中国民族区域自治制度创建与发展：基于中国共产党治理的研究
http://www.newdu.com 2024/11/23 06:11:47 《民族研究》(京)2019年第 任勇 参加讨论
内容提要：中国共产党在革命与建设的不同阶段，基于对历史和现实的充分把握，形成了其民族建设战略，其中，马克思主义基本原理与中国实际相结合创建的民族区域自治制度，成为国家基本制度的重要组成部分，巩固和发展了中华民族共同体。在此过程中，党的领导已经深深地嵌入到民族区域制度当中，理念、组织与干部构成了嵌入过程中的三重逻辑，共同支撑实现了中国共产党治理与民族区域自治的良性互动。改革开放以来新情况的出现一定程度上在影响这个过程，要积极回应这些新情况新变化，就需从政治理念、组织体系以及干部队伍等方面加强党对民族区域自治制度的领导和建设，实现新时代背景下中国共产党治理效果提升与民族区域自治制度的发展完善。 关 键 词：中国共产党/民族建设/国家建设/民族区域自治 标题注释：本文系国家社科基金一般项目“特大城市少数民族流动人口族群认同与社会稳定研究”(项目编号：16BZZ034)的阶段性研究成果。 作者简介：任勇，华东政法大学政治学与公共管理学院副院长，教授。地址：上海市，邮编 201620。 对于任何一个多民族国家来讲，民族问题历来是一个治理难题，中国的民族区域自治制度一定程度上已经解决了这一难题。民族区域自治制度的建立和发展，是中国共产党领导的治国理政行动，中国共产党在理论与实践上发挥着主导性作用。民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。①学术界对此已经做过不少研究，例如，从制度视角重点分析了民族区域自治制度的历史传统、制度来源以及运行机制等，探讨此项制度在实践中运行所面临具体问题，提出了相应的改进对策与建议；②从价值视角阐述民族区域自治具有促进各民族平等、团结、进步的价值目标，实现了维护和确保国家统一基本价值原则，符合理性价值的原则。③从权利视角重点结合民族区域自治法贯彻执行中的实践进行了分析，主要集中在探讨民族自治地方的自治机关与自治权内容、范围和保障，以及对国外少数民族自治权进行对比研究。④但无论哪种研究角度，还没有专门从政治学政党建设的角度深入探讨中国共产党对这项制度建构和发展的作用。实际上，在近代以来中国政治制度建构过程中，形成了事实上以实现和维护中国共产党领导为核心的治理逻辑，“强调提升政党执政能力，实现政党权力运行制度化规范化，再由政党完成整合社会、形成活力、增强活力的目标”。⑤政党、国家与社会三者的关系构成了理解近现代以来中国政治变迁的基本视角，民族区域自治制度同样也不例外。民族区域自治制度作为中国特色政治发展道路的重要组成部分，必然与中国共产党治国理政的总体格局结合在一起。因此，研究中国共产党治理与民族区域自治之间的逻辑关系，可以更好地认识民族区域自治制度在国家治理整体格局的地位与作用。 一、中国共产党关于民族建设的主张与实践历程 近代以来，中国共产党在政治实践中逐步成长为具有主导性力量的政治组织，形成了强大的组织动员与政治整合能力，进而体现为动员型政治与整合型政治⑥的实践面向。对中国这样的多民族国家来讲，践行何种民族建设战略成为党必须考虑的内容之一。“民族建设是国家建设成功的关键，直达国家的核心内涵”。⑦党实施何种民族建设战略不仅关系到党自身建设的效果，也直接关系到现代国家建设的成败。这种民族建设战略既应该符合中国共产党建设现代国家的基本特点，也应该凸显中国多民族国家的现实情形。面对着历史上各民族不平等的现实，党的民族建设战略体现为通过阶级革命来实现各民族平等与阶级解放的过程，以此来建设一个现代国家。“建设现代国家，就是用对抽象的、遥远的国家总体和领土法律的新的公民式忠诚，取代对所在堂区、社区共同体或手工业行会的旧的忠诚”。