马金华：财政现代化与近代英国的崛起
http://www.newdu.com 2024/11/28 12:11:59 爱思想 马金华 参加讨论
马金华（中央财经大学财政税务学院教授）：按照马格纳雷拉的定义，现代化是指较不发达社会或发展中的社会为了获得发达的工业社会所具有的一些特点，而经历的文化与社会变迁或变革的过程。现代化的变革涉及人类生活的所有方面，包括工业化，世俗化，法治化，民主化，城市化，信息化等。虽然经济发展在现代化中具有第一推动力作用，但现代化绝不等于单纯的经济工业化，而是包括经济现代化、政治现代化、社会现代化、文化现代化和人的现代化等诸多内容。揭开世界现代化的历史，可以看到这是一部政治、经济、军事、科技、文化现代化的历史。作为标志性的、里程碑式的革命事件，英国的资产阶级革命及其制度创新首当其冲。笔者认为：这场革命的制度创新，自始至终，其核心无不与财政现代化密切相关。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政现代化是英国国家现代化的关键环节。 一、财政体制变革：王室财政-议会财政-公共财政 （一）“国王靠自己过活”——王室财政时期 自诺曼征服后，英国建立了封建制度，并进入王室财政时期。王室财政的核心是“国王靠自己过活”。英国国王的财政收入和支出分别被划分为正常和特别两大类。所谓正常收入是指国王作为最大的封建主所获得的收入，主要包括王室的领地收入和对其领地的奴仆和封建附庸的劳役、徭役的免役收入。正常收入用于满足国王的正常需要，包括维持王室的生活、官吏的俸禄等日常行政开支，这就是所谓的“国王靠自己过活”。英国国王只有在特殊时期才能获得特别收入。特别收入一般是指在战争时期，国王为了保卫国家而向臣民征收的各种税收。其中包括关税收入、人头税和财产税等。中世纪中期以前，国王主要依靠的是通过封建特权所取得的封建领土收入，具有自给自足的特征。 （二）国王与议会的激烈角逐——议会财政诞生 随着政府职能的增加、国王日益腐化的生活以及频繁的战争，国王面临着十分严峻的财政危机，国王试图通过特别收入筹款，可是这引起了人们极大的不满，人们开始反抗国王任意征税的行为，在斗争的过程中，议会作为人们权利的代表逐渐产生，议会与国王围绕财政权的归属问题，展开了激烈的竞争。 公元1199年约翰王即位，但是很快就因为国内频繁的战争陷入了严重的财政危机。他几次征税，激起了大贵族的武力反抗，国王兵败，大贵族于1215年6月强迫国王约翰签署了著名的《自由大宪章》。《自由大宪章》在一定程度上限制了国王的封建权力，为议会的建立奠定了基础，成为后世反对封建特权的重要工具。1295年，英国由于战争的频繁爆发再一次发生了严重的财政危机，英王爱德华一世召开了由世俗贵族、教会贵族和平民三个等级代表参加的会议，代表们通过就征税额与国王达成了一致协议。这次会议被称为“模范国会”，标志着英国议会的诞生。 议会诞生后，开始利用手中的“钱包权力”限制国王的权力。1297年，议会强迫爱德华一世签订了《宪章确认书》，征税须由议会同意即成定例，议会初步取得了对国王征税的批准权。从14世纪开始，议会逐渐取得了财政监督权。从征税权到财政监督权，议会的财政权不断扩大，这样议会和国王围绕征税权所引发的斗争更加激烈，并最终引发了1640年的内战，随之进入了斯图亚特王朝复辟时期。查理二世时期国王从事耗资巨大的战争，使政府财政陷入严重财政赤字的情况，议会开始谋求财政支出的审批权。1667年《审查法》的通过，使得英国对于财政支出也具有了审批权，议会的财政权利进一步扩大。接着由于詹姆士二世的专制统治，英国爆发了历史上有名的“光荣革命”。 光荣革命以威廉和玛丽登上英国王位而结束，威廉和玛丽签署了《权利法案》。《权利法案》再次确认了“王在法下”的原则，并对此作出更为明确规定。“未经议会同意，以国王权威停止法律或停止法律的实施之僭越权力，为非法权力；近来以国王权威擅自废除法律或法律实施之僭越权力为非法权力。”其次，再次确认议会课税权威。“凡未经议会准许，借口国王特权，为国王而征收，或供国王使用而征收金钱，超出议会准许之时限或方法者，皆为非法。”最后，赋予英国人民以自由和权利。