插花地对行政区划的影响及其改革
http://www.newdu.com 2024/10/06 12:10:04 中国社会科学院历史研究 newdu 参加讨论
一 引言 在行政区划中，明确而又封闭的行政区域界线是构成行政区的核心要素之一[1]。一般而言，行政区域的界线要求整齐划一，使之尽可能与自然地理单元、经济区的边界相一致，以便实现行政管理的稳定、便捷，促进区域经济体系更加合理。作为行政区划中的特殊现象，插花地突破了行政区划中的“属地”管辖原则，穿插于高层政区、统县政区、县级政区及县级以下等各级行政区域，使得行政边界相互错杂，呈现出“华离”、“犬牙交错”、“瓯脱”、“嵌入”等形态。 插花地是特殊现象，但却不是罕见现象。跨越古今，插花地都有广泛存在，其表现形式也极尽奇特：“所谓插花地者，更极奇突怪异能事。甲县之地，突飞至乙县，而与甲县绝不相连，真所谓无翼而飞者也。此种飞地，其面积有大至数百里者，有仅为一村者，乃有小至仅为一井者[2]。” 在某些特定时期及某些特殊地区，插花地曾经达到非常严重的程度，1936年统计数据显示：“当年勘定市县界域或整理各县所属飞插地段的，计有江苏省5县，安徽5县，湖南2县，福建5县，河北12县，浙江31县，湖北12县，河南32县[3]。”这是就全国概况而言，具体到地方，实际情况要严重得多，省级政区如河南省，“全省一百十一县中，有插花地者七十三县，面积共约三千方市里，近四千村，约四百块，人口在三十万左右。”此外，还有“陕西、湖北、安徽、河北飞入河南之地，约七十块[4]。”县级政区如河北平原上的威县，其境内有“山东临清县插花16村，山东冠县插花26村，（河北）丘县插花21村，南宫县插花15村，曲周县插花37村，鸡泽县插花1村[5]。”数量繁多、形态各异之外，插花地的面积也相差悬殊，大的如青海省海西蒙古族藏族自治州格尔木市所属唐古拉山镇，插入玉树藏族自治州，面积达4.75万平方公里；小的如河南省插入湖北省的石槽沟村，仅0.8平方公里。广泛存在的插花地，是对行政区划封闭界线的突破，必然对行政区划与管理产生重要影响，进而影响到区域的社会稳定与经济发展。本文即以插花地为研究对象，综合其演变趋势，讨论插花地对行政区划的影响及其改革。 二、插花地的概念与形式 在概念上，“插花地”一词，通常与“飞地”、“嵌地”、“扣地”、“错壤”、“华离之地”、“瓯脱”、“畸零”、“遥领”等称呼纠缠不清，学界在讨论与使用时亦有不同意见。从称谓上来看，“飞地”作为术语使用的较为广泛，也能与通行的政治地理学相关概念（enclave ,exclave）[6]对接，因此有许多学者将二者直接等同使用。但“插花地”作为中国传统称谓，其内涵更加丰富，包含的类型也更加多样，需要对其形式与内涵予以明确辨析。 清代胡林翼总结插花地的具体表现形式：“所谓插花者，其情形约有三种：如府厅州县治所在此，而所辖壤土乃越他界，或百里而遥，或数百里之外，即古所谓华离之地也。又如二壤本属一邑，中间为他境参错，仅有一线相连，即古所谓犬牙之地也。又如一线之地插入他境，既断而复续，已续而又绝，绵绵延延至百十里之遥，即古所谓瓯脱之地也[7]。”其所谓“华离之地”，基本上可以对应现代的“飞地”概念；“犬牙之地”和“瓯脱之地”，则是插花地的不同表现形式，具体可参见图1。 民国时期为了勘定省市县边界，曾对插花地进行系统整理，为解决地方政府的疑问，内政部曾专门出台文件，认定《省市县勘界条例》所指“插花地”包含“插花地”、“飞地”、“嵌地”三种形态，“系历来习惯上一种名称”，并予以明确解释： 插花地：“属于甲县之地，并不因天然界线，而伸入于乙县境内，致使两县间界域成为穿插不整形状，其伸入之地段因形势狭长，致三面均与乙县辖境毗连。