中国民族区域自治制度创建与发展：基于中国共产党治理的研究(3)
http://www.newdu.com 2024/11/23 09:11:09 《民族研究》(京)2019年第 任勇 参加讨论
三、中国共产党治理效果提升与民族区域自治制度完善 在世界上不少国家面临着复杂民族问题且缺少有效解决办法时，民族区域自治制度无疑体现出其制度优势，“将各民族的平等权利纳入制度建构，相对曾以个人权利单向演进的西方自由主义理论及其曾经造成的民族权利的制度困境”，(50)提供了以铸牢中华民族共同体意识为标志的解决民族问题的中国方案，成为中国特色社会主义体系的一大支柱，社会主义政治文明的一大特色，以及建设法治中国的一大方略。进入新时代，中国共产党勇于进行自我革命，强调不断增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，实现了其自身的进一步更新。在已有的基本制度框架背景下，我们分别需要从理念层面、组织层面以及干部层面，通过有效的制度建设来提升中国共产党治理效果、完善民族区域自治制度。它既是提高党把方向、谋大局、定政策、促改革能力的要求，也是坚持与发展民族区域自治制度的内在需要。 (一)完善治理理念与加强制度建设 改革开放以后，市场经济发展使得民族自治地方出现了一些新情况和新问题，需要从理念方面进行完善。其中一个最重要变化就是民族自治地方不同群体的个体化观念在增强，其权利观念及相应的多元化利益诉求表达越来越明显，并“经由公民身份及其权利的确认，构成了各个社会集团组织间基于合约基础上对等社会关系，从而创造出新的整合秩序”。(51)虽然民族区域自治能够基于民族身份给予少数民族和民族地区一定的优惠政策，但由于社会迅速发展导致认知差异以及利益分化，基于民族身份的个体化优惠很容易成为个体性权利表达的工具。从原来以国家整合为指向的民族区域自治制度所产生的制度效果来看，其所强调民族平等实际提供了群体性的民族权利保障，但改革开放以后，个体化观念深入人心，以个体化为基础的公民权利正在兴起，契约意识的增强越来越使得少数民族群众倾向于个体性权利表达，个体性权利表达与群体性权利保障之间就容易发生一定程度的裂痕，会使人们容易对民族区域自治制度产生不同理解。这需要进一步完善民族区域自治制度的建构理念，并且对其进行更全面的阐释。从国际范围，观念上对于民族含义有原生论、建构论等多个层面的认识，由此也产生了民族概念的多重歧义性，这种歧义随着全球化发展正在影响当前人们对于民族区域自治制度的理解，不仅会产生一些理论上和政策性的争论，也可能会引发了思想上的混乱。(52)与全国人民一样，民族自治地方群众对美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平等方面的要求日益增长，而原有民族区域自治制度框架下所能够提供的政策供给是有限的，“要把党的民族政策贯彻落实好，要把民族地区改革发展稳定工作抓好，没有正确的思想认识不行”。(53)我们需要进一步从理念形态上发展和完善中国共产党治理与民族区域自治制度关系。这些完善都应该是建立在对民族区域自治制度基础性内容不动摇基础之上，坚持民族地区统一与自治的结合，民族因素与区域因素的结合，保证“民族区域自治不是某个民族独享的自治，民族自治地方更不是某个民族独有的地方”。(54)对于民族区域自治制度来讲，“没有坚强有力的政治领导，一个多民族国家要实现团结统一是不可想象的”。(55)党的领导是保证民族区域自治有效运行的最重要前提，是其民族建设战略的重要组成部分，从这项制度的产生、设计以及建立都是与党的领导联系在一起。国家统一与民族团结既是党领导建设现代国家的战略目标，也是这项制度的最重要的目标指向。十八大以来，中国共产党全面推进从严治党，坚决维护党中央权威和集中统一领导，严明党的政治纪律和政治规矩，层层落实管党治党政治责任，全面加强了党的领导，改变原来存在的管党治党宽松软状况。所以必须要自觉坚持党对民族区域自治制度领导，把新时代党的领导贯彻落实到民族区域自治全过程，以此来推动各民族共同当家作主制度的完善。 与此同时，在民族区域自治制度当中认真落实依法治国原则显得尤为迫切。一方面该项制度所依赖的法律体系在实践发挥的功能有限，缺少相对有效的补偿与惩处司法化机制，需要进一步完善相关配套制度，推动民族事务治理走上法治化轨道。另外一方面则要落实依法治理的原则，“只有树立对法律的信仰，各族群众自觉按法律办事，民族团结才有保障，民族关系才会巩固”。