代与科学的某种财政变革，从而降低拖欠的风险并且确保美国经济与战略体系，即金本位的货币稳定、科学的关税改革、管理的合理化。美国人所追逐的金融咨询关系意在创建合理的架构，从而使门户开放更为可能。[14](P159)为此，中国应该加强经济与战略教育和培训以深化对经济与战略互动重要性的理解与认识，培养积极参与海外规划与咨询的态度，推动海外经贸规划与金融咨询人力资源的发展，尤其发挥任职国际经济组织人士的指导与教育角色。特别是政府需要创设海外规划与咨询机制，为咨询专家与顾问提供在世界银行、世界贸易组织、国际货币基金组织、亚洲开发银行、上海合作组织开发银行、金砖国家开发银行训练的机会，从而提升其战略咨询与谋划能力。 (四)切实关注与学习美国、日本等国家的经济战略 一方面，中国应该关注美国、日本在亚太地区的经济战略部署从而采取富有针对性的经济与战略措施，与其相竞争而扩展自身贸易、金融等权力的影响。美国在拉美与中美洲地区的贸易与金融外交很大程度上是对英国、德国等欧洲国家在这些地区影响的反映，因而欧美日大国经济战略的手段、布局是中国经济战略与政策的宏观背景。例如，奥巴马政府以经济治国方略谋划跨太平洋伙伴关系、跨大西洋贸易与投资协定、中东北非贸易与投资伙伴关系(a MENA Trade and Investment Partnership)、新丝绸之路、印度—太平洋经济带，试图以此主导欧亚地区经济一体化。为此中国既要巩固与巴基斯坦等传统伙伴国的经贸联系，又要寻求新的伙伴国，特别是韩国、澳大利亚等美国盟国，从而实现经济与战略突破。 另一方面，美国并不是自己发明了贸易与金融外交，而是模仿与学习了英国对埃及经贸战略。赫伯特•费斯(Herbert Feis)研究了1870至1914年期间欧洲金融，认为“借贷国的官方日渐将自己国民的对外投资不仅视为私人金融交易，而且是实现国家使命的手段之一……金融力量经常被用以建立政治友好或联盟，往往按照政治考量予以借贷。”[6](P52)因而，中国决策者需要关注欧美日大国贸易与金融等经济工具的战略运用，需要以正确的义利观为指导并采取无条件性的贷款，弱化贸易与金融控制的色彩，避免“殖民主义”、“帝国主义”的指责。 四、结语 在崛起过程中，美国不断追求与其经济权力日益强大相适应的政治利益与国际影响。美国经济外交寻求增加对其安全至关重要的加勒比地区的影响，扩大在其他国家占有经济或战略主导地位的地区声望，如布莱恩时期的南美洲南部、西奥多•罗斯福与塔夫脱时期的中国。正如美国前国安会经济事务高官古德曼所指出的，美经济外交历来都是国内经济力量与对外战略考虑两种因素相互“推拉而成”，经济外交从表面上看服务于狭隘的商业利益，但实际上几乎都有更宏大的战略考虑：它既为增进美国整体经济福祉，也为加强国家安全。[15](P187-191)为此，美国行政部门寻求以劝说与胁迫相结合的方式实行自己的目的，也面临着国内强大的压力集团与国会的约束。崛起过程中美国经济外交体现了从孤立主义、参与到领导世界经济体系的角色转变。 以史为鉴，中国侧重以倡议、谈判、劝说为主要方式运用关税减让、贸易、投资、金融、援助等经济工具、手段解决当前我国对外政策与安全挑战，利用市场力量推进我国政治与安全利益。那么中国在经济权力运用过程中应该更加注重生产与金融工具；贸易与金融倡议、中国经济模式等知识结构。金融领域的经济工具、中国经济模式的吸引力等构成了潜在的外交工具或手段组合。尤其关键的是，经济权力是国家安全的补充性手段，并不会完全取代传统的军事竞争与地缘政治。 注释： ①事实上货币单位与泛美主义思想之间的联系首次出现在1889-1890年第一次泛美会议上。只是当时美国要求代表们考虑采用共同银币。 【参考文献】 [1]Barry Buzan, Michael Cox. 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