论英国工党艾德礼政府对国有化工业的管理
http://www.newdu.com 2024/11/25 02:11:47 山东师范大学学报 倪学德 参加讨论
（聊城大学历史文化学院，山东聊城 252059） [内容提要]战后初期英国工党艾德礼政府对国有化工业的管理，由于种种原因存在许多弊端。因为事先没有详细的计划，在具体管理方面缺乏一套有效的运行规则，工人参与管理的问题基本上也没有实现。 [关 键 词 ] 工党 ； 艾德礼； 国有工业； 管理 第二次世界大战结束后，英国工党艾德礼政府(1945—1951年)大力推行国有化政策，将煤炭、铁路、电力等基础工业收归国有。由于这次国有化改造是工党社会主义的首次大规模试验，缺少相关的经验，因此在国有化企业的管理问题上难免会出现失误。深入分析艾德礼政府在国有化管理方面的经验教训，对于我国目前国有企业的改革显然具有某种借鉴意义。 一 尽管工党多年来一直鼓吹社会主义，但对于国有化企业的管理却没有详细的计划。早在1945年8月底，内阁办公室经济处的负责人詹姆斯·米德就向负责国有化问题的莫里森建议，国有化工业应该在“赔偿、资本结构、管理结构、价格政策、进出口政策以及资源发展政策等”问题上取得有关大臣的配合。10月初，燃料和动力大臣欣威尔考虑到煤炭工业将是国有化的第一个大的产业，曾经向枢密院委员会提交了一份关于煤炭工业管理原则的报告。但是到新年的时候，艾德礼首相只是任命了一个由莫里森为主席的国有化工业委员会。作为燃料和动力大臣的欣威尔承认他是在对煤炭工业经营原则一无所知的情况下走马上任的，他后来写道：“象其他人曾经相信的那样，我认为工党的档案室里已经准备好了蓝图。现在，作为燃料和动力大臣，我发现根本不存在实际的和确定的计划。除了一些小册子和私下传阅的备忘录之外，什么都没有。我不得不在一张空白的办公桌前开始工作”。[1]（P79）国有化其他行业的情形也大致如此。 但是，如何管理这些国有化企业呢？考虑到党内缺乏管理计划，莫里森采取了大家所熟悉的“公营公司”这种权宜之计。这种形式早在1926年就用于中央电力局，1927年用于英国广播公司，1939年用于英国海外航空公司，在伦敦港务管理局和城市供水局中也设有地方政府类似的下属机构。因此，公营公司的模式就成了政府管理国有化工业的现实可行的基础。结果，政府采取了下列步骤：首先成立国家管理局（或称管理委员会）管理各个企业，然后制定具体法律条文，最后确定国有化日期，由各个管理局接管。 早在20世纪30年代，莫里森就论述过关于国有化企业的管理问题。他认为，国营企业要有相当的自主权，不受政治家控制，才能很好地起作用。因此应当把它们交给实业家管理，要把它们的权限扩大到能自行处理管理和商业上的问题。大臣有任命董事和董事长及对一般事务发指示的权力，大臣使用这些权力时要向议会负责。但是，商业和管理上的问题应由董事会负责。工党政府对国有化企业的管理就采用了上述办法，但与战前由政府控制的中央电力委员会、伦敦旅客运输委员会和英国广播公司相比较，大臣被赋予了更多的权力。“我们认为”，莫里森说，“如果要使董事会对政府负起应负的责任，如果要使得它们服从于政府的经济和社会政策，那末大臣们在战前所赋有的权力是不够的”。[2]（P358） 从1947年8月6日英国议会通过的《运输法》，可以看出国有化管理委员会（或称管理局）的组成情况、职责及其与主管大臣的关系。《运输法》规定：“委员会由一位主席和4—8名委员组成，人选由大臣认为在运输、工业、商业和金融业务以及在行政或工人组织等方面有广泛经验和突出才能的人中选拔任命。委员会主席和另外起码4名委员应专门从事委员会工作。”“大臣在任命某人为委员前，需确定此人没有将会有损于其作为委员履行职能的金融或其他利益关系，以后大臣还需一再确定每个委员没有此种利益关系。委员会任何委员或将被大臣任命为委员的人，应在大臣要求时给大臣提供大臣认为履行本款所规定的职责所必需的信息”。