袁倩：苏联转型困境再思考——以改革议程与转型结果为视角
http://www.newdu.com 2024/11/24 07:11:01 爱思想 袁倩 参加讨论
摘要： 文章针对1985—1991年的苏联改革过程和结果，沿着改革议程如何影响转型结果这一思路，探讨苏联末期的转型为何与成功的转型背道而驰，指出改革的议程范围会极大影响转型结果。苏联末期改革的历史经验表明，改革政策议程迅速扩大，将导致改革落入旧制度陷阱中，使得新创设的制度质量无法保证，进而引发国内的整体性政策冲突。当国家无力解决这些系统性冲突时，改革极有可能脱离发起者的控制，甚至以失败告终。 关键词： 苏联转型； 改革议程； 转型危机； 国家治理 自1985年起，苏联高层领导人先后在经济、社会、政治与民族关系等领域展开了一系列改革。尽管改革的初衷在于促进经济与社会的发展，然适得其反，改革导致了苏联的解体及一系列的政治与经济剧变。可以说，苏联改革并未获得令人满意的结果，俄罗斯民众对改革的认知清晰地表明了这一点。学者们对改革结果进行了更具学理性的概括。在苏联社会末期的改革中，诸多方面呈现出低效混乱的状态：有助于恢复权力均衡的制度，例如健全的议会、政党和司法体系均无法建立； 影子经济大范围出现； 官员和企业家寡头化； 腐败现象严重； 旧制度和新制度的间隔特别长；利益多元的中介制度十分脆弱； 以大众为基础的利益集团很少见。Archie Brown 认为俄罗斯形成了一种“钻石四边形”( Diamond Quadrangles) 的寡头经济模式以及“独裁政治、强盗政治和民主的混合体”的政治模式。莱德尼娃更是指出改革之后的俄罗斯已进入了腐败与犯罪横行的“灰色区域”( Gray Zone) 。 一、苏联改革进入“灰色区域”的逻辑 苏联为何要发起改革？ 政权上层发起的改革为什么反而导致了自身的终结？ 学者们众说纷纭。大卫·科兹和弗雷德·威尔梳理了研究苏联解体的文献，其中一种解释是，苏联解体的原因在于社会主义经济体制缺乏生机。苏联的计划经济已经失效，即使进行改革也无法扭转颓势。而科兹和威尔则认为，苏联体制的瓦解，根源在于上层统治者精英对个人利益的追逐。Anders Slund 强调经济的因素，认为经济停滞以及对美军备竞赛所导致的经济恶化，使得苏联解体在所难免。 Archie Brown则强调政治代理人的选择和制度的推动力，政治选择引发了苏联社会的自由化和多元化，从而推动苏联走向解体。此外，戈尔巴乔夫的个人因素、民族主义运动和民族主义情绪等均是学者所关注的因素。 上述以政治精英、经济停滞和军备竞赛为原因的解释，尽管简明清晰，但是这种单因解释都仅将关注点落在相对孤立的一个自变量上，不免带有简单化的倾向，实际上，对国家转型这一宏大的过程进行分析，离不开对经济与社会变迁、政治与经济结构、国家与社会关系这些变量的综合考察，而制度转型领域的研究成果则为我们提供了有益的思路。其中，经济与社会转型“对国家治理的挑战”以及“国家治理体制的适应性”均可作为切入点来研究国家转型的动态过程，这种综合性的视角在分析广泛深刻的转型过程时更为有力。 在“国家治理体制的适应性”中， “政策选择的议程范围”是一项重要因素。既有研究也指出，制度变迁的战略选择能够极大影响转型结果。一方面，规章法律的变化过于迅速频繁，人们价值观念的调整则可能滞后于迅速变化的社会现实，加重社会控制的成本。另一方面，改革涉及的范围太广，权力与利益分配机制的改变就可能带来更多的社会矛盾，在民众中积累起普遍的不满情绪，甚至引发全社会规模的政治冲突。综合来看，改革的议程范围与转型结果之间具有密不可分的关系：改革的议程所涉及的范围越窄，达成协商式制度变迁，进而最终达到成功转型的可能性就越大。  