中国民族区域自治制度创建与发展：基于中国共产党治理的研究(2)
http://www.newdu.com 2024/11/23 10:11:33 《民族研究》(京)2019年第 任勇 参加讨论
二、民族区域自治的中国共产党治理维度 作为民族建设重要内容的民族区域自治制度始终与党领导过程相伴随。中国共产党团结带领人民建立了中华人民共和国，实现了从封建专制政治向人民民主的伟大飞跃，“国家为民族的建立提供了资源”，“民族统一和共享的民族命运”为国家“提供了合法化的依据”。(25)党在领导创立民族区域自治制度过程中，不仅推动了统一多民族国家治理体系的现代性转换，也推动了中华民族共同体自觉行为在现代社会中得以持续，既符合马克思主义的基本原理，也实现了以往对中国政治传统的超越。在此基础上，党的领导深深嵌入到民族区域制度当中，在推动该项制度的有效运行过程中成为最重要的主体性力量。但制度要转化为具体运行的优势，释放出巩固历史成果和遏制破坏性力量的功能，还要依赖于具体运行逻辑，既能让党的领导优势得以体现并巩固，又能让制度功能得以更新甚至优化。“每个政治共同体若要生存，就必须寻求建立这种支持的庞大储备，以便需要时从中吸取支持”。(26)从长期制度建构实践来看，理念、组织与干部构成了民族区域自治当中的中国共产党治理的三重逻辑，共同支撑了中华民族共同体自觉行动，巩固和发展了中华民族共同体，从而既体现党的功能与使命又赋予了制度强大的政治力量。 第一是理念层面。对于一个政治组织来说，其秉持理念往往具有先导性意义。政治主体的理念往往提出了如何确立不同政治主体权利、义务的位置以及其互动过程的规则，并赋予这种安排了合乎道义的诠释。正是由于有了理念作为先导和支持，制度才可能充分焕发生机与活力，所以“制度必须建立在人们都能接受的基本的理念规范之上，而这种理念规范常常是隐含在自然或超自然的世界中，因为这些的规则超越了我们个人利益”。(27)对于党来说，长期以来坚持的共产主义意识形态以及社会主义精神形成了强大的吸引力，凝聚和团结着全国各族人民共同建设现代国家，形成了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的治理理念，“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式”，(28)这三者之构成了中国共产党治理理念层面的基本逻辑，共同统一于中国政治制度建构与运行当中，民族区域自治制度也不例外。 在以上三个理念当中，无疑党的领导居于核心地位。作为具有鲜明马克思主义政党的品质的政治组织，党的领导规定中国民族建设战略的社会主义方向。其中，组织建设和干部建设最为关键，前者通过强大权力组织网络来确保了党的领导在民族区域自治制度中的落实，后者则作为主要依靠力量来推动党的民族建设战略在民族区域自治制度中的实现。党在领导建设现代国家过程中，一方面凝聚起各民族共识来实现巩固中华民族共同体意识，另一方面也创造出人民当家作主，即各民族共同当家作主的政治理念与实践，实现了两者有机结合。这一逻辑也贯穿于民族区域自治制度全过程，如为了提高少数民族的政治地位，规定***主席、自治州州长、自治县县长全部由实行区域自治的民族的公民担任。为了保证少数民族在国家与地方中的政治参与程度，对于少数民族群众参与政治生活也做了一些特殊规定。各民族共同当家作主的理念保证了党与少数民族在内的广大群众保持密切联系，拓展了党的社会动员和政治整合能力，同时又更加夯实了党的领导，因为“共产党区别于其他任何政党的又一个显著的标志，就是和最广大的人民群众取得最密切的联系”，(29)相较于党的领导与人民当家作主，依法治国是较晚形成的治理理念，(30)目前已形成以《宪法》相关条款和《民族区域自治法》为主干的一整套民族法律法规体系。 第二是组织层面。近代以来，随着西方社会冲击与传统王朝国家体系崩溃，国家与民族面临着严重危机，其中一个重要表现就是缺少强大的组织化力量有效整合国家与社会，即使在传统王朝国家时代，国家权力也无法进入和渗透到基层社会。(31)例如，在中华人民共和国之前，对于中国境内有多少民族、以及他们的具体的情况都不很清楚，各民族整合与团结的社会基础薄弱。从各国经验来看，一个缺少强大组织体系，甚至是低组织化社会状态很难支撑传统国家转换为现代国家，“为了采取政治行动并取得一定程度的成功，他们就必须找到一个新的团结、凝聚和认同的基础以及一种新的组织形式，从而能够使大批知识分子共同行动，履行其自我设定的重建国家、改造社会的职责，并回应时代的要求”。(32)政党改变了原有的国家与社会低组织化整合状态。与同时代的国民党相比，作为马克思主义政党的共产党来说，“党不仅是党的各个组织的总和。党同时还是这些组织的统一的体系，是这些组织正式结成的统一的整体，有上级的和下级的领导机关，有少数服从多数的原则，有全体党员所必须执行的实际决议”。(33)中国共产党在革命实践中，对此认识得非常清楚，强调“有了政治路线，组织工作就决定一切”，(34)形成了严格纪律规范、严谨的组织程序以及严密的组织体系，构成了其特有的政治优势，并一直持续至今。 