(56)坚持各族公民在法律面前人人平等，以法律为准绳，决不搞法外的从宽从严，法律规定什么权益就保障什么权益，是什么问题就按什么问题处理。对于极少数蓄意挑拨民族关系的违法犯罪分子，不论什么民族、信仰哪种宗教，都要坚决依法打击。积极鼓励民族自治地方群众运用法律维护个人的权利，运用法律来协调自己的行为，形成尊崇法治的思想规范，在践行法治过程中帮助少数民族群众牢固树立国家意识、公民意识、中华民族共同体意识，筑牢中华民族共同体意识。同时针对当前民族区域自治制度建设当中的一些错误认识，应该旗帜鲜明地讲清楚，“不能把某个民族区域自治地方局部出事同这个民族区域自治地方整体捆绑在一起，不能把某一民族中极少数人闹事同这个民族全体捆绑在一起，不能把发生在少数民族人员身上的事同实践上已经证明并长期行之有效的民族政策捆绑在一起”。(57)避免由于观念误区导致实践上产生错误导向，以新时代政治理念更新来引导制度完善，更好满足民族自治地方群众在各方面日益增长的需要，更好推动人全面发展与民族地区社会的全面进步。 (二)优化组织结构与加强制度建设 党对民族区域自治地方的有效领导是建立在庞大而有效的组织体系基础上的，通过这些组织网络形成了强大的资源动员能力，动员起各族群众广泛参与到民族区域自治当中，尤其是党的各级基层组织起到了服务群众整合社会的作用。“只有当政党能够用它们的能力去组织代表集体利益时，政党与其他组织的权力关系在不同的政治场合中就有利于政党”。(58)在这个过程中，党的各级组织体系与民族区域自治地方紧密结合在一起，形成了强大的政治整合能力，解决了该项制度发展中所面临的各项难题。改革开放以后，中央逐步推进了以分权为导向的改革措施，大量的权力要素流向地方与社会，随着民族自治地方市场经济发展和社会不同主体逐步发育，原有的动员行与整合型的政治效果正在减退，民族地区党组织的权威不能仅仅依赖原有的动员性权力结构及其相应的资源再分配能力，而是需要更多的与现实公民福祉结合在一起。加上与国内其他区域相比较，民族自治地区往往会涉及边疆稳定、宗教活动等诸多与国家安全相关内容，基础党组织所承担的责任与功能要复杂地多。而民族自治地方一些基层党组织相对比较涣散甚至很少开展活动，党员结构往往以中老年党员居多，这些党组织带领群众改善民生提高福祉的能力必然受到影响，更谈不上提升党组织的创新发展能力。 同时与其他地区一样，民族自治地方也出现了大规模的少数民族流动人口，许多自治地方正在成为少数民族流动人口的流出地，这种现象不仅挑战原有的少数民族大杂居小聚居地理分布格局，重新划分并形成了新的少数民族聚居空间格局，使得民族自治地方原有的基层组织设置方式与运行机制遇到很大挑战。从实践中来看，少数民族流动人口扮演了流出地和流入地的中间桥梁，通过流入地与流出地的信息、观念、财富等要素的传导，不仅使他们原有认同序列受到影响，(59)塑造或者激发新的认同类型进而影响其社会行动。而且也会对原来民族自治地方划分格局产生影响，而最初党在民族自治地方的组织体系对这些大量少数民族流动人口背景基本上没有纳入其中，这部分人群在某些领域有可能改变中国共产党治理与民族区域自治的内在逻辑。针对以上新情况所带来的挑战，“民族地区要重视基础党组织建设，使之成为富裕一方、团结一方、安定一方的坚强斗争堡垒，使每一个党员都成为维护团结稳定，促进共同富裕的一面旗帜”。(60)充分发挥党在民族自治地方的组织优势，优化民族自治地方的党基层组织设置形式，以地域和单位为基础，按照方便党员参与活动原则以及党组织发挥作用的要求来进行合理设置，最大程度激发党员内在活力，充实民族自治地方的基层党组织力量，做好流出地和流入地的组织对接工作，将少数民族流动人口纳入党的基础组织建设当中，实现少数民族流动人口认同序列整合，从而培育强大组织资源去应对民族自治地方的面临的各项风险挑战，建构强大的组织网络去维护民族边疆地区的安全，增强党在民族自治地方的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。 (三)改进干部政策与加强制度建设 “做好民族工作，少数民族干部是重要桥梁与纽带”。(61)民族区域自治制度之所以能够发挥作用，很大程度就是因为党培养了一大批具有代表性的少数民族干部，党管干部原则在民族地区的落实，保障了现代意义上统一多民族国家的实现，使得统一成为包括少数民族在内的中华民族内在自觉行动。