赵晔：民族地区实施乡村旅游“PPP模式”应注意的几个问题
http://www.newdu.com 2024/11/29 07:11:12 中国民族报 赵晔 参加讨论
我国民族地区的贫困问题具有规模大、发生率高、程度深等多方面的特点，但同时，我国民族地区还拥有丰富的自然旅游资源，如何实现两者的有效连接是民族地区能否脱贫的一个关键因素。乡村旅游的发展能够充分开发贫困地区丰富的旅游资源，使旅游业成为民族地区的支柱产业，实现居民和地方财政双脱贫，从而实现全面建成小康社会的宏伟目标。在民族地区乡村旅游的发展中，最大的难题就是资金短缺问题。而“PPP模式”（Public-Private Partnership）作为政府与社会资本合作的方式，能够解决民族地区乡村旅游发展所面临的资金瓶颈问题，同时通过专业化的投资经营团队也能提高运营效率，因此在此领域是大有作为的。为了促进“PPP模式”的平稳落地，进一步助推民族地区乡村旅游的良性发展，还应该注意以下几方面的问题。 第一，要理性看待“PPP模式”的适用范围。我们应该看到“PPP模式”绝对不是无所不包的，其适用项目应该是具有公益性质的基础设施建设和公共服务项目。从民族地区乡村旅游业的自身特点来看，由于乡村旅游依托的是自然景观等社会公共资源，这就决定了其具有公益性的特点，同时乡村旅游业具有盈利的可能，因此，乡村旅游业是最适合运用“PPP模式”的领域之一。需要注意的是，在应用“PPP模式”的过程中要严格区分项目，防止PPP泛化现象的发生。对于公共服务项目可以采取PPP的模式，因此，适用于“PPP模式”的旅游项目可以包括旅游交通设施（如索道等）、旅游基础设施（如旅游中转枢纽等）、旅游公共服务体系（如智慧旅游建设）等不同类型。而对商业性、市场成熟度高的项目，如餐饮、住宿等，既不需要，也不应该采用“PPP模式”。 第二，民族地区实施乡村旅游“PPP模式”，要根据项目类型不断健全回报机制。项目回报机制的设计是PPP项目成功的关键。目前旅游“PPP模式”的回报机制主要是可行性缺口补助和使用者付费这两种方式。从回报机制的适用范围来看，对于有一定收益但存在巨大资金缺口的旅游公共产品，可以通过政府可行性缺口补助的方式；而对于能够完全自主经营并实现回报的公共产品，则采取使用者付费的方式。根据财政部的数据显示，截至2017年6月末，国家PPP示范项目中在回报机制的设计上，34%的项目采用使用者付费的回报机制，66%的项目采用可行性缺口补助的回报机制。因此，对于民族地区的地方政府而言，应该根据当地特点将优势旅游资源的开发权、配套服务（如餐饮、物业、绿化）、附带生产的副产品（如广告、建筑作品知识产权的授权使用）等进行捆绑，从而扩大使用者付费方式的适用范围。同时，在可行性缺口补贴的回报机制设计中，要充分评估宏观收益。一般而言，成功的文化旅游项目往往给当地政府带来就业、税收的收益，这部分的收益大小关系着可行性缺口补贴的力度和方式，因此要加强对这部分收益的准确评估和测度，从而增强社会资本进入的积极性。 第三，民族地区实施乡村旅游“PPP模式”，要增强对项目运营的关注。“PPP 模式”是有利于提高公共部门综合效率的管理模式，在这种模式下通过发挥公私部门各自的比较优势，实现彼此的专长、专业技能和知识方面的共享，能够提升公共服务供给的数量、质量和效率。在一般的“PPP模式”中，由政府与私人部门组成特殊目的机构（SPV）来实现项目的设计、融资、建设和运营。因此，对于PPP项目而言，其核心就应该是通过优化SPV的治理结构，使得SPV能够对所提供的公共产品和公共服务充分负责，从而提高专业化水平。那么，如何选择社会资本就十分重要。在选择社会资本时，只有综合考虑企业信用和声誉、运营能力、融资能力、管理能力、应对环境变化和意外的能力等多方面的要素，优先选择具有足够运营能力的社会资本，才能有利于通过项目公司直接负责项目的运营，防止出现后期运营业务外包或被委托的现象。同时，政府部门要注重对社会资本的专业管理服务能力进行综合评价，必要时可以考虑在PPP项目公司下设不同板块的业务分公司，如旅游发展公司、加油站、服务区经营公司等，并进行差异化评估。 第四，民族地区实施乡村旅游“PPP模式”，要加快相关法律法规的配套性改革。有效的法律是化解PPP项目运营风险、提高PPP项目运作效率的重要保障。对“PPP模式”应该如何发展这一问题，财政部和国家发改委已分别颁布操作指南及配套文件进行规定，但这些规定是面向所有PPP项目的标准化的通用程序。对于不同领域的PPP项目而言，还存在着要与相应领域的特殊法律法规相适应的问题。就旅游行业而言，旅游景区包括多种类型，如文物保护单位、风景名胜区、世界文化遗产、国家森林公园、自然保护区等。不同类型的旅游景区都对应着特定的法律、法规，如《文物保护法》《风景名胜区条例》《世界文化遗产保护管理办法》《国家级森林公园管理办法》《自然保护区条例》等。这就导致了旅游PPP项目所面临的法律问题十分复杂。以旅游景区经营权的出让为例，国有旅游资源的所有权与经营权相分离，且社会资本能够依法取得旅游景区的经营权是开展旅游“PPP模式”的基本前提，但是对国有旅游资源或旅游景区的经营主体问题，《旅游法》并未作出明确规定。诸如此类问题，在特殊景区的建设、PPP项目实施机构、上市限制问题等方面也同样存在。这种法律法规的不协调性影响了旅游“PPP模式”的良性发展，因此要不断完善配套法律法规制度，从而保障“PPP模式”各参与方的正当权利和利益。 【作者系辽宁省委党校经济学教研部教授】 (责任编辑：admin) |