新的国家需要创造出新的机制，来引导不同民族对于新政治共同体的认同，从而巩固中华民族共同体意识，而这个机制建立则依靠民族地区党组织全面设立而得以形成。党以强有力的组织网络扩充，(35)不仅推动了统一的中华民族行动持续进行，而且也逐步向下延伸到偏远民族地区，建立了相应的基层党组织，“支部常常根据工作场所而非固定的地理选区建立，这样的组织虽然不总是很大但更齐整更有记录”。(36)由于党在民族地区各级组织设置的优势，政党与国家力量才得以渗入到基层民族地区，推动一些从来没有进行过但却事关国家建设的关键性措施得以实施，如先后实施了大规模民族调查和民族识别。(37)对不同民族成员归属进行重新界定，“经过长期的，一些少数民族的名称被重新确认，其代表的地方性认同被重新加以表达，以宏大叙事为表现形式的中华民族被国家正式确认”。(38)以政党与国家力量推动的民族识别在明确不同民族归属的基础上，使得少数民族与政党国家等现代政治力量建立起紧密联系，国家也就超越不同民族居住区域而形塑了少数民族对于政党与国家的认同，实现了民族自治地方的新型政治权力、族群身份及认同序列的重新组合。(39)同时，新中国的民族建设战略也延续了革命时期传统，与党的统一战线体制实现了有机衔接，发展至今并得到进一步加强。从党的统战部门机构演变过程史来看，其职责变化过程中与民族建设有较多交集。1938年成立的中央统战部明确负责调查和研究少数民族的情况，其后其职能经过几次调整，1948年明确中央统战部管理国内少数民族工作，目前涉及与民族建设相关的职责有：负责调查研究、协调检查有关民族的重大方针、政策问题；联系少数民族代表人物；协助有关部门做好少数民族干部的培养和举荐工作。(40)严格的组织纪律是党组织统一行动的保证，在民族自治地方党组织建立过程中，党中央专门规定了各级党委向中央和上级党委请示报告制度，(41)所以说民族自治地方党组织已成为推动民族区域自治制度建设最核心的要素之一。 第三是干部层面。现代国家“建立在官僚制以及广泛职业化的社会基础之上。在现代世界中，任何一个国家的成功，都依赖于这种共生关系和这种社会基础。这种社会力量一个能够控制国家机构，另一个能动员人民的力量”。(42)在中国政治语境下，现代意义上官僚体系体现为担任行政或者管理职务的人员即干部群体，“必须使各级党的领导骨干都懂得，理论和实践这样密切地相结合，是我们共产党人区别于其他任何政党的显著标志之一”。(43)对干部队伍重视是党取得胜利的重要保证之一。伴随着各级党组织体系的延伸，能够支撑起强大政治权力网络则体现为党的各级干部，尤其是少数民族干部，“要彻底解决民族问题，完全孤立民族反动派，没有大批从少数民族出身的共产主义干部，是不可能的”。(44)所以党将培养民族干部作为实践其民族建设战略的重要组成部分，1941年西北局专门成立了培养少数民族干部的民族学院。新中国成立后，“认真在各少数民族中进行工作，推行区域自治和训练少数民族自己的干部是两项中心工作”。(45)各地先后创办了8所民族学院，有计划有规模地培养少数民族干部，并通过多种渠道来培养少数民族干部，(46)明确提出了“自治机关民族化”的政策方针，“在一切多少有当地民族党员的地方，即应该认真地从他们当中培养和训练干部，逐步吸引他们参加党的机关的一般工作以至领导工作，以便在长期艰苦的努力中，逐步地实现党的机关的民族化”。(47)规定自治机关应以实行区域自治的民族人员为主要成分，其自治具体形式应根据以主体民族大多数以及有联系的领袖人物意愿来选拔少数民族干部。此后，这项政策与民族区域自治中***主席、自治州州长、自治县县长全部由实行区域自治的民族的公民担任的规定，实现了制度上的有效衔接。 由于少数民族干部基本上都来源于本民族，其“在执行党的路线和政策过程中，各个层次的官员和数百万党员将他们的活动延伸到广泛的社会各个阶层—那些与党员们有着共同的工作背景、共同的职业、共同的居住地、共同的休闲和娱乐方式的人们—为了使后者了解党的路线和政策”。(48)普通少数民族群众正是在与少数民族干部的具体接触中，逐步更新其原有政治与社会认知，对民族区域自治各项政策产生认识。党的少数民族干部可以帮助民族自治地方更新传统的治理体系，如在当时民族地区的土地改革中，少数民族干部就发挥了重要作用，党的少数民族干部数量增多与质量提升塑造了民族自治地方的强大治理能力，帮助少数民族群众实现了民族平等的民族建设战略目标。除了培养少数民族干部之外，党也根据实际情况积极选派汉族干部，“在那些兄弟民族占多数的***、自治州、自治县，派汉族干部应当少而精，就是要派好的、得力的干部，不能多而滥”。(49)民族自治地方的汉族干部与少数民族干部统一在党的领导之下，共同推动了民族区域自治的实践。无论何种民族身份，少数民族干部和汉族干部作为党组织体系中的一员，都要遵守党的纪律并积极推动统一的中华民族自觉行动，一定程度上遏制了可能出现的大汉族主义与地方民族主义。 (责任编辑：admin) |