臣民有向国王请愿的权利；议员在议会有自由发表言论而不受议会以外任何机关讯问的权利；臣民有未经审判不得限制人身和剥夺财产的权利。《权利法案》的最重要意义在于通过法律确立了议会征税权的最高权威性。在英国人民艰苦卓绝的斗争之后，英国财政真正进入了议会财政时期。 （三）上下院权利之争——公共财政构建 随着经济的深入发展，市民阶层队伍的逐渐壮大，下议院的独立倾向愈加明显，到了兰开斯特王朝，下议院逐渐尝试利用自己手里掌握的税收发言权对国王的决策施加影响，在亨利四世时期，下议院的尝试取得了重大的进展，取得了税收动议权。1395年通过的税收法案，就明确表明是“由下议院制定，上议院建议和同意”的。1407年，下议院获得实质性税收动议权，下议院动议征税，同时最后决定税额的拨款程序的形成。此后，上下议院围绕财政问题争斗不止。 1671年，下议院通过一项决议，否定了上议院修改税收计划的权力。1678年通过的另一项综合性决议强调下院在给予国王财政援助和拨款上的唯一权力。上院在政治上的保守和滥用否决权引起了下议院极大的不满。1860年上议院和下议院在“取消纸张税收法案”上的严重分歧激化了两院之间的矛盾。1911年的国会法更是从法律角度承认了下院的征税权。这样，以市民阶层为代表的下议院正式掌握了英国的征税权。在上下议院的争斗中，英国也进入了公共财政创建时期。 二、近代国家税收体系的建立 （一）间接税的兴起 在斯图亚特王朝时期，国王面临着严重的财政危机，自给自足的王室财政难以为继，国王为了增加收入，弥补日益膨胀的财政支出，开始引进新的税种。 1643年，议会为了应付内战的开支，在资产阶级新贵族领袖皮姆的动议下，引入了消费税。消费税的征收从荞麦酒、啤酒、苹果酒和梨酒开始，不久又扩大到盐和家畜肉上。至公元1645年，消费税的征收范围不断扩大。帽子、淀粉、铜以及许多其他商品都被纳入征收范围之内。由于消费税来源广，因此国王屡次征收消费税以增加财政收入。1685至1688年消费税平均每年为国家提供17.7万英镑，略低于同期关税额98万英镑。据估算，到1736-1738年间平均每年土地税为100万镑，窗税等为13.5万镑，但间接税要高得多，其中关税为150万镑，消费税为300万镑，印花税为15万镑。 18世纪随着工业革命的进行，英国的人口也大幅度增加，因此向日益增加的消费群体征税是政府增加财政收入的重要途径。1723年，英国历史上的第一任首相沃尔波下令对茶叶、咖啡、可可征收货物税。由于饮茶和咖啡在英国日益普及，因而此税数量颇为可观。在货物税中，给英国政府带来最大收益的是酒类消费税。另外由于英国首相小皮特的改革，英国的关税收入也大幅度增加。仅仅1790年，英国海关收取的葡萄酒关税就增加了29％，烈性酒关税增加63％，烟草关税则增加了89％，因而，到1792年，小皮特骄傲地宣称，海关给英国带来了100万英镑的关税收入。由此可见，在工业革命时期，间接税在国家税收中的比例不断攀升，成为国家税收的重要来源，支撑着国家庞大的财政支出。英国形成了以间接税为主导的税收体系。 （二）直接税的变革 在直接税的改革步伐上，重要的是所得税的开征。所得税始征于英国首相小皮特时期，但效果却不理想。只有到了小皮特的后继者亨利•阿丁顿手中，所得税才逐步成型。1802年当亚眠和平协议达成时，所得税被取消了，但当战端重开时，立即开征所得税。亨利•阿丁顿在1803-1804年的财政预算中，修改和调整了所得税的有关规定，1806年4月开始，所得税以完整的税制出现，至1816年4月，纳税人向国家缴纳了将近1142亿英镑的所得税。所得税成为国家重要的收入来源之一。阿斯奎斯任财政大臣时期修订所得税基础把它固定下来。1907-1908年开始区分劳动所得税和非劳动所得税，要求收入较多者支付较高税率的累进税制直到1909-1910年方才施行。 19世纪时，人们又对遗产税进行了改革。由于当时实行的税制是非累进的，为调节收入分配，威廉·哈考特爵士于1894年提出了修正遗产税案。英国在1694年就征收了“遗嘱税”，当时仅对当事人死亡时转移的财产价值征税，现在威廉爵士把遗产税的征税范围扩大至当事人死亡前赠与的财产价值（称之为死亡预谋赠与）也在征税范围内。此税法一直沿用到20世纪70年代中期，1975年，改名为“资产转移税”。1986年英国保守党执政后，通过新法案，用“遗产继承税”取代了“资产转移税”。 