晚清时期，迫于内外交困的不利形势，清廷突然宣布“预备立宪”。一时间，国人失望已久的晦暗情绪霎那间被希望点燃。大家翘首以盼，热切关注着这场关乎国家未来乃至个人命运的不同寻常的改革。

为表诚意，清廷把欲行改良的事体按先后列出一份清单，重点有中央与地方的官制改革、司法改革，比如中央成立资政院，地方成立咨议局，议员由民众投票产生，允许一部分条件成熟的地方实行自治，司法独立等等，按年以及先后秩序逐步推行。清政府这次“立宪运动”虽有外力逼迫的因素，但其自身亦不乏诚意，可以说是为了顺应历史潮流与汹涌民意，抑或是借改良自救之举。令人意想不到的是，“立宪”的潘多拉魔盒一旦被打开，犹如《水浒传》中 “三十六天罡与七十二地煞”被洪太尉一起释放了出来，局面竟至无法收拾。事情完全朝着朝廷意愿与大众希翼相反的方向走去，“预备立宪”竟然预备了一场轰轰烈烈的革命。

“立宪”比“庚子新政”走得更远，是一场要动真格、力度更大、更为迅猛的改革的伊始。其实，翻阅各种史料后获知清廷这么做也是逼不得已，有极其深刻的内因与外因，可谓内外一起发力倒逼庙堂自我革新产生的难得向好局面。从外部环境看，东西列强强烈要求清廷改革，在《辛亥条约》签署前的谈判中，各国公使都表达了这种意愿，希望清政府励精图治，自内而外进行一场彻底改革，回归到人类文明的轨迹中来。此刻，清廷早已被洋人收拾得服服帖帖，多次交锋，文的武的都不是对手，比枪炮比民主比仁义比道德全不是个。只能俯首帖耳，唯洋人马首是瞻。已沦为“洋人朝廷” 的大清，只能看洋人脸色行事，洋大人发话只能照办。不过，站在千千万万大清草根百姓尤其是知识精英们的角度看，“预备立宪”于国于民有百利而无一害，人们热切期待改革，其迫切之情可谓“一万年太久，只争朝夕。”

戴鸿慈,端方在美国考察宪政时的照片(1906年,芝加哥)

1904年在东三省爆发了震惊中外的日俄战争，两个武装到牙齿的强盗居然在别国的地盘上大打出手，目的是抢夺东北的实际控制权。腐败无能的清政府无力干预，竟无耻宣布中立，悠然作壁上观。此战以日胜俄败告终，东邻岛国日本，一直被泱泱大清视作“蕞尔小邦” 、弹丸之地，此战居然以弱胜强击败强大的沙皇俄国，东北因此易主。当年甲午惨败，早已引发大清朝野震动;如今这弹丸之国再次击败地跨欧亚的“熊霸”俄国，清廷不得不惊叹日本经“民治维新”后焕发出来的勃勃生机，并艳羡“立宪”之魅力与奇效，由此自上而下反思自身腐朽落后的专制体制积弊。一些位高权重的开明官员认为，日本完胜沙俄与其说是军事的胜利，不如说是机制改良的胜利，简而言之就是“宪政”战胜了专制。以此类推，大清长期积贫积弱的原因在于自身老朽的封建专制，沿袭数千年之久的 “政令统于一尊，财富归诸一人，”万千权贵为皇帝一人所豢养，万般利益都在其中，“天下为家”早成阻碍社会进步的绊脚石。因此，除旧布新、学习近邻日本成了朝野大多数人的共识。朝廷广大中高级官吏、各驻外使节纷纷上书要求掌握实权的慈禧太后效法日本，力倡新政。

与朝廷自我改良的迫切形成鲜明地比的是，以孙中山为首的革命党人，则极力鼓吹排满革命，以“驱逐鞑虏，恢复中华”为口号，在粤桂等省沿海、沿边各地频频发动武装暴动。这些满脑子革命狂热、只相信用武力推翻满清的人士出发点是好的，却从未或根本不屑于反思日本“立宪”后所带来的社会活力与民众焕发出的生命张力，或许也未想过中国长期落后挨打也是因循守旧、官本位、崇拜威权、愚弄、禁锢民间思想所致，机制不改，用暴力把满人赶走又怎样?中国人特有的思维方式和“撞了南墙也不回头”的执拗偏激，加上清廷“预备立宪”先天不足，总之，历史没有给大清这座庞大的破船漏屋一次自我改良、自我救赎的绝佳机会。