其逻辑可以概括如上图。 下文将通过回顾1985—1991年戈尔巴乔夫主导的苏联改革，观察改革议程如何从经济扩展到政治、社会和民族问题中，讨论不断扩大的改革议程如何使改革走向无序，最终引发苏联旧制度的崩溃。 二、苏联末期改革的历史回顾与分析 1. 背景： 改革前的正式制度与非正式制度 在苏联社会中，影响最为广泛的正式制度包括“政党—国家”的社会主义政体和高度集中的计划经济体制。苏联共产党创造了几乎与国家制度相平行的制度结构，在国家制度弱化的情况下，真正的决策实际是在党内做出的。从一定意义上讲，国家制度要么是点缀，要么就是纯粹功能性的，只负责执行党的决定。执政党———而非正式的国家机构———决定了制度的制定和变迁。苏共除了控制立法和行政系统以及联邦的政治组织，还控制着经济领域，随着对价格、生产目标和分配进行控制的需要不断加强，市场被推到了经济的外围。当斯大林在20世纪20年代末建立起对党和国家的统治时，自主经济活动被压制下去，而党的影响力则迅速扩张到每一个经济部门。僵化的正式制度以及“共产党指挥一切”的基本原则持续了数十年。 除了僵化的正式制度，苏联还存在大量消极的非正式制度。官僚机构领导、党的地方领导及私营企业这些行为主体把权力和地位转化为商品进行“交易”，形成了诸如偷窃、腐败、吃回扣、勾结黑社会等一系列负面的“非正式制度”。他们利用非正式制度进行“交易”———作为提供秩序和提供最低限度的经济产品的交换，体系内的各级党的领导人、国家官僚和经济管理者可以对法律上为国家所有的地方资产行使事实上的财产权。例如，苏联时代存在普遍的“机制化”腐败，官员和经理群体可以有限地利用其经济管辖权，“拉关系” ( blat)之风盛行。“blat”在苏联时期构成了覆盖整个社会的腐败“关系网”。 在僵化的正式制度以及消极的非正式制度背景下，“关键行为者”对改革启动发挥了关键作用。首先，改革前中央集权的、专制的制度体系决定了变迁只能源自高层内部；其次，苏共总书记被授予了足以改变社会现状的权力；再次，纵观苏联历史，新任总书记掌权也就意味着新的改革即将启动。因此，戈尔巴乔夫将着手进行一定程度的改革已在预料之中。正如戈尔巴乔夫在回忆录中所言，“大转型———我国的变迁过程———发端于上层，在一个极权国家不可能存在其他的方式”。而改革议程的不断扩大，使改革深陷“路径依赖”中不可自拔，最终引发了苏联旧制度的全面崩溃和进入“灰色区域”的困境。 2. 过程： 改革困境与议程扩大 改革启动之初，仍旧聚焦于如何使现行体系运作得更有效率。戈尔巴乔夫在1985 年4 月苏共中央委员会全体会议上指出：改革的首要问题是改善经济状况，即阻止和扭转经济建设领域中的不良倾向。然而，改革方案制定后的较长时期，经济改革并未取得理想的效果。 针对经济改革受挫的困境，戈尔巴乔夫及其盟友开始考虑依靠社会力量和变革政治制度来推进改革。他于1986年开始了从上层激励公民社会的政策，着手放开言论自由，刺激社会压力的形成。1986 年6月，戈尔巴乔夫首先放松了文学与国家出版管理局的审查制度，对艺术与科学的限制也随之放开。1987年的苏共中央全体会议修订了关于反苏联煽动和宣传的刑法条文。尽管自赫鲁晓夫以来，揭批前任罪行通常是新领导顺利完成权力过渡的惯用手法，但戈尔巴乔夫领导下的“公开性”改革向前推进了一步，其目的不在于指责前任的个人失误，而是动员整个社会来反对旧体系。 1987 年11 月，戈尔巴乔夫在庆祝十月革命70周年大会上作了长篇报告，阐述了社会主义改革的必要性和紧迫性，强调整个社会生活的民主化和经济的根本变革关系到社会发展和改革事业的成败。