18世纪英国税制，经历了一个从无到有，从自然经济税制属性的土地税单一税制到基本适应近现代市场经济需要的税收体系的复杂过程。在短短的一个世纪，其税制结构从简单直接税到间接税，还尝试了现代直接税——所得税。税制的内容丰富化，税制体系趋于完善。各种间接税到19世纪初的所得税，每一步都是当经济发展为这些新税种的开征准备了充分的条件，而旧税种又不能适应新的形势时，才出现的变迁。税制的改革是经济发展的要求和体现，同时又推动了经济的进一步发展。 三、社会保障体系的完善 19世纪末期，严重的贫困问题使社会矛盾空前尖锐，社会问题凸显在英国政府面前，亚当斯密的经济自由主义思想开始受到批判，英国开始加强对国家的干预，建立国家的社会保障体系。为了解决工人失业问题，1904年失业工人法案规定地方权利机构组织救济委员会雇佣失业工人。由政府雇佣周期性的失业者，以工代赈。此外，为了维持经济的快速发展，防止贫富差距的进一步扩大，政府提高了对教育的重视。1906年政府通过的教育法案规定所有以地方税款维持经费的学校皆为国立学校，从而通过国家力量支持教育的发展。 1911年英国通过了国民保险法。该法令为所有的投保人员提供疾病、伤残、产妇等项目的现金补助，1911年通过的国民保险计划最初只覆盖那些就业于波动较大的行业如建筑、工程、造船、造车、铸铁、锯木等，1916-1920年间它扩大到包括全体工资劳动者——除农业、家务和某些永久性职业的人员外——总数约1100万人。再后来国民健康计划扩展到结合病人的住院疗养和1921年后实行的产妇和儿童的福利工作。1944年英国又颁布了巴特勒《教育法》，对11-18岁的孩子提供免费的中等教育，进一步提高了教育的普及度。1948年又通过了《国民补助法》，以援助那些没有资格领取国民保险的处于特殊状况下的人。 1942年12月，贝弗里奇起草的报告《社会保险及有关服务》的正式出版标志着英国进入社会保障制度的体系化、规范化建设，标志着英国全面社会保障体系的建立。它所提出的建立“福利国家”的基本思想决定了战后英国社会发展方向，确立了当代西方资本主义发展轨迹?点击此处阅读下一页) 四、公债制度的设计 近代初期由于战争的频繁发生、战争持续时间的延长，英国政府的开支大幅度增长。然而税收不具有时效性，不能满足战争的即时需求，另外，国王的征税行为极易引起人们的反抗。因此借款成为许多君主考虑的筹集收入的形式。借款是否可行在很大程度上取决于人们对政府的信任度。然而由于当时政府财政赤字日益膨胀，政府的偿还能力受到了人们很大的质疑。在查理二世时期，甚至发生了“停兑风波”，政府的信用降到了最低点。因此许多民众不愿意借钱给政府。为了解决这一问题，英国开始进行公债设计，企图建立一个完善的借贷制度。 （一）创建英格兰银行 在1688年革命以后，英国建立起了一种复杂的公共借贷制度以应付大大增长的政府开支。由于当时英国与荷兰有着频繁的贸易往来，彼此的交流甚为频繁。后来英国决定效仿荷兰的公债制度。1693年，英国政府与国会首次确立了采用政府长期借贷的原则。1694年4月，政府以8%的利率发行120万英镑的公债，并将认购者组成了一个被称为“英格兰银行董事公司”即英格兰银行的股份公司。结果大获成功，在11天内公债就全部被认购一空。它的第一份认股人名单是由国王和王后领衔。英格兰银行建立后，公债制度逐步走向规范化，政府的信用得到大幅度提高，国家发行的各种债券得到了人们的热烈欢迎，成为许多人首选的投资工具。 （二）完善国债管理制度 对于发行国债而言，利率是十分重要的，为了保障国债的良性运作，17、18世纪的英国政府还制定了法定利率，略高于市场利率，在有效筹集社会闲散资金的同时抑制高利贷。为了解决政府信用危机，17世纪末至18世纪初的英国政府建立了偿债基金。政府广泛应用多种方式建立偿债基金，保证债券的按时偿还。1717年5月20日，政府宣布将部分债权人从法律上认可其成为南海公司的新股东，政府将债务负担转移给南海公司，而后者为此得到的好处是独享美洲的贸易权。 这样，到1727年12月止，旧债务中的6,266,000镑已被偿还。这种将债券变为股票并建立有效偿债基金的办法为债券的按时偿还提供了良好的保障机制。