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从秦汉以来，历代王朝都非常重视边疆地区的管辖与统治，并施行一系列相对特殊的治理措施，以保障边疆稳定和王朝秩序。早在两汉时期，就有“边郡官”政策，实行与内地官员不同的任期年限与更转条例。迨至唐代，实行“南选”制度，由中央派遣选补使到岭南、黔中等地，选拔当地人任职本地。宋朝置“远州铨”例，“分铨注之法委之漕司”，许在选官员“指射”边郡州县，依资序就差。降及明朝，打破南北选之限制，分定“远方选”和“边方选”，以选任西南、西北、北部和东北边境官员。清朝入关后，循例而行，不仅因地制宜，因俗设治，更设立“边疆缺”，按缺授官，因地、因时、因势实施特殊的历俸政策，与内地人事管理区别开来。这是清代边疆人事除授的重要政策，集中体现边疆官员的选任原则和人事管理体制，亦是君主专制体制下中央和边区新型关系的重要表征，反映清朝不同于往代的边疆施政理念和治理策略。同时，历俸政策与铨选、考核、致仕等政策一起，构筑了中国古代官僚制度的结构体系，标志着古代官僚制度的进一步完善。 有关清代边疆缺之历俸政策，学界已有诸多论述，大致可分为三类：一是从资序年限入手，概括边疆缺的历俸期限及其特殊性，为整体把握清代历俸政策做出了贡献；二是从官缺制度着眼，论述清代边疆缺的种类、分布及其历俸迁转，促进了边疆缺研究的深入；三是从边疆治理和环境变迁切入，探讨边疆缺的设置背景、官缺分布、历俸政策及对自然环境、区域社会的影响，开创了边疆缺研究的新思路。随着新资料尤其是档案资料的公布和挖掘，作为一项制度，边疆缺仍有深入拓展的空间。现有成果多是根据会典、方志等文献资料静态梳理边疆缺的空间分布和历俸状况，而对历俸政策的动态演变过程及其阶段性特点鲜有探讨，未能全面把握制度的演变趋势，亦未能明晰清代边疆缺的阶段性特征。本文主要依据档案资料，结合其他文献，以云贵二省所属文官历俸为中心，梳理边疆缺的演变过程，总结其阶段性变化特征，考察制度的运行程序及实际效果，以期更好地认识清代边疆的统治理念和管理模式。 一、清初政局与边疆缺之创设 所谓“历俸”，是指官员任职期间领取朝廷俸禄的时间。若官员需要试俸，或任内有罚俸、降俸、住俸处分，不仅停支俸禄，其试、罚、降、住俸时间亦须从历俸时间内扣除。故此，历俸是指官员实际领取朝廷俸禄的时间，即官员的有效任期。在帝制中国，从北魏初年崔亮奏立《停年格》开始，在官员升迁过程中，逐渐形成了按照历俸长短定选任次序的惯制。此制确立后，历代沿袭并不断充实完善。唐代裴光庭奏立《循资格》，宋代命名《叙资序》，明代在破格与循格过程中形成了以《品级考》和论俸推升为主要内容的更为成熟的“选格”章程。 清入关后沿袭明制，凡官员升授须论俸以定。因职务性质不同，官俸有“京俸”和“外俸”之分，京官历京俸，以二年为俸满；外官历外俸，司、道官以二年为俸满，知府以下官员以三年为俸满。而“边方司道，历俸年半为二年，知府、有司，历俸二年为三年，余一日俱作二日”。换言之，外俸复因自然环境和地理位置之差异，分为“边俸”和“腹俸”两种类型。 据会典记载，清初云南、贵州、四川、广西、广东全省，福建所属福州、兴化、漳州、泉州等处，浙江所属宁波、台州、温州等府，及湖广所属常德、衡州、宝庆、辰州、永州地方，均算边俸；其余为腹俸。可见，边俸制度是在西南、东南等沿边省份推行的特殊历俸政策，目的是为了在历俸时间和官员升迁上予边省官员以优待，鼓励官员出任边疆。而实行边俸之官缺，即称为“边缺”或“边疆缺”。这是清代边疆缺的最初形态，也是清初特殊的官缺形式。 随着局势变化和政策变更，这一特殊形式又不断调整。 首先，原有边俸地区逐渐缩减。康熙二年(1663)，改湖广常德等处地方为腹俸。八年(1669)，改广东全省为腹俸。