“委员会的一般职责是运用本法所授予它的权力，在大不列颠境内为乘客和货物的安全运行，提供、保证和促进一种高效率的、充分的、经济的和适当的公共内陆运输与港口设施的完整体系。为此目的，委员会有责任采取他们认为必要的步骤，扩展和改进大不列颠内的运输和港口设施，以更有效更便利地满足公众、农业、商业和工业的需要”。运输法明确了大臣与委员会之间的关系：“大臣在认为委员会发挥职 能所涉及的事务影响到全国利益时，可在与委员会磋商后，向委员会发布一般性的指令，而委员会对任何这样的指令应做出反映”。[3]（P179—180） 总起来说，工党政府对国有化企业主要是宏观管理。在具体的经济管理方面，缺乏一套有效的运行规则。以煤炭工业为例，就存在着经营目标不明确、权力集中等诸多问题。根据1946年煤炭国有化法案建立了一个全国煤炭委员会，它的任务是促使煤炭工业的有效发展和“以算来最能促进公共利益的数量和价格”提供煤的供应。虽然全国煤炭委员会有义务来平衡景气和萧条年份的收支，但该法案对于诸如价格和发展的政策等问题缺乏专门性的指示。[4]（P93）尤其是，某些职权仍落在燃料与动力部手里，例如牵涉到一笔相当大的资金支出的改组计划须经该部批准，而煤炭工业的目标则是去完成政府所规定的产量指标。法案对于煤炭工业委员会的权力和宗旨也没有给以确定的明文规定。 为了管理方便，全国煤矿被分成八个地区，并在全国煤炭委员会下面设立区和分区的完备机构。成立了地区委员会来管理各个区，在区下面，各个煤矿被划归各分区，每一分区相当于国有化之前那些最大的企业那么大。各个煤矿的实际管理是在分区总经理手中的，在总经理之下，各个矿有一个经理。整个煤炭工业的管理大部分是在“专职制”基础上组织起来的。对于销售、财政和劳工关系的责任系统是从全国煤炭委员会一位专职官员下达地区组织的相应职员，然后再从后者下达分区的专职职员，全国煤炭委员会的权力过分集中。[4]（P94） 权利集中的结果，不可避免地会造成官僚主义。正如阿克顿企业联合会的一份报告中所说的那样：“对管理者来说，国有化意味着独立性的丧失，导致过于集中和‘遥控’的抱怨。对工人而言……在有些方面，由于集中决策，更糟糕的是：地方协商委员会有较小的活动余地，推迟解决不满意见的情形增多了”。[1]（P263） 国有化企业经济运行中的一个比较普遍的问题是缺乏明确的利润目标。有关国有化法规要求国有企业为公共利益服务，而“公共利益”是一个模糊的概念，但给人们的印象是国有企业不能像一般的商业性组织一样去追求利润最大化。利润最大化意味着成本最小化，国有企业缺乏利润目标就不可能有足够的刺激去追求成本最小化，结果使生产成本膨胀。同时，国有企业还要按照上级的要求履行多种目标，在这些目标中，利润目标被排在相当次要的位置。政府为了达到一定的政治目的，可以指令国有企业执行非赢利性目标。例如，在40年代末燃料紧缺时，国有企业不能提高价格（以实现市场出清），这使燃料短缺问题一直持续到50年代，煤炭价格显然低于边际成本，但政府还是拒绝了企业提价的要求。[5]（P301—302）这种政治干预必然使企业远远偏离赢利目标，亏损便是一种必然结果。 工党政府在设计对国有化企业的管理方式时有这样一种考虑，那就是国有企业的董事或经理、政府大臣等都是公共利益的监护人，但对如何处理这些监护人之间的关系这一重要问题，却没有给予应有的重视。当然，从一般的规定来看，这些公共利益的监护人之间的关系似乎也是清楚的，即政府大臣监督董事会，议会监督政府大臣，最后，投票者（公民）监督议会。但这种“代理”关系中的缺陷是显而易见的，因为它完全排斥了管制者与被管制者合谋和他们分别追求私利的可能性。由于假定国有企业董事和政府大臣都是为公共利益服务的，这种假定是不符合实际的。例如，大臣可以自由地采用他们所理解的公共利益标准，甚至把公共利益看作是执政党的利益，这就使他们容易对企业决策的各方面实施随意的控制权。