 二．民国初年总统权力的确立 从武昌起义到袁世凯解散国会、废弃《临时约法》，是近代总统权力的确立时期。其间经历了总统制和内阁制两个阶段，分别在《临时政府组织大纲》和《临时约法》中得到了体现。 1911年，独立各省代表通过了具有宪法性质的《临时政府组织大纲》，并推举孙中山为临时大总统，标志着民初总统权力的初步确立。《临时政府组织大纲》是资产阶级共和制度的实验品，它确立了资产阶级政治制度的三大支柱—“宪法、国会、总统”，规定采取美国式总统制的行政建制。 同议会制相比，在“总统制”下，总统既是国家元首，同时又兼任政府首脑，拥有较大的权力。以总统为首的行政机关独立于立法机关（议会）之外，它不由立法机关产生，而由国民的代表用直接或间接的办法选出。总统之下的内阁成员不向立法机关议会负责，而只对总统负责。总统不对议会负责；总统及内阁只在有违犯法律情况下，才受议会弹劾。同时，总统也不得解散议会。总统制是资产阶级三权分立原则的一种体现，立法、行政、司法三方面互相制约、平衡。《临时政府组织大纲》对大总统权力作了如下规定：“临时大总统、副总统由各省代表选举”；“临时大总统有统治全国之权”；“临时大总统……任命国务员及外交专使，须得参议院之同意”；“临时大总统对于参议院议决事件，如不以为然，得于具报后十日内，声明理由，交令复议”；“参议院对于复议事件，如有到会参议员三分之二以上同意，仍执行前议时，应仍照前条办理”2。 尽管南京临时政府建立了“总统制”的民主共和政体，确立了“强大”的总统权力，可面对挽救民族危亡与实现民主宪政的时代要求，它也无能为力。不可否认，中央行政权力以辛亥革命为标志，由封建的毫无约束的皇权专制，发展到分权制衡基础上的总统制，在国家政治体制的变革上，实现了一大飞跃。然而，资产阶级动员和控制社会资源的有限性，资产阶级自身的依附性、软弱性，资产阶级内部的矛盾性（具体表现在对国家政权建设不能协调一致、中央不能实现对地方的合理、有效动员等），国家主权的不完整性，决定了南京临时政府尽管名义上处于行政中枢地位，但在权力的具体运作上，受到诸多因素的制约。因而《大纲》所规定的总统权力同实际相比有很大的差距。《大纲》及议会的地位也可想而知。超水平的发挥尽管获得一时的欢欣鼓舞，完美的理想终究还得让位于残酷的现实：中央无法实现对地方的有效控制，不能有效地调动军权（掌握在地方实力派手中）、财权（主要受帝国主义的制约）。对此，康有为评论说：“政府号令不出京门，派命吏则明拒之，实行法令则笑置之，赋税一无所入，名为学美、法之共和政体，实为无政府耳。”3日本政治家佐原笃介致函朱尔典时也说：“南京的共和政体根本不稳定，它没有固定的财政来源，也不能控制其制下各省的财政，事实上，各省自行其是，也不希望有什么中央政府。”4这样松散结合下的总统权力根本应对不了敌对势力的反扑，新权威的建立更无从谈起，民主的理想也只能是“天方夜潭”。 南京临时政府尽管初步确立了总统权力，但它既没有得到国际上的承认，也没有实现对全国的统治（即使只是名义上的），这样的总统权力是不完全的。总统权力的真正确立是在北京临时政府时期，在《临时约法》中得到了体现。 《临时约法》规定了国家政体形式为责任内阁制，在责任内阁制下，作为国家象征的元首—总统，只是处于“虚尊”地位，一般不掌握实际权力。作为国家行政部门的内阁，形式上虽由总统下令，实际上内阁不须听命于总统，它由议会产生并对议会负责，总统对于内阁会议所决定了的政策也没有否决权；总统发布的法律文书必须经内阁副署，以此表明内阁对于全国国务负有责任，未经内阁副署而由总统发布之法律文书统归无效；如议会通过了对内阁的不信任案后，内阁必须辞职，或由内阁提请总统解散议会，重新选举，再由选举出来的议会决定内阁的辞职与否。因此责任内阁制下内阁与议会的关系，一方面是力谋两者的一致，另一方面两者亦互相制约。5《临时约法》规定：“参议院对于临时大总统，认为有谋叛行为时，得以总员五分之四以上出席，出席员四分之三以上可决弹劾之”；“临时大总统对于参议院议决事件，如否认时，得以咨达后十日内，声明理由，咨院复议。但参议院对于复议事件，如有到会参议员三分之二以上仍执行前议时”，仍咨由临时大总统发布施行；“临时大总统、副总统，由参议院选举之”，“临时大总统代表临时政府，总揽政务、公布法律”；“国务总理及各总长，均称为国务员”，“国务员辅佐临时大总统负其责任”；“国务员于临时大总统提出法律案，公布法律及发布命令时，须副署之”；“国务员受参议院弹劾后，大总统应免其职，但得交参议院复议一次”。6 同西方典型的“责任内阁制”相比，《临时约法》的特点，一是总统实际并不完全是“虚位元首”，而是明文规定“总揽政务”；二是国务员对大总统有“副署”制度相牵制，但仍只是“辅佐”总统负其责任。 《临时约法》的实质，是新生的中国资产阶级试图利用宪法的权威，通过资产阶级的政党政治，从而使中国的政治体制迅速地走上资产阶级民主政治的轨道。政体形式由总统制向内阁制的这一急剧转变，目的在于将大总统袁世凯置于虚尊地位，将之纳入资产阶级的政治体系。“因人立法，盖有不得已之苦衷在也。”7“临时约法在不同的情况下抛弃总统制而采取内阁制，用心是很好的也是很苦的。”8“与其谓为制度上之选择，无宁认为基于人事之考虑。”9 然而，《临时约法》的存在是极其脆弱的。幼稚的中国资产阶级没有认真考虑过，在一个有着悠久“人治”政治文化传统的国度里，宪法的权威究竟有多大呢？资产阶级既然可以利用自己手中掌握的权力（主要是军事实力）选派代表，组成临时参议院，决定宪法的制订、修改；那么，经封建专制母体精心孕育、有着雄厚的军事实力和权利欲、并熟谙中国传统官僚技术统治的袁世凯，对此又岂能熟视无睹呢？《临时约法》一出现，就预示了其在中国的坎坷命运。 (责任编辑：admin) |