⑧无疑，中国共产党推动建设现代国家的过程实际上也是整合不同民族国家认同的过程，不仅吸纳了马克思主义追求民族平等与阶级平等的意识形态取向，而且也妥善处理了民族平等、民族自决与民族融合的关系。所以，基于阶级解放与民族平等⑨成为不同时期中国共产党民族建设战略最重要的出发点。但要实现其民族建设战略，党就必须对历史与现实进行有效把握。中国共产党虽然是现代政治的产物，但却脱离不了传统政治与文化的影响，所以就必须考虑中国传统的治理体系特点进而保障其民族建设战略的可行性。基于中国革命和建设的现实考虑，中国共产党需要采取有效而灵活的机制来影响和引领各族群众的观念与行为，动员其积极参与到中国革命和建设当中。当然所有这一切，都是建立在党对中国这种超大型国家的历史与现实充分把握的基础之上。 中国共产党基于中国超大型国家的历史把握，主要体现为对统一多民族国家治理传统的考量。“多民族的大一统，各民族多元一体，是老祖宗留给我们的一笔重要财富，也是我们国家的一个重要优势”。⑩对传统王朝国家而言，以实现统一为目标的国家行动是一个逐步实现的过程，并以此推动了历史上多民族大一统的国家治理格局形成。从这个意义来说，统一已构成了传统国家治理的主轴之一。 一方面，统一的国家行动开启于夏周朝，形成于秦汉，最终实现于唐宋，并在元明清得以完善实现。经历这一过程，逐步创造了强大的中央集权及其相应的庞大官僚组织体系，创造了统一文字、统一纪年等内容。这种统一的国家行动经历数千年连绵不断，期间基本上没有受到其他要素干扰而被中断，即使有少数民族成员建立王朝国家，基本上也是按照统一的国家行动逻辑来运转，从根本上保证了传统国家治理制度运行的相对连贯性，“中国传统官僚政治的早熟及其数千年的发展连续性，在世界史范围中名列前茅”。(11) 另一方面，秦汉以来的王朝国家在充分吸纳了不同类型文化相互融合基础上，保持了文化的多样性并形成兼容并包的儒家文化意识形态。传统王朝国家通过不断改进的选官制度将文化观念和意识形态贯穿到人们的日常知识体系当中，持续地为统一国家行动选拔了既认同统一国家理念又具有治国理政知识的传统官僚人才，在保持历史文化连续性时赋予传统国家治理带有“大一统”气质的内在精神与文化基础。在这种背景下，以儒家文化和汉文化为核心，逐步形成了强大的濡化与吸纳能力，让其他民族从一种被动接受行为转化为自觉的行动，在维护本民族生存与发展的过程中与汉文化实现了相互交融，实现了“汉族不断地吸收其他民族的成分而日益壮大，从而渗入其他民族的聚集区，构成起着凝聚和联系作用的网络，奠定了以这个疆域内很多民族联合的不可分割的统一体的基础，成为一个自在的民族实体，经过民族自觉而成为中华民族”。(12)尽管在历史上曾经出现过王朝更迭和四分五裂，甚至不同民族之间进行过战争，但体现多民族大一统和各民族多元一体传统的中华民族的聚合过程一直在持续，并通过各民族之间相互交往交融不断得以巩固，逐步形成中华民族共同体意识。(13) 因此，中国共产党在制定和实施其民族建设战略时，一方面必须考虑到历史上统一多民族的国家行动，将实现国家统一为主轴的国家整合，巩固中华民族共同体意识作为民族建设战略的组成部分；另外一方面也必须考虑统一的中华民族自觉行动，将中华民族共同体的内在需求反映到其民族建设战略中。 到了近代以后，在传统王朝国家崩溃以及外敌入侵的背景下，中华民族的生存与发展需要组织化的政治力量来进行引领，“国家建立过程存在一个更基本的层次——建立具有内聚力的政治力量，这些政治力量能够使一个民族的政治认同感具有实际意义”，(14)这种政治力量必须能够在推动实现民主共和过程中凝聚起各民族的共识，铸就中华民族共同体意识。其实，这一过程的实现既是中国共产党逐步从边缘走向中心过程，也是其民族建设战略逐步形成的过程。