仅仅依靠这些监护人自觉地对公共利益目标进行内部化的管理，在实践中很难产生良好的效果。这就容易发生偷换目标，企业缺乏明确的责任、大臣对企业经营决策的过多干预等现象，而这些反过来对国有企业定价、投资和生产效率会产生消极影响。 另外，政府和议会对国有化企业的控制也是不适当的。鲁本·凯尔夫—科恩是盖茨克尔的一个主要文官，1946年至1955年曾经担任燃料和动力部次官。他在退休后写的《国有化在英国：教条的终结》一书中指出：虽然1957年议会终于找到了用一个特别委员会监督国有化企业的满意的手段，每年依次检查一个不同的公营公司，但是政府和议会对国有工业的控制仍然存在一些问题。政府对国有化企业控制明显地放在对它的调查上，此后当公司要求财政援助时，政府中很少的文官能提出建议要援助多少，或怎样能做到节约。“政府各部不同于他们的法国同行，没有能与管理局讨论具体政策的技术人员”。[1]（P264） 关于工人参与企业管理的问题，虽然以前工党的领导人和理论家都对此作过论述，但国有化企业基本上留用了原来的管理人员，只有少数的工会代表参加了管理机构。莫里森一直主张国有化工业的工会不应该直接在管理机构中任命自己的代表，他认为这反而会削弱工会的作用。当莫里森担任第二届工党政府运输大臣时，提出了一个关于建立管理伦敦运输系统的公共机构的法案，反对工会代表直接参加该机构的管理。1931年，当议会准备通过这个法案时，8月份的经济危机导致了工党政府的垮台。1933年，麦克唐纳的国民政府通过了一个与莫里森的法案很相似的《伦敦旅客运输法》。同年，他以伦敦运输国有化为基础写了《社会主义和运输》一书，再次阐述了他的没有工会代表参加的公营公司是最有效率的国有化机构的思想。他的这个观点在1932年的工党年会上遭到强烈的反对，反对的意见主要来自贝文的运输和普通工人工会。但在1944年的《关于重建的中期报告》中，职工大会总委员会开始接受莫里森的观点：“不仅是从维护和增进劳工的工作条件来看，而且因为要维护劳工行使独立批评的权利，保持工会完全的独立将是十分重要的。如果工会与管理机构的决定达成妥协，即使这些决定并不反映劳工的利益，但是因为在管理机构中有他们的代表，他们就很难做到这一点”。[1]（P77）在1948年5月的工党年会上，一个技师工会的代表提出议案，对国有化工业中管理体制表示严重不安，呼吁排除其中的管理人员和技术人员，实行工人参与管理的措施。因为这些管理和技术人员既不了解他们的新任务，又反对整个国有化思想。一个邮政工会的代表支持这个议案，表示他不相信国有化本身会使工人摆脱受剥削的地位。全国铁路工会书记J.B.费根也针对运输委员会和它的执行委员会的管理状况，指出：“必须给予工人比协商更多的权力，他们应该有任用管理和监督人员的机会。只有这样，我们才会在管理一方和被管理一方之间找到合作”。[1]（P91）但是，全国煤矿工会主席威尔·劳瑟尔、运输工人工会代理书记亚瑟·邓肯都坚决反对这个提案。邓肯说：“我们现在有18个月管理国有化工业的经验……我完全同情和支持这个提案的最终目的，但是在你会跑之前必须先会走”。代表工党执行委员会和政府答辩的是詹姆思·格里菲斯，他告诫要提防任何在国有化管理委员会人员任命问题上的“政治试验”。他说，“培养新一代为公共利益而不是私人利益服务的管理人员和技术人员”必然需要时间。他同意应该有更充分的工人参与管理，特别是通过工会来参与管理。他赞成应该为工人提供更好的技术教育设施。格里菲斯使提案人放弃了要求工人参与管理的议案而同意工党执行委员会提出的“进一步与工会代表大会协商”的建议。[1]（P92）总的说来，工人在对参与国有化工业管理问题上的抱怨并不多。盖茨克尔后来写道：“从社会主义的角度来看，工人管理是一个建设性的政策，企图创造一种新的精神，使那些在工厂中工作的人们乃至全社会，都能获得较好的成效。工会曾尽力在国有化工业部门中协助创造这种精神。但一般说来，它们宁可只保持工会的传统职能。