“共同体成员在他们领导人身上得到了自我定位，这种公共范畴甚至使人认为这种代表性是建立在一种认同现象基础之上的”。(62)在革命战争年代和新中国成立初期，基于革命功勋或者传统资源而成长起来的许多少数民族干部，能够通过自身声望和行为引导少数民族群众认同党的领导，认同民族区域自治制度，形成了比较强的政治代表性。但是随着时间变化与代际转换，现有少数民族干部往往是通过公务员制度等科层制选拔方式得以实现，这种选拔方式是在行政力量主导下的教育体系当中进行，虽然这种方式适应了现代政治体系对于政治精英遴选的基本要求，但也导致少数民族干部政治代表性资源供给渠道相对比较单一。(63)而这种政治代表性与少数民族群众对民族区域自治制度与中国共产党治理的认知是紧密相关，少数民族干部的“角色代表了行为的整个制度关联，使得整个制度的存在得以可能，并在个体的体验中真实地显示出来”。(64) 在现有民族自治地方干部选拔机制中，由于党的民族建设战略以维护群体性民族平等为指向，民族身份往往成为影响干部地位资源配置的一个重要变量，这种指向有利于维护民族团结和实现国家统一。但在市场经济条件下政治代表性资源供给相对减弱的背景下，一旦处理不当就可能诱发干部选拔的功利性选择并产生消极影响，容易引发与汉族干部、非主体民族干部矛盾冲突。在这种情况下，需要进一步改进少数民族干部政策，要增强少数民族干部政治代表性，民族地区好干部既要符合“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的标准，还要做到“明辨大是大非立场特别清醒、维护民族团结行动特别坚定、热爱各族群众感情特别真挚”；(65)要积极开拓政治代表性资源的多重渠道，“强化民族干部代表国家意志积极行政和公正为民的意识，以制度作用力消除民族地区干部仅为某一民族利益代言的错误观念”，(66)在此基础上，大力推进民族地区党务公开，畅通民族地区党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道，把深入群众深入基层程度纳入少数民族干部选拔标准当中，增强民族地区基层群众对干部的政治信任感。 另一方面，也要正确处理选拔汉族干部、主体民族干部以及非主体民族干部三者之间的关系，在坚持民族地区好干部“三个特别”标准基础上，实现实际工作能力与重视民族身份之间政治精英选拔的合理平衡，持续推动民族自治地方的反腐败工作。“组织成员的干部们把自己的忠诚与关系带进了新的苏维埃国家。随着时间的推移，这些关系网就变成了腐败和裙带关系的根源”。(67)干部的腐败对于制度运行损害是巨大的，与全国一样，民族自治地方同样要在坚持从严治党原则下，以零容忍的态度惩治腐败，加强党对民族地区干部的监督制约机制建设，建立横向与纵向制约以及激励机制，让民族地区干部知敬畏、存戒惧、守底线，并将这种机制与民族区域自治制度完善协调起来，以此来赋予其具有较强的自我修复和完善功能，推动民族地区的全面从严治党向纵深发展。 四、结语 作为一个具有悠久文明传统的国家，中国共产党在充分理解和把握中国政治传统基础上，将马克思主义基本原理与中国国情相结合创建了民族区域自治制度，形成了基本政治制度、基本民族政策、基本法律的“三位一体”制度框架，并以此持续推进了中华民族共同体的自觉行动，体现高度的文明自觉。“民族区域自治制度是我国一项基本政治制度，是中国特色解决民族问题的正确道路的重要内容和制度保障”，(68)解决了世界上许多国家所面临的民族治理难题，创造了一条超大型国家民族治理的道路，巩固了中华民族共同体，在维护国家统一、领土完整，在加强民族平等团结，促进民族地区发展、增强中华民族凝聚力等方面都起到了重要作用。中国共产党通过政治理念贯彻、组织体系完善与干部队伍培养等路径，既提升了民族区域自治制度的有效性与完整性，也深化了其民族建设战略布局，将中国共产党治理与多民族国家建设有机融合起来。随着时代急剧变化，民族区域自治制度也面临着越来越多的挑战，要有效回应这种挑战，就需要在坚持党的领导下对于民族区域自治制度进行完善，做到两个结合。(69)民族区域自治制度的完善既应该重视政治理念的坚持与贯彻，也应该加强组织效能的提升与干部队伍的充实，只有这样，才能更好地适应新时代的要求，反过来又有更加巩固了党在民族自治地方的领导地位，实现中国共产党治理与民族区域自治制度的双向互动效能增强，从而为中国特色解决民族问题的正确道理提供有效制度保障。 (责任编辑：admin) |