近现代以来的政治变迁孕育了多种政治力量，而真正能够扮演主体性力量则体现为政党，“因为政党是唯一有能力整合各种利益诉求光谱的机构，因此，它们也是唯一可以合法性地使用‘全社会’的名义行使治理权的机构”。(15)与其他政治力量相比，只有产生于现代政治生活中的政党真正能够通过其组织网络与价值理念凝聚起各民族的力量，如孙中山所说：“建国方法有二：一曰军队之力量，二曰主义之力量。”(16)这里所谈到的“主义”其实就是政党秉持的政治理念，但其后的国民党却没有承担起这一历史使命，虽然当时实现了形式上统一，但主体民族对其他少数民族压迫现象非常严重并且一直不断持续，(17)于是承担建立民主共和现代国家的历史使命就落在中国共产党身上，要完成这一历史使命，就必须改变民族压迫的不平等现象，就要在实现不同阶级大联合基础之上动员民众推动民主共和实现。要实现各个阶级的大联合，就要进行包括少数民族成员在内的全社会成员的身份重组和阶级解放，只有实现了阶级解放，不同阶级联合才可能有现实基础。所以，中国共产党一方面积极向苏联等社会主义国家学习，将其民族建设战略被纳入整个世界无产阶级革命的整体框架中，(18)另外一方面通过其民族建设战略目标的调整来推动各民族阶级解放的实现，“中国共产党将其所领导的革命，既视为民族解放运动，也视为阶级解放革命，并认为民族解放只有通过阶级解放才能真正获得实现”。(19)通过阶级革命实现阶级解放的思路一直贯穿在革命时期中国共产党民族建设战略中。 在民族建设的制度方面，最初中国共产党理论上主张联邦制和民族自治，到后来长征期间真正与少数民族群众进行了实际性接触，(20)逐步体会到了中国境内的民族与文化的多样性以及地域复杂性，逐步放弃了原有联邦制和民族自决的提法，将民族区域自治作为民族建设战略的基本思路。党基于其局部区域所建立革命政权积累的政治经验，建立了第一个民族区域自治政权，避免形成了以单独民族为独立单位前提的政治制度建构的逻辑。抗战开始后，在抗日民族统一战线的大框架下，(21)党将维护中华民族的生存发展作为最重要政治任务，通过政治纲领的更新有效动员起各个民族共同参与到维护中华民族生存战斗当中，极大强化了中华民族共同体的自觉行动，于是“这个自在的民族实体在共同抵抗西方列强的压力下形成了一个休戚与共的自觉的民族实体”。(22)解放战争期间，中国共产党通过对内蒙古地区的领导及其实践，基本上实现了在民族地区以阶级革命来推动阶级解放的政治目标。“革命摧毁了旧的社会秩序以及阶级、多元主义和局部忠诚。崭新而更普遍的道德和合法性来源涌现出来，这些都是全国性的而不是地区性的，政治性的而不是社会性的”。(23)中国共产党秉持基于民主共和的现代政治理念，一方面通过阶级革命来实现了包括少数民族成员在内的阶级解放，积极回应了当时民族问题的现实需要；另外一方面以推动中华民族共同体的自觉行动，初步成功整合起包括不同少数民族在内的社会成员，进一步赋予了中国共产党领导中国革命的合法性。民族区域自治制度便是中国共产党民族建设战略的制度结晶。从一开始，民族区域自治制度建构就与中国共产党紧密联系在一起，成为领导建设现代国家中不可缺少的一部分。 其后，在协商建立中华人民共和国的过程中，中国共产党就面临着单一制与联邦制两种国家结构形式的选择，(24)而最终选择了单一制国家结构形式，并在当时具有临时宪法性质的《共同纲领》中明确规定了在少数民族聚居地方实行民族区域自治，保证各民族实现民族平等。民族区域自治制度在20世纪五十年代基本得以定型。由于革命时期任务基本完成，原来党的民族建设战略中阶级解放的理念逐步转化为民族平等的理念，各民族一律平等，既反对大汉族主义，也反对地方民族主义指导思想成为此后很长一段时间的民族政策主轴，并先后建立了四个省级民族***。改革开放以后，民族区域自治制度得以恢复并得到进一步强化。1984年，《民族区域自治法》颁布施行，民族区域自治制度在党领导的国家治理体系中的地位以立法形式得以确立。 (责任编辑：admin) |