目前大多数工会都承认，作出一切决定的主要权力和责任必须归诸经理人员——在国有化工业和私营工业部门都是如此——，并且，倘使事先能和工人代表充分协商，他们就感到满意。那些提出要求希望工人通过自己的代表和经理人员分享权力和责任的，只是少数人的主张而已”。[6]（P16—17） 二 艾德礼政府在国有化企业管理方面存在的问题，有这样一些主客观的因素。从客观方面来讲，国有企业的管理所涉及的问题比较复杂，工党政府上台后在短时间内通过了大量的国有化立法，有些问题没有来得及仔细推敲。政府的计划必须有法律为依托，而此时英国有关国有化的法律几乎是一个空白，这就决定了艾德礼政府上台后的首要任务是立法问题。在两年之内，在工党政府的努力下，议会先后通过了一系列的国有化法案，其立法之多、范围之广、速度之快在英国历史上是绝无仅有的。而且，国有化问题决不仅仅是一个口号，而是一系列涉及到社会各个阶层的重要经济与社会的变革，它包括国有化的范围，金融业的改造，对私人股东的补偿，与工人协商的体制，价格政策，与消费者的关系等等，这些都不是在短期内就能解决的问题。因此，艾德礼政府在如此短的时间内要解决这样多的问题几乎是不可能的。主观方面，国有化虽酝酿已久，但工党对国有化后企业的管理却没有认真地研究。英国社会主义传统中基本的着重点一向在于经济权力的转移，很少有人考虑到经济权力的控制问题。人们的假定是：只要把经济权力转移到正确的接管者手里，控制或管理的问题就自行解决了。[7]（P115）例如，社会主义者认为，工业国有化后公共舆论压力可以代替竞争的压力将保证效率。一旦某个工业部门归公共所有，就可以用法律使它对公共负责。议会将监督它的帐目，消费者理事会将监督价格和服务，工人将加入协商委员会来参与生产决策，所以工业部门收归公有后，其一举一动都将经常受到公共的监督。但实际情况却不是这样。在公营企业内创造一种积极有力的消息灵通的公共舆论是很困难的，即使公营企业切实对公共负责，但公共舆论从本质上说是一把双刃刀。它可能阻止浪费，它可能坚决主张对工人要公平，它可能要求高质量的产品。各它也可能害怕冒险，它对公共资财进行的试验可能表示不同意；它对制裁投机倒把活动可能一再犹豫不决。对公共负责能鼓励正直公允，但却妨碍酌情制宜和进行试验。因此效率也就无从保证了。[7]（P88—89）人们原来认为所有制一经改变就足以保证一种工业能按社会主义的方针来经营管理，但问题并不是这么简单。工党政府的执政表明，议会并不能有效地控制它所创立的庞大工业组织的内部工作。尽管所有国有化工业部门中个体雇员有强大工会的支持，可是工人仍然感到对自身劳动生活的绝大部分事情不能真正予以过问。作为一个公民，或者作为一个工会会员，他的选举权是有价值的，但是这种选举权显然并未产生过去一度所预期的那些结果。[7]（P116） 在国有化企业的管理问题上，莫里森根据他在1929—1931年对伦敦运输国有化的设想，采用了“公营公司”的模式，这是一个不错的想法，但把它推广到全国的规模上，在短时期内是不会取得满意的效果的。[1]（P262）为了加强议会对国有化企业的监督，莫里森还主张成立一个检查企业效率的机构，但遇到了很大阻力。1947年底，艾德礼曾经委托莫里森向议会提交了一个关于主管公营公司的大臣回答议会质询的书面报告。莫里森指出，既然政府不负责国有化企业的日常行政事务，大臣只回答有关国家利益他发出的指示和根据公司董事会的报告而采取的行动方面的问题。但议会可以根据国有企业的年度报告和财政支出审查公司的经营状况。议会对这个答复并不满意，1948年3月初，议会就此展开了辩论。保守党议员和工党后座议员对政府提出了强烈批评。曼彻斯特的工党议员约翰·达埃蒙德是一个会计师，他建议为国有工业设立一个“效率总审计员”，保守党议员克鲁格森克提出建立一个“常务委员会”来检查国有工业的财政和业务。 面对议会的不满情绪和国有化带来的问题不断出现，莫里森要求国有化委员会“审查”前一阶段的工作。