戈尔巴乔夫在《改革与新思维》一书中阐述了苏联改革的起源、实质、目的、内容、后果和前景，并提出阻碍经济改革的最大障碍是苏联的政治制度。在这种背景下，苏共于1988年召开了影响深远的第十九次全国代表会议。这次会议改变了之前“美容式”的改革手段，使其更具革命性，并使制度变迁议程的扩大趋势不可逆转。会上，戈尔巴乔夫作了题为《关于苏共第二十七次代表大会决议的执行情况和深化改革进程的任务》的报告，第一次提出了“民主的、人道的社会主义”概念。报告还特别强调政治体制改革是整个改革不可逆转的关键和保证，提出公开性、民主化和社会主义舆论多元化是改革成功的必要条件。自此，戈尔巴乔夫改革的重心扩大到政治制度。 1988 年第十九次党代会之后，戈尔巴乔夫及其同盟进行了其政治改革的第一步：清除党内异己分子。除了农业和军工综合体之外，中共委员会内的大部分经济部门被“清洗”，党在经济管理方面的影响力被急剧削弱。值得注意的是，此时的大规模人事变更并不等同于对苏联的政治制度进行变革，戈尔巴乔夫及其同盟对党进行“清洗”的目的在于使苏联共产党成为贯彻经济体制变革的工具。因为只有苏共的组织体制能够贯穿中央至地方，它是当时唯一推行激进改革的执行组织。但是大规模“清洗”使党内对戈尔巴乔夫开始失去信任，戈尔巴乔夫不得不从社会上寻求支持。同年，他在波兰国会演讲时指出：“一开始我并不理解改革政治体系的必要性，或者更进一步说改革政治体系的不可避免性。我们在改革第一阶段的实验将我们带到它的面前。”这标志着政治体系方面的制度变迁正式开启。政治改革的过程可以归纳为以下几个阶段。 首先，继续扩大公开性和言论自由，促使社会舆论对党施压。1988年春，戈尔巴乔夫将政治过程进行了“革命性”的公开，在苏联历史上首次允许社会对第十九次党代会代表进行竞争性提名，并且准许对第十九次党代会的过程进行电视转播。提名代表和公开转播会议过程刺激了公众政治参与的热情。 其次，着手重振名义上是权力机关和立法机关但实际上已被苏共“架空”的苏维埃。在1988年夏天举行的第十九次党代会上，戈尔巴乔夫提出了苏联人民代表大会的半竞争性选举改革。这一时期，戈尔巴乔夫及其盟友几乎完全抛弃了“美容式”的改革和“不温不火”手段，决定将党的权力与国家权力分离，目标是建立一个能权威地推进经济改革的政治制度，认为只有通过激进的政治制度变革，经济改革计划才能获得成功。 第三，为促使社会参与到改革中来，以戈尔巴乔夫为代表的苏联高层认为苏维埃代表的选举过程必须自由化。1988 年12月，苏联最高苏维埃第二十次全体会议通过了《关于执行1989年苏联人民代表大会选举的宪法修正案》，这一宪法修正案勾画了颇具自由性和竞争性的选举过程，尽管这种自由性和竞争性并不彻底，有三分之一的席位没有向竞争性的选举开放，但这在苏联政治历史上也是前所未有的。 第四，增强苏维埃权力的同时也产生了一个不可避免的问题，即主席这一职位被赋予的权力很小，并且不断受到代表们的挑战。为了弥补主席微弱的行政权力、加强最高领导人的自主性以继续推行经济改革，戈尔巴乔夫提出了设立总统职位的建议。尽管这一提议最初在苏联高层领导人中间引起了争议，但戈尔巴乔夫还是在争议中最终获胜，使总统这一职位得以设立，并决定由人民代表大会来选举总统。在苏联总统的制度创设中，能够看出，戈尔巴乔夫和苏联高层领导人以及苏维埃内部自由主义者之间存在着矛盾和博弈。在此次政治改革中，戈尔巴乔夫并没有得到苏联高层领导集团和自由主义派的广泛支持，而且，苏联总统职位的设立过程也彰显出政治改革中存在极大的决策随意性和新制度的模糊性。这正是改革议程范围扩大过快而无法避免的问题。 