此种地段，如在两部分以上，即构成所谓犬牙交错之地。” 飞地：“属于甲县管辖之地而在乙县境内，其四面均属乙县境界，独该地属于甲县。” 嵌地：“与插花地略同，其区别处则插花地形势狭长，嵌地则整段或零段嵌入他县境内，即形势过于曲折，或畸零不整之地。又嵌地多因江河流域变迁构成，例如甲县境域完全在河之南岸，乃有属地在河之北岸者，其三面均为乙县管辖[9]。” 从内容上来看，民国时期内政部的规定，实际界定了插花地的三种形态，所采用的“插花地”、“飞地”、“嵌地”等称呼，与胡林翼所言名称虽有差异，内容大致类同。显然，插花地作为此类区域的统称，拥有比飞地更为丰富的形式与内涵。近年来相关的研究成果也体现出这一认识，郭声波在研究飞地政区时曾总结到：“飞地行政区是在特殊时期、特殊地方、因特殊原因而设置的特殊行政区[10]。”这一概念已经超越了对传统飞地的理解，可与插花地的相关形态互通；杨斌在认真讨论并分析关于插花地的各类称谓后认为，插花地是“特定时期、特定历史条件下、特定区域内的各个政区(或行政区划)在形成、发展和变迁过程中归属明确但经界不正之地的总称”，包括“飞地和犬牙之地两种基本类型”。从插花地的复杂情形来看，其所包含的内容、表现的形式都要更加多样[11]，故本文采用“插花地”来称呼此类特殊行政区域。 三、插花地的类型及其发展 插花地出现的时间很早，在春秋战国时期，由于层级分封制的存在，各国互相征伐，以及民族的频繁迁徙，土地与政区的归属关系复杂，插花地就已经成为普遍现象[12]。自此之后，插花地作为行政区划中的特殊现象，以复杂的原因，多样的形式，存在于历代行政区划之中，并在某些时期、某些地区极为突出，造成了较为严重的社会影响。从时代变迁的角度，可分为传统与现代两大类型： （一）传统插花地 民族型插花地：中国自古即是多民族国家，早在夏商周三代时期，民族迁徙就十分频繁，中原华夏族与周边“四夷”不断的出现插花现象。商的先祖与东夷关系密切，周的先祖则杂处西戎，西周分封的吴、燕、楚、秦、齐等边地诸侯，杂处于蛮夷之间；春秋时，伊洛之戎、陆浑戎等已经深入到华夏族居住的周王畿地区，战国时白狄所建立的中山国，错杂于华夏族的燕、赵等国之间，是少数民族插花于汉族地区；历代中原王朝在在新疆、贵州、云南等地的卫所屯田，是汉族插花于少数民族地区；清代迁移东北的锡伯等少数民族到新疆伊犁地区戍守边疆，形成今察布查尔锡伯族自治县，是少数民族之间的互相插花。 军事型插花地：军事型插花地，多以军事征伐占领为形成插花原因。如战国时期，魏文侯派乐羊等人越赵国伐灭中山，隔赵国而占有其地；秦越三晋（韩赵魏）伐齐，取得陶邑等地，先为穰侯魏冉封地，后设为东郡，亦是此类；唐代中后期为了保证边境的军需供应，也曾有一些节度使遥领部分内地州县，以便征收赋税①。明代普遍推行卫所屯田，直属兵部及各都司，在内地形成军屯与民田两套体系的插花。清代四川省境内的瞻对土司（今甘孜州新龙县），其叛乱先为西藏兵力所平定，遂成为西藏在四川境内的插花地。 移民型插花地：自汉代开始，历代政府先后在新疆、贵州、云南等边境地区实施移民屯田，尤其是明代的卫所屯田，除卫所士兵外，往往还携带家眷，形成屯堡等移民插花地。清代入主中原后，为加强对地方的控制，实施八旗驻防，在广州、杭州、西安、荆州、成都等大城市设立满城，专供八旗兵及其家眷居住，由驻防将军管辖，不属地方；南北朝时期的侨州郡县，是最奇特、规模最大的移民型插花地。据《隋书·食货志》所载：“晋自中原丧乱，元帝寓居江左，百姓之自拔（北）南奔者，并谓之侨人。