早在1948年1月，莫里森就向国有化委员会提出建议：“应该在国有化工业的管理局建立一个共同的机构，用以检查这些工业中的效率和经济体制问题”。[1]（P93）艾德礼首相看到这个报告后，认为解决这个问题的办法是成立一个“国有化工业部”，分管检查、效率、会计、统计和发展问题。这样可以撤去燃料和动力部、民用航空部和运输部。莫里森认为这样做虽然有很多可取之处，但会产生“棘手的遗留问题”，可以让“政府机构委员会”来考虑首相的这个建议。他们在这个问题上没有达成一致。国有化委员会的成员反对设立一个共同的效率单位。民用航空大臣内森勋爵写道：“经常把一株幼苗提起来看看它的根部，不可避免地会妨碍它的生长”。已调任燃料和动力大臣的盖茨克尔对设立一个效率单位的想法也不感兴趣，他说煤炭工业真正存在的问题是“分散而不是过于集中”。1948年5月3日，莫里森又召集国有化工业管理局的负责人开会讨论这个问题。他们也反对建立一个共同的效率机构。因为因为这个机构的报告一旦发表，他们就会面对很大的压力，这“将严重损害管理局的职责”。[1]（P94） 莫里森认识到，鉴于议会越来越大的压力，对国有工业实行某种形式的议会监督是必要的。11月，莫里森收到了艾德礼首相的一封来信。当时首相正与斯利姆将军商谈后者担任英军总参谋长的问题。斯利姆认为国有化工业中管理者与工人缺少联系，而这在军队中是很重要的。首相显然受到了这个观点的影响，艾德礼在信中说：“我想这是一个值得国有化委员会注意的问题。在国有化工业中，管理局和民众的距离头远了，而真正有效率的工作依靠的是团体精神和个人的领导。在工业中需要这种精神，需要不仅仅是从团而且是从连和排当中得到的大量团结精神的领导作风。我相信你们有必要从工业中，例如在煤炭工业中，从矿井里获得这种团结精神”。[1]（P94—95）莫里森不喜欢艾德礼用军队中比喻谈论工业中的问题，但他还是把这封信交给他的同事们讨论。大家同意劳工大臣艾萨克斯的建议，将与职工大会总委员会协商首相提出的在工业中创造团体精神的问题。 1949年初，在莫里森召集的由国有化管理局负责人参加的会议上，他再次提出了设立共同的效率机构的问题。管理局的代表亨德利发言，仍然表示反对。经过莫里森的坚持，亨德利同意建立共同的效率机构的问题需要“进一步考虑”。但电力管理局的负责人西特林继续持反对态度，他称这个建议是“很不受欢迎的”，因为它将把管理局人员的注意力从更紧迫的问题上分开，将限制他们去做当初要求他们做的事情。运输委员会负责人西里尔·赫喀姆爵士也赞同西特林的观点。[1]（P96）因此，在国有化工业建立一个共同的效率审查机构的问题最后不了了之。 因此，尽管莫里森作出了很大努力，但由于工党政府缺少周密的计划，这就使国有化企业的管理存在许多弊端。 工党理论家拉斯基在《我们时代的难题》一书中分析了国有化企业管理中存在的问题。他说，尽管国有化企业管理方面的政策是由议会掌握的，但“日常管理权却仍旧操在各中央和地方委员会手里，委员们出身的社会阶层，还有他们的世界观，都和工业操在私人手中时他们的前任大致相同。有少数工会主义者被任命参加了这些委员会，这是事实，而且也是很重要的。但是，从我们所掌握的有关国有化工业经营情况的证据来看，很难下断语说，国有企业管理人员同普通工人的关系，要比在私有制时代更为民主。在今后10年内，可能会研究出实行民主关系的方法，从而激发比私有制所能做到的更加深刻的忠诚和更加充分的主动精神”。[8]（P103—104） 英国学者舒马赫认为，国有化企业的管理涉及的问题是极为复杂的，它不是简单地把一大堆权利从个人转移到国家手里就万事大吉了。它涉及到对下列问题的重新安排：合并或解散、集中或分散、集权或分权，建立大型或小型单位、统一系统、联合系统等等。[22]舒马赫提出，为公众服务的国有化企业要注意以下几条原则：第一，不要将政治与企业搅在一起，这样做会使企业效率下降，并且容易产生政治腐败；第二，为公众提供服务的国有工业应当始终谋求利润——不是从为了吃而活而是从为了活而吃这个意义出发，并逐步扩大积累。