1997年12月，财政部宣布将建立一个执行机构——英国债务管理办公室，由英国债务管理办公室全权负责政府债券和英国政府现金的管理。英国债务管理办公室成立于1998年4月1日，从成立之日起就开始负责政府债券市场的所有官方决策。英国债务管理办公室虽然在法律上从属于财政部，但作为一个决策执行机构，它的运作不受财政大臣的管辖，而是直接对议会负责。可以说它在决策上具有独立性。 国债制度的完善保证了政府财政收入的有序筹集。英国在18世纪中战争频繁，战争的支出更是惊人的庞大。英政府在奥格斯堡同盟战争中就借款1800万，在西班牙王位战争中又耗费5000万，其中将近半数来自国债。到1717年，国债数额达到了5400万。面对着如此巨大的国债，英国政府却没有破产，面临严重的财政危机，这堪称是西欧的奇迹。而这一切都主要归功于英国国债制度的设计，英国国债一直平稳运行，有力的保证了战争的支出，防止财政赤字的进一步扩大。 综上所述，英国现代化路径轨迹：财政的现代化推动国家的现代化，国家的现代化进而扶持和推进经济与社会的现代化。英国财政现代化的变迁凸显出的特点有：国家的财政应该体现和维护人民的利益，以人民的利益为出发点和落脚点；建立完善的税制结构，必须同经济的发展相适应，遵循经济发展的规律，满足经济发展的需要；完善公共服务提供机制，实现公共支出服务的均等化，其中重点是建立完善的社会保障机制，使人民共享社会发展的成果，实现社会公平正义；设计合理的公债机制，推动公共财政体制改革，建立真正意义上的现代化财政。（完） 本文相关文献援引列表如下： ［1］马可垚著，英国封建社会研究［C］，北京大学出版社2005年版。 ［2］任超，法史研究——从诺曼征服到光荣革命［D］，全国优秀博士论文，2007。 ［3］李邦富，王国清，英国财政权的演变及其对宪政传统的影响［J］，安庆师范学院学报，2007（2）。 ［4］刘剑文，宪政与中国财政民主［D］，税务研究，2008（3）。 ［5］王君，论英国资产阶级革命时期的税收变革［J］，首都师范大学学报，2007年增刊。 ［6］李新宽，中古晚期英国税制的演变，北方论丛，2004（3）。 ［7］韩玲慧，英国税收制度的演变——1597年至今［J］，经济研究参考，2009（40）。 ［8］姜红明，唐文彰，《贝弗里奇报告》与现代英国社会保障制度[J]，武汉冶金科技大学学报，1996(2)。 ［9］于民，论都铎和斯图亚特王朝早期英国财政借款的性质［J］，社会科学论坛，2006（6）。 ［10］王晋新，近代早期英国国家财政体制散论［J］，史学集刊，2003（1）。 ［11］赵红，17世纪末至18世纪初英国国债制度制度化纲要［J］，东北示范大学学报，2003（3）。 ［12］赵红，17-18世纪英国国债制度述评［J］，社会科学期刊，2006（3）。 ［13］孙国峰，英国政府债券市场的管理体系和做市商制度［J］，国际金融研究，2000（5）。 ［14］E. 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Evans, The Forging of the Modern State:Early ludustrial Britain［J］, 1783-1870, Longman, 1983，第24-25页 7， 注释：1802年拿破仑在亚眠与英国签订了一项和平条约，目的是使法国在历经十多年连绵的战争后有个喘息之机。 8，注释：在查理二世时期，政府为了与荷兰作战，曾以发行有偿债券的方式从社会筹集资金。到偿还之日，所有的债券持有者要求政府兑换。然而政府财政赤字，根本无法付这笔款项，政府下令将那些本应由固定收入来偿还的长债券冻结，这一次事件称为“停兑风波”。 9，王晋新，近代早期英国国家财政体制散论［J］，史学集刊，2003（1）：61-63 10，赵红，17世纪末至18世纪初英国国债制度制度化纲要［J］， 东北示范大学学报，2003（3）：96-97 11，赵红，17-18世纪英国国债制度述评［J］，社会科学期刊，2006（3）：180-182 （本文为嘉宾在战略圆桌“近代西欧大国的战略与兴衰——世界千年战略经验”的论坛的发言，经过嘉宾本人审阅。编辑：豆姑娘，图片源于网络，合作、转载请留言。） (责任编辑：admin) |