皆取旧壤之名，侨立郡县，往往散居。”东晋南朝政权为了安置为数众多的南来侨民，在南方地区大量设立侨州郡县，插入于原有州县境内。与此同时，侨人原居地的政区设置大都依然存在，只是处于北方异族政权的统治之下，从而形成奇特的侨州郡县制度；由于战争不断，各政权的控制区域变动频繁，侨州郡县的变化较大，其设置也不限于南方，在北方、河西走廊等地也有存在②。根据相关研究统计，东晋南朝侨州郡县数量占到全部行政区划的30%左右[13]。 经济型插花地：经济型插花地分布最多，是最普遍的插花地类型。在东部农耕区，多数插花地由屯田、垦荒、土地买卖、赋役摊派等方式形成，并依照“赋归某县管辖，即归某县管辖”的赋役关系而确立。如清代河南省汝州（民国改临汝县，今为汝州市）在其政区境外有十四屯里，共辖卫地202处，其中大营卫24处，距汝州近；洪家营卫57处，距鲁山近；洪寺营卫2处，距郏县近；胡家庄卫109处，距宝丰近；南大营卫10处，距叶县近[14]。其地原为明代卫所屯田，清代改军屯为民田后，旧有隶属关系相沿不改，从而形成插花。插花地比较严重的河北平原南部地区，其成因也较特殊，如鸡泽县有如下记载：“（王梦蛟）任职保定提督，钦赐御史巡按直隶各府，深知老家鸡泽人少地薄，多年来历任知县不愿在鸡泽做官。他回鸡泽视察后，对广平知府说：鸡泽人少地薄，知县难做，应从广平府管辖的九县中每县划拨一个较大的村庄，属鸡泽管辖，名曰鸡泽屯，钱粮归鸡泽征收。民谣曰：广府一府辖九县，县县有个鸡泽屯，只收钱粮不管案，都是御史老爷办[15]。”此论虽为传说，但核诸方志，鸡泽县确实在周边诸县领有相当数量的插花地，揭示了该地区插花地的起始原因是平均赋役[16]。在西北游牧地区，因游牧生活中“冬营地”、“夏营地”的迁徙，也往往会形成不同民族、不同部落之间游牧地的插花。 政治型插花地：政治型插花地多由分封制为发端。如战国时韩赵魏三家分晋，三国领土均来自其在晋国所得的封邑，导致其疆土互相交错，尤其是上党地区为三家所分，归属尤为复杂。汉代直属中央的郡县与分封的王国、侯国之间，疆土错杂，是由汉武帝及以后统治者为加强中央集权，推行“推恩”，以实现“强干弱枝”的政治目的而形成。辽代契丹贵族所属的投下军州与五京道所属州县相插花，亦属此类，但还仅限于其所统治的北疆。迨元代一统，在华北地区先后实施的汉人世侯制、蒙古贵族的投下州县等制度，与中央政府的省－路－府（州）－县各级政区交织在一起，使得华北平原地区的插花地现象极为严重。清代为加强对地方的控制，在诸多重要城市设立八旗驻防，形成由驻防将军直辖的“满城”，亦属此类。 （二）现代插花地 近现代以来，尤其是新中国成立后，插花地得到了较大力度的改正，但一些传统类型的插花地仍然存在，如边疆地区的生产建设兵团，正是传统军事移民屯田的延续，直到今天，新疆生产建设兵团仍在诸多领域被作为省级政区看待。随着社会政治、经济的发展，一些新的插花地又相继出现。主要表现如下： 民族自治型插花地：中华人民共和国成立后，实施民族区域自治政策，先后成立了内蒙古自治区、宁夏回族自治区、广西壮族自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区等五大民族自治区。因各民族“大杂居、小聚居”的特点，各级各类民族自治行政区之间，往往会形成民族插花地。前述青海省格尔木市所属唐古拉山镇，插入玉树藏族自治州，面积达4.75万平方公里，是中国面积最大的插花地政区。甘肃肃北蒙古族自治县所属马鬃山镇，面积2.6万平方公里，与该县其它辖区中间隔着玉门市、瓜州县。