这些企业决不能把利润分给任何人甚至政府，当然应当用降低价格的办法避免过多的积累；第三，国有企业仍然应当承担为公众利益服务的法定义务。至于什么是“公众利益”，应当让企业自己去理解，并相应地建立企业组织。管理活动不应当受政府控制，更不要由政府提供补偿。追求利润的同时要为公众利益服务说明管理国有企业的任务比管理私人企业的任务要高。那种认为无需提出更高的要求，就可以实现更美好社会的想法是不对的；第四，为使公共利益在国有工业内得到重视和保障，需要作出各种安排，使所有合法利益——雇员、消费者、当地社会、竞争对手（特别是本身也是国有化工业的对手）的合法利益，都能得到体现和发挥影响。为了有效地实现这一原则，还需要进行大量的试验。[9]（P188—190） 然而，工党对国有化工业中管理方面存在的问题并没有进一步研究，拿不出提高国有企业效率的良策。一旦国有化的效果不如原来设想的那样好，工党就放弃了更大规模的国有化计划。 参考文献： [1]Henry Pelling,The Labour Governments,1945-51,London:Macmillan,1984. [2][英]埃弗尔·詹宁斯.英国议会[M].北京：商务印书馆，1959. [3]齐世荣.当代世界史资料选辑（第二分册）[M].北京：首都师范大学出版社，1996. [4][英]格·西·艾伦.英国工业及其组织[M].北京：世界知识出版社，1958. [5]James Foreman-Peck and Robert Millward,Public and Private Ownership of British Industry 1820-1990,London:Oxford University Press,1994. [6][英]盖茨克尔.社会主义与国有化[M].北京：商务印书馆，1962. [7][英]社会主义同盟编.二十世纪的社会主义[M].北京：商务印书馆，1964. [8][英]拉斯基.我们时代的难题[M].北京：商务印书馆，2001. [9][英]E.F.舒马赫.小的是美好的[M].北京：商务印书馆，1984. On the Management of Nationalized Industries By the Attlee Government of the Labour Party Ni Xuede (School of History and Culture, Liaocheng University, Liaocheng, Shandong 252059) Abstract: Shortly after World War II, for kinds of reasons, the management of the nationalized industries by the Attlee Government of the Labour Party, still has many disadvantages. For lack of detailed plans beforehand, the Government hasn’t made a set of effective operation rules in some specific aspects of the management, and the workers’ participation in the management has not come true as well. key Words:The Labour Party; Attlee; Nationalized Industries,; Management 原载《山东师范大学学报》2008.1 (责任编辑：admin) |