通过回顾苏联末期的改革过程不难发现，议程范围迅速从经济领域扩大到政治和社会领域，这使得苏联的旧制度在极短的时间内遭受重大打击。此外，开启改革的“关键人物”戈尔巴乔夫逐渐丧失了对改革的控制，对政治制度的变革终于扩展到国家边界问题上，引爆了苏联内部各加盟国之间的“分裂炸弹”。自1988年起，苏联国内各种正式或非正式的组织纷纷建立，如“民主联盟”、“民主俄罗斯运动”和“莫斯科人民阵线”等，有的社团和组织甚至公然宣称推翻苏共，彻底变革苏联的社会制度。1991年12 月25 日，苏联在改革中走到了生命的尽头，社会主义制度崩溃，国家政权瓦解，由国家主导的制度变迁以失败告终。 三、改革议程的迅速扩大与苏联转型的失败 为什么原本对苏联计划经济和政治制度进行的改革，会最终以该体系的崩溃而告终？拉美与南欧民主化转型的经验是，改革议程被严格限定在政治制度范围内，经济制度变革则被排除在议程之外。反观苏联末期的改革，政治、经济与社会的同时转型，很难有效解决以下三方面问题。 1. 旧制度的结构陷阱 在戈尔巴乔夫之前，多位苏联领导人的改革几乎全都是在原有计划经济体制内对具体环节进行一些修补，这样的改革不仅没有解决原有的经济体制问题，反而进一步积累了固有的矛盾。学者们曾将戈尔巴乔夫时期的苏联体制描述为“牌屋”———移动其中任何一张，都会造成整个结构坍塌的危险。戈尔巴乔夫不得不面对苏联时期的僵化体制：每一个领域的改革方案都要求其他领域的协调配合，而僵化的体制和大量分利集团的存在又使得这种配合阻碍重重。正如戈尔巴乔夫自己所说，苏联社会主义正处在“危机前夜”。然而当经济体制改革遇到困难时，戈尔巴乔夫并没有继续在经济领域进行改革“攻坚”，而是将目光转向了政治体制改革。他认为经济体制改革的问题和困难根源不在于经济本身，而是由于政治体制上的“阻碍机制”，所以他把改革矛头直指政治体制。但是，这反而使旧制度内积累的各种矛盾因素被迅速激化，僵化体制下长期没有得到有效解决的各种社会矛盾由潜伏状态迅速活跃起来，如高度集权的政治体制与社会要求获得自由的矛盾，“政党—国家”体制中官僚同民众的矛盾，大俄罗斯主义与地方民族主义的矛盾等。这并不是说从计划经济到市场经济、从极权体制到民主政治、从控制社会到言论自由的改革方向是错误的，而是因为苏联转型的模式企图将这一系列巨大的变迁“毕其功于一役”。改革并没有合宜的目标和改革方案，改革每前进一步，都会引起更大的社会动荡，这种动荡最终超过了苏联体制的承受力。 建立各种组织是为了应对制度框架内产生的问题。但是在一个缺乏效率的制度框架下反而会形成众多非正式组织，它们尽管可能极有效率，但也会加剧整个社会的不公平和非制度化。而如果政治和经济主体并没有走向制度化和高效率的改革过程，那么这一种状态将持续下去。 2. 新制度的效力薄弱 在国家转型过程中，新制度的质量至关重要。稳定高效的社会经济制度是有效率的经济和文明社会形成的重要条件，它们能够促使人们形成固定并可预测的行为模式，两者共同构成政治、经济和社会发展的基础。 在苏联转型中，过于宽泛的改革议程使新制度的内涵变得混乱，效力也大打折扣，甚至连稳定性都难以保证。旧制度已经被大量革除，但仓促创设的新制度却意义不明、效力薄弱。使新制度稳定下来的保障———精英和社会都对规范的正式制度承担相应的义务———还没有在当时的社会中出现。例如在政治改革过程中，虽然重要的政治行为体都将选举制度作为获取合法性权力“唯一可取的游戏”，并以此检视自己的行为。在稳定的前提下，有力的制度能够为卷入制度环境的行为体提供重复博弈的有效信息，刺激行为体产生并自动遵守制度规则。然而，“无论是执行权力机关还是立法权力机关，都没有建立起适应市场机制和过渡时期特点的管理体制的构想。