1943年11月，中美英三国首脑签署的《开罗宣言》明确规定：“三国之宗旨，在于剥夺日本自1914年第一次世界大战开始以后在太平洋所夺得或占领之一切岛屿，在于使日本所窃取于中国之领土，例如满洲、台湾、澎湖列岛等，归还中华民国。”[1] 《开罗宣言》表明美国罗斯福总统高度重视中国的战略价值， 并力图加深与中国的友谊，保持对华友好关系。
    虽然美国通过《开罗宣言》承认台湾战后回归中国，虽然罗斯福总统高度重视中国在对日战争中的战略价值，但是美国政府内部在台湾归还中国这一问题上意见并不一致。美国军方和在野共和党人士以及政府高官一直未放弃分割台湾的图谋。
    1 美国对台湾的图谋
    早在1854年，美国东方舰队司令佩里就率领军舰在台湾基隆登陆，进行勘察。他在给美国政府的报告中说：“在占全球四分之一的东方地区，极应建立一个美国的基地，作为保持美国在东方海上权利的手段，而且是绝对需要的插足手段。”为此，“美国应单独在台湾采取先机行动，建立一个美国殖民地或居留地，作为美国发展其东方商务的中心”[2]。这是美国企图分裂台湾的最早表现。由于当时美国国力不强以及国际形势的变化，美国人并未达到自己的目的，但是他们没有放弃对台湾的企图。
    1941年珍珠港事件后，美国开始关注台湾问题。二战中，美国领导人看到，台湾既是日本在东南亚和西太平洋地区的军事行动基地，又是日本战时经济的重要补给地。例如，“台湾发展公司”负责日本在台湾和东南亚的经济事务，日本的台湾总督控制和管理海南岛、南沙群岛、澎湖列岛等地，台湾也是日本侵占美国殖民地菲律宾的前哨阵地[3]204。美国国务院在其报告中称：“台湾保留在友邦的手中，商业上对美国是有利可图的，更重要的是，台湾具有非常重要的战略价值。”[3]203 为此，美国政府考虑单独占领台湾的问题。1943年，当美国制定有关占领台湾的军事战略时，有关占领的政治问题和管理问题也在考虑之中。同年，美国国务院内部成立国家和地区委员会，来准备战后日本本土及其占领地区的归属问题。1944年12月，国务院-国防部协调委员会成立，下设专门的远东委员会，来制定有关战后占领台湾的计划。
    与军事占领台湾相配套的军人训练学校也在美国建立起来，并且官方开始准备发行未来军政府统治台湾的手册[3]206。当中国国民党政府训练驻台人员、准备战后接收台湾时，美国方面也在训练军事占领台湾的人员。其中，哥伦比亚大学内部成立了军政府管理的海军学校，1943年6月第一批海军军官毕业，训练人员对占领台湾的安排直到1944年夏才开始实行[3]207。此时，虽然《开罗宣言》早已公之于众，并得到许多国家的认可，但美国政府内部很多人并不买账，其中包括总统特别助理哈里·霍普金斯、国务院远东司司长霍恩贝克等政府高官。他们认为，中国军力弱小，不可能强迫台湾的日本军队投降。即使日本迅速投降以避免美军的攻击，美国也应当占领台湾，建立军政府。美国在对台政策的文件中一再强调，维护美国在台主导地位的重要性。一位美国官员坦言：“若可能，我们需要取得中国同意，美国单独军政管理台湾，一直到日本投降和战后总解决为止。顶多我们只可答允象征性的中国参与。台湾这个与中国半个世纪互不相通的岛屿，其攻击、登陆、管理将是海军要演的戏，纵然国民党人有许多海军将领，这些将领都在山上领干薪，根本没有海军在海上。”[4]32 虽然美国军事占领台湾的计划未能实行，但美国政府许多公开或隐蔽的做法已表明他们对台湾的企图和占有欲望。
    美国军方尤其是海军更加重视台湾的战略价值。他们认为，美国应该占领台湾并实行单独的最高统治权，而与中国分享统治权有损美国在台湾的占领和统治。将台湾主权全部或部分移交给中国，则违背了美国早先作出的单独占领台湾的决策[3]209。
    美国军方意识到，必须在中国沿海、台湾和菲律宾吕宋岛建成战略三角区，而台湾是美军最好的海军及后勤基地。但美国占领台湾的计划于1944年春完成时，打败日本的军事计划又面临实施。美军内部关于对日作战部署出现分歧，即先攻吕宋岛还是先攻台湾岛。以麦克阿瑟将军为代表的一派，主张先攻占吕宋岛。他们认为，这样可避免美军大量的人员伤亡。因为日本在台湾的防御力量强大，并且它远离美军后勤保障的补给线，而对吕宋岛的攻击会有效切断日本南下的补给线，为美军向北攻击提供更好的优势[3]221。以参谋长联席会议将军金（King）和海军上将尼米兹为代表的一派，主张先攻占台湾。他们认为，先占吕宋岛会拖延美军北进的时间，而占领台湾岛有助于随后占领吕宋岛，并且使美军在中国沿海获得立足点[5]467。两派争论很难达成一致，美国军方便难以采取统一行动。但随着战场局势的变化，出现了后勤补给问题和军队短缺问题，美国政府及军方对先占领台湾的可行性提出质疑。此时的美军，人员物资大量消耗，台湾远离美国后方供应基地，并且美军在菲律宾能利用当地居民反对日本侵略者，而在台湾，美军没有可以利用的力量，中国沿海也没有供美军利用的空军基地。综合这些因素，美国政府和军方放弃了首先占领台湾的计划，最终同意麦克阿瑟的观点。到1944年9月底，美国军方指示麦克阿瑟先攻占吕宋岛，指示尼米兹进军日本冲绳。两军协调配合，先占吕宋，跳过台湾，直接攻击日本本土[5]476。
    军事方面的考虑使美军没有首先攻占台湾，但占领台湾的计划从未被美国正式放弃，只是战争的紧迫使这一计划暂时搁置而已。正如一位美国学者指出的，“尽管美国的占领计划未能实现，但是美国二战期间对台湾表现出浓厚的兴趣和关注”。“这些关注继续在美国对华政策中受到重视”[3]227，对美国军方来说，尤其如此。后来的历史事件也证明，美国军方是“台湾地位未定论”强有力的支持者和鼓吹者。