协同共治：中国民族事务治理体系的当代建构
http://www.newdu.com 2024/11/23 09:11:02 《探索》2018年第2期 朱碧波 李璐燕 参加讨论
内容提要：传统总体性社会时期，我国形成了一元化的民族事务治理体系。改革开放以来，社会发生深刻转型，民族事务风险的生成机理和扩散路径发生了巨大变迁，一元化的民族事务治理体系弊端日益凸显。随着中国特色社会主义进入新时代、中华民族伟大复兴步入新纪元，当代中国民族事务治理应当建构多元力量共同参与的治理体系，即协同共治式治理。民族事务协同共治体系具有治理主体多元性、治理功能互补性、权力运行多向性、利益取向公共性等特点。民族事务协同共治本质上是一种公意之治、前瞻之治和权利之治。不过，民族事务协同共治体系从理论的建构走向实践依然有待超越民主与效率的张力、权力行使与责任认定的难题，以及有限理性与正当妥协的困境。 关 键 词：民族事务治理 协同共治 治理体系 新时代 基金项目: 云南省哲学社会科学规划项目“中国民族事务治理能力的帕累托改进研究”(QN2016012) ，项目负责人: 朱碧波。 作者简介: 朱碧波( 1981—) ，男，博士，云南师范大学历史与行政学院副教授; 李璐燕(1981—) ，女，昆明医科大学人文学院讲师。 我国是一个民族事务繁多的多民族国家，民族事务治理始终是国家治理无法回避的一个议题。在当前实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，为了进一步促进中华民族的伟大复兴，我国迫切需要推进民族事务治理体系和治理能力现代化。现有研究虽不乏涉及民族事务治理现代化的相关议题，但其研究旨趣却主要聚焦于民族事务治理的能力提升[1]、法治推进[2]和制度设计[3]等，鲜有对民族事务治理体系现代化的研究。民族事务治理体系与治理能力两者唇齿相依，相辅相成：治理体系是治理能力生成的基础，治理能力是评价治理体系合理与否的标尺。治理体系与治理能力本应两相匹配、均衡发展，但当前民族事务治理体系现代化研究的缺失，不仅导致民族事务治理研究学术版块的残缺，而且使得新时代凸显的重要议题难以得到学理性的回应。因此，当前需要在反思传统民族事务治理体系得失的基础上，持续推进民族事务治理体系现代化。 1 传统民族事务治理：历史鸟瞰与体系特征 我国是一个历史悠久、民族多元的国家，民族问题始终是与国家统一和稳定密切攸关的重大问题。在传统总体性社会的历史流变中，我国逐渐形成了一元化的民族事务治理体系。王朝国家时期，中原王朝政权与边疆民族政权之间存在一定的张力。为了化解这种张力，中原王朝政权秉承“天下一统”的理念，通过各种“因俗而治”的制度和策略不断推进民族事务治理。比如在国家行政区划建制上，秦汉实行郡县制，少数民族聚居地设置不同于内地的“道”“属邦”。唐朝在边疆民族聚居地设置羁縻州、府，任命当地少数民族首领、贵族或精英担任世袭都督、刺史等官职。元明清时期则在边疆民族地区实行土司制度，强调“以土官治土人”。与此同时，中原王朝又借助封赐、结盟、联姻、和亲、礼遇等策略实行民族事务的羁縻之治。由于传统多民族社会是一个民族文化相对同质、民族利益比较一致和权威认同集中的总体性社会，中央王朝政权通过羁縻之治客观上维系和促进了多民族国家的形成与发展[4]。不过，传统民族事务治理是特定历史阶段的政治产品，它并未超越时代自身的诸多限制，难免带有特定历史烙印的时代局限，概而言之： 其一，一元化治理。王朝国家时期，中原王朝政权在“大一统”的政治理念之下，择取“家国同构、儒法互补”的治理方式，最终形成了家天下与士大夫政治相结合的治理架构。由于国家治理理念滞后和传统社会力量发育不足的问题，政治系统排斥和抑制其他非权力组织的存在和生长，对民族事务治理的权力垄断，使得传统民族事务治理体系呈现出鲜明的一元化色彩。 其二，单向度治理。王朝国家时期，中央王朝始终难以彻底摒弃“华夷有别”的理念，因而以“羁縻之治”作为民族事务的基本治策。中央王朝通过羁縻之治(尤其是元明清时期的土司制度)成功地将国家范围内的多元民族共同体纳入皇权一统的政治统治和行政管理体系之中。新中国成立后，我国秉承民族平等和民族团结的价值理念，深入推进国家政治一体化和边疆民族地区整合，确保了民族事务治理的上下联通和运转协调。不过，在民族事务治理体系的历史建构与现代整合中，民族事务治理总体上呈现出单一权力中心和权力单向度运转的特点。换而言之，国家民族事务治理的理念产出、制度设计和政策供给都是借助层级化的政治架构自上而下地单向度传达与执行。政治系统在民族事务治理中并不注重于治理主体与治理客体的双向互动、政治系统内部的上下沟通。普通民族群体受制于自我素养和政治参与渠道狭窄等原因，难以有效参与民族事务治理，从而使得民族事务治理呈现出权力单向度运转的特点。 其三，精英式治理。按照西方精英主义的理论阐释，任何社会都可以两分为占统治地位的精英群体与受治地位的普通民众[5]149，而人类社会展开集体行动无法逃脱寡头统治的铁律[6]1。从某种程度来说，我国传统多民族社会同样也存在民族精英与普通民众的二元分野。民族精英作为特定时期自我长成的传统权威，拥有一定的社会凝聚能力和民族动员能力，因而受到中央政权的高度重视。王朝国家的怀柔绥抚、和亲通好、朝贡纳质，事实上都折射出中央王朝试图以民族精英作为边疆民族地区治理的代理人，以期达成“树其猷长，使自镇抚”的目的。 其四，权力本位式治理。传统民族事务治理本质上是公共权力对民族公共事务的一种支配与处置。公共权力深刻影响民族事务治理，并使得民族事务治理呈现出权力本位的色彩。这种权力本位式治理的主要表征是：公共权力垄断民族事务治理，排斥其他社会群体介入民族事务治理，普通民族群体难以影响民族事务的议题设置与政策产出；民族事务治理主要是基于“政治需求导向”而不是“社会需求”导向，公共权力的治理偏好深远地影响着民族事务治理；公共权力自我膨胀的本能使其在民族事务治理中缺失应有的边界意识，公共权力行使易于突破民族事务公共领域而延伸至民族群体的私人领域；民族事务治理的“法治思维”和“权利本位思维”并不彰显，容易出现权力本位对权利的挤压、工具理性对价值理性的遮蔽、效率导向对效能导向的凌驾等。 (责任编辑：admin) |