没有明确的如何摆脱阻碍改革的机构混乱状态的概念”。 此外，苏联后期推行的公开性和言论自由政策，使大量关于共产主义体制腐败的信息不断公之于众，这对苏联社会主义制度和国家政权的政治合法性造成了极大危害。人们不再信任正式制度和国家机构，而是想方设法避免与国家和官员的正式联系，反而寻求与公职人员建立私人性质的关系。有俄罗斯学者称之为“国家恐惧症”，即使居民所从事的活动并没有违法，他们也仍然力求将自己置于国家的控制和监督之外。“国家恐惧症”的实质在于，国家在改革中并没有致力于建立完善和有效的市场制度，而是仅仅把重点放在了自由化方面。概言之，改革议程迅速扩大，将使新创设的制度质量无法保证，既不能对行为体提供有效的行为规则，也无法使其对未来产生稳定预期。 3. 国家政策的矛盾 解决改革中的冲突和执行问题，克服改革的阻力，可以通过国家治理来实现。改革结果需要经过长时间的强化执行的努力来巩固。如果国家不断扩大制度变迁的内容，尤其是不断发动社会去参与大规模的政治运动，不仅会耗费大量的公共财富，也使国家自身无法集中精力去解决制度变革引发的冲突问题。众所周知，在苏联解体前后，社会中产生了一些大规模的政治冲突，比如地方与中央的冲突、执行权力机关与立法权力机关的冲突、政府官员之间的冲突等。从一定意义上说，当时的苏联以及其后的俄罗斯是一个“冲突社会”。在面对改革不可避免的冲突中，国家又做了些什么呢？ 专家们的回答表明当时国家所实施的经济政策是十分矛盾的。一方面，国家采取了许多经济自由化和建立市场的措施( 放开价格、贸易自由和实行私有化等) ；另一方面，国家又重新对经济活动进行限制。尽管国家在改革中试图领导自发的经济进程———私有化、建立新的私人公司、产品的进出口、建立新的国家和半国家机构等。但在专家看来，国家在社会生活中尚没有找到与新形势相适应的位置，而是在两种对立的发展战略———自由主义的发展战略和行政命令式的发展战略———之间摇摆。  总体来看，经济方面的专家对当时国家所采取的措施的质量评价不高。其原因既与过渡时期国家所要解决的问题特别复杂、缺乏行之有效的法律和法规、权力机关的行动缺乏章法有关，也与原有的国家机构陷入瘫痪、而新建的国家制度的效力极为低下有关。同时，与市场经济、民主社会相符合的国家机构实际上并未建立。当时的国家机构是由在改革浪潮中脱颖而出的旧官僚群体组成的“大杂烩”，他们都为“集团利益”服务。可以说，缺乏明确实施决议的制度基础，执行权力机构效率低下，缺乏在市场条件下运行经济的法律基础等，共同导致国家无力担当社会冲突的解决者。 结论 转型国家的政治经济体制改革，其结果在很大程度上受国家治理的影响。转型危机如果得不到及时化解或有效控制，经过一定时间的积累就可能转化为国家治理危机甚至导致政治体制的瓦解。国家要及时化解或控制危机，既需要治理体制具备应对转型危机的能力，也需要具备在面临危机时自我矫正和调试的能力。在中观层面上，体制改革能否顺利进行，通常与两个条件密切相关： 其一为改革主体的制度创新能力，其二为主体在改革过程中处理不确定因素的能力。尽管苏联在转型进程中体现了极大的制度创新能力，但并没有详细拟定一套改革议程来明确改革的范围、措施和次序，这极大地削弱了国家在改革出现阻力时处理不确定因素的能力。 改革的目标模式应该给社会提供潜在的更大的改革收益。这样，在合法暴力的强制下很快就会转化为社会成员的自觉行为。否则，即使在合法暴力的强制下，社会成员也难以服从，反而会激发行为体更多地在正式制度之外通过不合法的非正式制度开展行动，其转型结果通常也会以失败告终。 (责任编辑：admin) |