甘肃肃南裕固族自治县，因民族成份复杂（裕固族、蒙古族、藏族），县境土地分为四块，其中明花乡插花于高台县西部，皇城镇插花在山丹县东部，大泉沟乡插花在民乐县中南部。在东部汉族地区，也广泛存在着民族自治县（区）、乡（镇）、村等各级行政单位，其中尤以回族聚居地为多。 工矿区插花地：因煤炭、石油、有色金属等矿产资源在现代经济产业中的重要作用，部分矿区往往由上级政区直接管辖，插花于下级政区之间。河北省承德市所属鹰手营子区，石家庄市所属井陉矿区，邯郸市所属峰峰矿区，江苏省徐州市所属贾汪区，安徽淮北市所属段营镇，均因煤矿而形成插花地；内蒙古包头市白云鄂博矿区，因稀土矿而插花于达尔罕茂明安联合旗；安徽铜陵市铜山镇因铜矿资源插花于池州市贵池区境内；新疆克拉玛依市的独山子区，河南省洛阳市的吉利区，因石油资源与石化工业形成插花于他境；郑州市所属上街区，作为重要的铝工业基地，插花入荥阳市境内。 城市新型插花地：随着工业化和城镇化的加速推进，城乡二元结构也随之发生调整与变化。在一些高速发展的城市，城市建成区不断扩大，城乡分隔界限日益模糊，行政区和经济区交叉重叠，导致了行政区划中新的插花地出现。在城市外延发展中，出于城市基础设施建设如机场与港口的需要，出现了一些插花地，如北京首都机场地区，地理位置位于顺义区境内，但隶属于朝阳区管辖；西安所属咸阳机场，位于咸阳市渭城区底张镇境内；郑州新郑机场，位于新郑市境内（现为郑州航空港经济综合试验区）。上海的洋山深水港，行政权归属浙江省嵊泗县，经营管理权则归属上海市。在城市内部，尤其是城乡结合部地区，也存在类似的情况。自20世纪60年代开始，武汉市武昌区、青山区的城市建成区不断扩大并伸入洪山区境内，形成了“城市土地利用至哪里，就管理至哪里”的交叉地带，武昌、青山、洪山三区之间的插花地达249块之多。深圳市因二线关管理线与原有各区行政区划界线不完全一致、填海造陆等原因，至2003年在城市所属的6个区之间形成23块插花地，总面积44.84平方公里，登记在册人口114614人[17]。在城镇化快速推进的同时，这种新形态的插花地在诸多城市中出现。 此外，还有一些特殊类型的插花地。 20世纪50-70年代的计划经济时期，因国家的计划安排及“大炼钢铁”、“上山下乡”等运动，形成了一些插花地：如北京市有插入黑龙江甘南县的双河农场，插入天津宁河县的清河农场；上海市在江苏大丰、安徽宣城、黄山等地市共有7块插花地，面积达到360.7平方公里；天津市在河北武安境内插花有“天津铁厂”。 河北省廊坊市所属大厂、香河、三河三个县级行政区，由于北京、天津城市的不断扩大，邻近诸县被纳入管辖，使得该区与廊坊市其它区域隔离开来；为解决河南、山东两省间金堤河排水问题，1964年国务院以区划调剂的方法，将河南省东明县划归山东省，撤销山东省寿张县，将范县金堤以北五个区划归莘县，寿、范两县金堤河南部地区归并成范县，划归河南省。同时将范县县城留在山东，县城附近的金村、张扶村划归范县，原范县城关（樱桃园镇）仍归山东，形成了范县县城在省外的罕见情况[18]。澳门大学2009年新建的横琴校区，位于珠海市所属的横琴岛，经全国人大常委会授权，由澳门特别行政区政府以租赁方式取得新校区的土地使用权，其区域与横琴岛其他区域隔开，由澳门特别行政区政府依照澳门特别行政区法律实施管辖，期限至2049年[19]。近年来新疆生产建设兵团推行“师市合一”，陆续设立阿拉尔、图木舒克、北屯、铁门关、双河、可克达拉、昆玉诸市，辖区均与原兵团屯垦地保持一致，形成大量的插花地。这几例情况都比较特殊，大致仍可归为政治型插花地。 四、对插花地的认识与调整 对于行政区划中的插花地现象成因与影响，历代多有认知与评论。