光绪三十年(公元1905年)清廷派遣思想比较开明的载泽、端方等五大臣出洋考察别国的先进政治。第二年六月，五大臣归国。载泽、端方在呈上的考察报告中力主推行立宪，说立宪有“皇位永固、 外患渐清、内乱可弭”等三大好处，慈禧阅后颇为心动，不禁“ 叹羡西洋国政民风之美，” 并与载泽等彻夜长谈。光绪三十二年(1907年)七月，清廷正式对外宣布“预备立宪，” 上谕云：“各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论。”中国“政令积久相沿，日处阽危(危险)，受患迫切，” “非广求知识，更订法制不可。”上谕还给出效法西洋、东洋宪政的底线是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论。”这似乎与日本民治维新后的权力格局有几分类似，唯一不同的是，日本的皇权是虚，而大清是为皇位永固。回望浩如烟海的中国历史，清廷“预备立宪”或有这样那样的不足，但无疑是古往今来唯一一次具有真正意义上的改革举措，值得点赞。回望历史，西门豹、商鞅、王莽、王安石发起的历次“变法，” 哪一次不是为了加强皇权，哪一次又和民众有一丝一毫关系?只有这次“立宪”和普罗大众利益息息相关，中国首次和“选票制”如此接近。”改革愿景很好，顺应了历史潮流与天意民心，但具体实施时间，怎么改，从哪里入手，上谕里没有宣布。这只是一个宏大的构想，可早可迟，可疾可缓，主动权全操纵在朝廷抑或是叶赫那拉氏一人之手。

在中国这片历史悠久、人口众多、灾难深重的广袤土地上，改革从来就不是一件一蹴而就的易事。鲁迅曾说过：“在中国搬动一张桌子都是要流血的，”可见改革之难。围绕着“立宪”与否，大清官员立刻分出两个旗帜鲜明的阵营，一派力挺，一派反对。改革，说白了就是一次权力以及利益的再分配。俗话说“在权力与金钱上，没有人是君子，”官员们在现实利益面前再也无法保持淡定心理与中庸之道，更无法保持沉默而不全力相争。新晋权贵袁世凯紧抓“立宪”这面大旗，公开表示“ 官可不做，法不可不改、” 为行新法“当以死力相争”。貌似开明的袁世凯开出的具体改革方案是“裁撤内阁、军机处、吏部、礼部、都察院，归并其他政府机关，成立责任内阁。设立总理大臣一名，协理大臣两名。”袁世凯毛遂自荐求协理大臣一席，总理大臣则非实权派庆亲王奕劻莫属。袁世凯的提议无疑是有进步意义的，已具现代政治之雏形，但提议一出，立马招致满蒙亲贵强烈不满、坚决反对。

      一贯排斥歧视汉人的铁良与袁世凯在朝堂上激烈争吵，声言“立宪非中央集权不可，集权非剥夺督抚兵权、财权，非揽于中央政府则又不可。”铁良的盟友为数不少，和他一个鼻孔出气的铁杆粉丝有保守愚昧的荣庆等达官贵人，这些人抱成一团，力阻新政。这些因循守旧、闭目塞听之人认为“中国天下为家已更数千载，夷狄之道未可施诸中国!”极力抗拒新政。载泽奏铁良有意阻挠立宪，在慈禧的呵责下，铁良才有所收敛。庙堂之上訾议汹汹：有保守派认为祖宗之法不可全面更张，宜缓不宜急;有人议论道，内阁不如军机处，容易滋生大权独揽、唯我独尊的权臣;有的干脆反对立宪，甚至赤膊上阵，对朝廷正式颁布的“预备立宪”给予公开抵制。一时间，双方唇枪舌战不休，吵吵嚷嚷不止，谁也说服不了谁，直弄得庙堂之上人心惶惶，各类或真或假、来历不明的小道消息满天飞。宗室王公听说立宪后不准他们参政，于是结伙成天到慈禧面前哭诉，这些平素养尊处优的皇亲贵戚们如苍蝇般整日嗡嗡聒噪个不停，被弄得心神不宁、寝食难安、烦躁难忍的慈禧说：“让我如此为难，还不如跳湖去死。”

经过一段时间明里暗里的激烈博弈与相互妥协，差点夭折的立宪改革终于磕磕绊绊的定案：内阁、军机处、内务府、宗人府保留。共设十一个部：吏部、度支(财政)、陆军部、法务部、学政部、民政部、外务部、礼部、邮传部、农工商部、理藩部(管理少数民族事务)。清廷宣布，满汉不分畛域，不问出身，能者上，庸者下，其实明眼人还是能看出明显满人占优。文献记载，11个部尚书中，7个满人，5位汉人，一位蒙人。外交、度支(财政)、陆军等要害部门均由满族人全权掌控。这次改革，在机构设置上有很大进步，职能部门几乎减少了一半，机构瘦身，能防止衙门间相互推诿、相互扯皮，政府机关责任渐重，效率有望提高;各职能部门专业化程度有所提升，更精更专，行政与司法开始渐渐分离，相互之间可以制约、监督。但许多人认为，清政府不愿做虚君，换个名目继续大权独揽，如此立宪步子还是小了，而且朝廷有厚此薄彼、借机敛权之嫌，立即引起舆论的激烈批评。有报刊社论写道：“唯汲汲于中央集权为秘计，且各部集权皆可从缓，独兵政与财政两部一若唯恐稍纵即逝者。”上海《申报》更是直言不讳地指责官制改革乃“伪改革，”“徒为表面之变更。”

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