放眼全国，纵观历史，插花地的形成在不同时期、不同区域仍然存在着不同的特点：如史念海先生认为，战国时期插花地形成的原因在于用兵、贿赂和强国权臣的采邑[12]；清代胡林翼对贵州的插花地现象总结到：“贵州所以多插花者，其故又有三：贵州之郡县，一因乎明之卫所，一因于元明之土司，一因剿抚蛮苗所得之土田。”道出了贵州地区插花地形成的三重原因，即卫所屯田军转民，土司改土归流与军事战争所得。与之相应的，不同类型的插花地各自存在相应的弊端：“明之卫所，本以屯田为实壤，而屯田亦有星散四出之地。国初诸公，徒取其城市相近者，即并为一邑，未暇一一清厘，所以州县地多插花，其弊一也。土司之坏，或承自唐宋，或创于元明，历世即久，彼此侵夺，本非划一一规。及其献土也，则举所有而归之于州县，不暇一一为之分析，其弊二也。征讨之法，或用雕剿，则平一姓而兼平数姓之人；招降之利，必联族类，则降一寨而兼降数寨之人。当其创制州县，辄以一时所获田土归之一邑，其弊三也[7]。”其言可谓一语中的，后来学者在研究西南地区的插花地时，所得结论多与之相符[20]。但在中国的其他地区，情况与此或同或异。如傅辉认为，明代军民屯垦、藩王赡地的存在、清代卫所“民化”不彻底与寄庄、花户的流行是河南插花地演化存在的根本原因[21]。吴滔的研究则显示，太湖地区的插花地与围湖垦田、政区调整密切相关[22]。谢景连提出，插花地人群的生存策略、民族文化传统、地方社会建构，乃至自然地理条件及生态结构等，都是插花地形成与延续的重要因素[23]。这些研究成果，显示了插花地现象成因与演化的多样性。 插花地现象的发展方向与解决之道，也会随着时代的变化而有所不同。在传统中央集权制国家中，插花地的存在，确实造成行政管理、赋役征收等方面的困难，传统学者多对其持否定态度。历代均将插花地视为难治，民国时期曹仲植在论及河南插花地时直言：“淅川、邓县、阌乡、沁阳等县所有插花地寄庄户，顽强抗纳，直如化外之民，催征困难[24]。”与其同时的式之，全面分析了河南省因插花地所引发的诸多行政管理问题：“在插花地之人民，可以种鸦片，贩毒品，卖私盐，为强盗，莫之能问也。因其所属之县之官吏，形隔势禁，不能治之也。而其所在之县之官吏，又无权无责以治之也。其在地方政府，对于插花地段，以疆界不清，抽收税捐，每易发生争执，一遇命盗案件，又以管辖难明，互相推诿，以致穷乡僻壤，则数县不管，繁市钜镇，则数县共管。人民之保护不周，负担各异，一遇纠纷，中央既无一定标准，可资依据，双方地方政府及人民团体往往互引证据，博稽志乘，议论纷纭，莫衷一是，邻疆几同敌国，寸土不肯让人。卒因年代遥远，沧桑屡变，图籍虽在，地域难详，以致悬案多年，每引起械斗惨剧[4]。”这一分析，道出了插花地在税收、管理、治安等诸方面的影响。 在传统时代，这一问题尚未完全彰显。近代以来，随着中国社会的近代化，行政区划与管理也日臻完善，整理插花地问题在清末、民国时期被提上日程，成为社会关注的热点问题。著名地理学家胡焕庸认为：“旧日省界，犬牙相错之处甚多，凡插花地之类，自当一律免除[25]。”学界如此，政界亦然，插花地普遍分布的河南省政府即认为：“插花地内人民，凡作奸犯科，种种弊害，所在县分，既无权过问，隶属县分，又视为瓯脱，人民形同化外，政令扦格不行，成为国家行政上一种重大障碍，实有整理之必要[26]。”从历史事实来看，插花地确实存在着此类问题，晚清义和团运动的起源地山东冠县梨园屯，实为冠县在直隶（今河北省）威县的插花地；民国时期全国各地的“匪患”问题，其根源也与各地的插花地关系密切。 基于以上社会认识，民国时期，先后公布了一系列与插花地有关的法案，如民国十九年《省市县勘界条例》，民国二十年《县行政区域整理办法大纲》，河南、陕西、湖北、湖南、甘肃等省亦有地方性的《插花地处理办法》[27]，按属地管理原则对插花地进行了较大规模的整理，取得了一定的成果。如河南省1935年统计数据显示：“截至本年七月止，会报正式交接者，已达一千六百余村，实超过全省插花村庄之半数[28]。”其他各省亦相继办理，取得相当成绩。惟因情况复杂，加之抗日战争迫近，后续工作未能彻底完成。 中华人民共和国成立后，一度有观点认为：“插花地和飞地是土地私有制的产物。在社会主义社会，土地转为公有后，通过合理规划和调整，插花地和飞地会逐步消失[29]。”这一论点不无道理，传统社会中土地私有制导致的产权碎片化，确实是插花地产生与持续的重要原因，在东部平原地区表现得尤为突出；在经历农业合作化与社会主义改造后，插花地现象的确有了大幅度减少。但现实同样也证明，插花地除了与土地所有制存在密切关系外，还受到其它多重因素的影响。传统型插花地并未由于时代的变化而被彻底消除，随着社会形势的变化，尤其是伴工来化与城镇化的快速发展，又不断涌现出新型的插花地。 五、余论 从行政区划的视角来看，插花地无疑是特殊现象，是对一般性行政区划封闭界线的突破。历代论者多认为其弊大于利，孜孜于“釐正疆界”，力图实现行政区划边界的整齐划一，却始终未能根绝插花地现象。揆诸社会发展的视角，插花地的出现与发展，几乎与行政区划的发展相伴随，插花地问题之所以长期存在并难以解决，说明其背后蕴含着多重的原因与复杂的利益关系，需要从历史与现实中去寻求解决之道。总结来看，可得到如下认识： （一） 犬牙交错原则的应用与发展 作为中央控制地方的重要手段，中国古代在行政区划中一直存在着“山川形便”与“犬牙交错”两大原则。插花地的出现与发展，可视为“犬牙交错”原则具体实施的极端后果。在历代的行政区划中，山川形便与犬牙交错两条原则往往是同时并用。但周振鹤先生的研究发现：“越到后来，犬牙交错的原则越占上风，反映了中央对地方的控制愈来愈紧，中央集权程度愈来愈加强的客观事实[30]。”这一论断，揭示了插花地出现并长期存在的深刻政治原因。从政治、军事等角度出发，依照“犬牙交错”原则划分的行政区界线，往往背离了自然地理单元的界线，这一原则发展到一定程度，必然导致行政区划界线的非常规形状，最终形成“飞地”、“华离”、“瓯脱”、“扣地”、“嵌地”、“畸零”等插花地形态。自秦代以来，中国就形成了长期稳定的中央集权管理体制，犬牙交错原则也在行政区划中不断的应用与发展，在分析讨论插花地问题时，必须对这一整体背景具备清晰认识。 （二）属人管理原则的影响 “属人”管理原则亦是形成插花地问题的核心要素之一。在历代整理插花地的过程中，官员与学者们曾敏锐的指出，解决这一问题除了程序与规模上的困难外，其症结在于：“沿县界之村庄，有地属本县，而居民籍隶邻县者；有民隶本县，而地属邻县者。属地属人，争持不决。虽政府明令采取属地主义，而各县仍藉此为争议之资。如淮阳、太康间之插花地，会勘时，淮阳取属地主义，太康取属人主义[31]。”其中提到的“属地”与“属人”，正是行政区划管理中的两项基本原则。近代以来，解决插花地的一般性准则皆为“凡各县之插花地，一律划归所在县管辖”，显然是取属地原则。若完全依照属地原则，土地及附着于其上的人口、不动产等皆依地而断，形成的行政区划必然是整齐划一的，也就不会有插花地诸种形态存在的空间；插花地现象之所以自古及今从未彻底消失，与“属人管理原则”有着不可分割的关系。在西部民族地区，这一原则最早见汉代设立的“属国都尉”管理体制，后世西部地区的行政区界线，很多是依各民族、部落所属的游牧地而定，由于游牧民族季节性迁徙的特点，极易形成互相插花的情形③。东部农耕地区，历史上的屯田、卫所、藩王封地、驻防等情况，亦是为了照顾部分特殊群体的特殊利益，也往往是形成插花地的根源。 （三）其它因素的影响 整理插花地的实践过程也说明，整理插花地并非仅仅是行政区划界线的调整，还关系到税收、劳役、治安、教育等诸多问题，相关各方因各自情形与利益不同，表现出的态度自然迥异。当相关利益方的利益诉求突出体现在各地方长官的身上，“或明系犬牙交错之地，希图增加税收，而要求他县移交；或明系孤悬于他县境内之插花地，而故谓与本县辖境毗连，不肯交割；或藉口经济困难，妄呈意见[4]。”对于处在各县交界，或距离自己较近的插花地，邻近县份出于增加土地、人口与税收的考虑，自然是乐于接收，有时甚至会出现多县竞相接收而产生争执的场景④。插花入他县较多者，由于将失去一部分土地、人口与税收，从自身利益计，必然要求相应补偿；若不能满足，自然不愿移交。如临汝、淮阳等县，“插入他县者竟达四百余村，…面积占全县十分之三四，田赋占三分之一，一旦失去大部份土地，钱粮损失，无从抵补，于是请求互换，藉以取偿[31]。”存在利益纠葛的此类地区，正是传统插花地的“热点”与“难点”。 目光再转向现实，当前插花地发展的新趋势，也仍然显示出相关影响要素的相互影响与碰撞。部分政治型插花地，仍然是中国特殊政治体制的反映（如澳门大学横琴岛校区与“一国两制”）；新型城市插花地现象，其根本原因即在于行政管理的职责不清，“属地”与“属人”原则模糊，导致或管理多头，或管理缺位，容易出现“三不管”地带。近年来与插花地关系密切的“飞地经济”兴起，曾被认为是打破固化的行政区划、促进经济跨区域发展的利器。但同样因“属地”、“属人”原则的影响，在GDP核算、资金与土地投入、税收与利益分配等问题上不易撇清，也会造成一定的困扰。 综合政治、经济、民族、军事等多重要素考虑，插花地的形成往往不是单独成因，而是多重因素叠加的结果；部分插花地非但不是自然形成，甚至是为了某些特殊目的“有意而为之”，其解决之道也会更加复杂。正因于此，某些插花地的改革曾经出现过剧烈的地方反应，改革过程也有所反复。纵观历史，考诸现实，插花地的形成与存在大多存在着复杂的原因，部分插花地的存在也具有一定的现实合理性，对于插花地实施“一刀切”式的归并属地，并非最佳管理手段。若不能彻底厘清插花地背后所承载的复杂关系，由于各种原因而形成的行政区划插花现象，仍将在部分地区长期存在。对于插花地在行政区划中存在，应当认真分析其形成原因以形成正确认识，综合考量各类影响要素，予以妥善处理。 注释 ①《新唐书》卷64《方镇年表》：“大历五年（770年），泾原节度使马璘诉地贫军廩不给，遥领郑、颍二州。” ②按：在以往认识中，未见将侨州郡县视为插花地政区的观点。本文在此大胆提出二者的相通之处，以供商榷。 ③这一现象在今天仍然有相当影响，如全国草地资源调查时，草原牧业地区有些县按历史放牧界线认定自己的草地权属边界，而不按地图标识的行政区划边界调查，将周边接壤县的草地划归己有，引发了相应的争端。 ④最极端的情况如民国时期河南省唐河县所属之涧岭店镇，并非插花地，相邻之泌阳县长张作舟借整理插花地之机，派员武装查勘，胁迫交割，险些酿成两县之间的重大冲突。 参考文献： [1] 浦善新等.中国行政区划概论[M].北京：知识出版社，1995：11. 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