二十七年(1688)，因海宇荡平，将福建、浙江所属近海地方俱改算腹俸。一方面反映了清初地方形势之变化，处于沿边地区的广东、湖南、福建、浙江等省，经过不断经营，已与内地无异；另一方面体现了清代边疆范围之变更，广东等省经过陆续开发，在统治者心目中已摆脱“边疆”身份，完成从边疆向腹里的内在转化。 其次，新增部分边俸地区。主要有：(1)福建台湾府。康熙二十三年(1684)，清朝攻克台湾后，设置知府、同知、知县等官，因远处海外，定照边俸升转。(2)广东琼州府。琼州地处烟瘴，环境恶劣，雍正元年(1723)经巡抚年希尧奏请，定为边缺，计算边俸升转。(3)陕甘沿边地区。雍正五年(1727)议准，陕西赤金、靖逆、柳沟及安西、归德各厅、卫、所官，均作边俸升转，遇有员缺，该督抚拣选题调。这是清朝疆域扩大的结果，亦是王朝统治在边疆地区进一步深化的体现。 再次，改变选法，创设优升之制。最早订立于台湾地区，其后逐渐扩大至广西、云南、贵州、湖广所属苗疆、烟瘴或极边之区。康熙二十三年议定，台湾所设文职官员，以三年为期，俟三年俸满，该督抚保题到部，以伊等应升员缺，于即升官员内先行升用。二十七年(1688)又定，嗣后所有台湾官员缺出，均停止月选，由督抚于闽省现任官员内拣选人员调补。康熙二十五年(1686)，经按察使黄性震奏请，定广西水土恶劣之南宁、太平、庆远、思恩四府所属道员以下、教职以上各官缺出，停止吏部铨选，令督抚于省内品级相当现任官员内，拣选熟悉风土、品行廉能之员调补，实历三年俸满，即行升用。康熙三十七年(1698)，经巡抚石文晟具奏，定云南烟瘴特甚之沅江、开化、广南、广西四府所属知府以下官员，停止吏部铨选，遇有缺出，令督抚照广西调补之例，于品级相当、现任官员内，拣选熟悉风土、廉能官员保题调补。以三年为限，“三年内果能兴行教化、俗易风移、劳来劝垦、益赋增丁者”，“照伊等应升之缺，即行升用”。康熙三十九年(1700)，经巡抚马士芳题请，定黔省苗民聚居之都匀、铜仁、黎平、威宁四府，独山、大定、平远、黔西四州，永从一县，遇有员缺“于本省官员内拣选品级相当、熟悉风土、廉能之员保题调补”，三年俸满，保题即升。 可见，新定之制，是在自然环境艰苦、民族成分复杂、地方治理匪易的海疆、苗疆、烟瘴、极边之区，创设的一种较边俸更为优越的选任、迁转办法。该制度之“新”，主要体现在两个方面： 其一，题调之法。清初沿袭明制，凡外官道府以下官员，均由吏部负责，每月选任一次，谓之“月选”。月选之法为掣签，即以抽签的方式决定人和缺的配置，抽到何签，即补授何缺。而新定之制，则使海疆、苗疆、烟瘴等缺从月选体系中独立出来，遇有缺出，不再月选，改由各该督抚于属员中拣选人员，具题调补。这不仅是清代铨法的一次重要调整，变更了固有的选任体系和权力分配格局，还奠定了清代边疆缺的制度基础，并为后来更动边疆缺范围提供了先例。 其二，即升之制。与论俸推升不同，即升是“以奉旨先后为序，遇缺即用，不入常例”。清代待缺官员种类繁多，不仅有在任候升之人，又有科举、学校、军功、捐纳等候选人员和丁忧服满、告病病痊、告假期满等候补人员，遇有缺出，分双、单月选用，双月选授候选、现任人员，单月补授候补人员。候选与升任相较，前者选十之七八，后者仅选十之二三。长此以往，候升人员越来越多，等待时间也越来越长，到康熙末雍正初年，非历俸二十余年则无升迁机会。而即升人员则不同，遇有缺出，立即升用，可省却漫长的较俸和等待时间。非但优于腹俸官员，亦较边俸人员升任为速，是为“优升”。 不仅如此，地区不同，环境有别，优升之速度亦有差异。其中台湾、琼州、云南等地环境最为艰苦，凡俸满三年，立即升用，这是最为优越的优升之例。广西等地多民族杂居聚居，风俗与内地迥别，初定三年俸满即升，雍正二年(1724)因地方开发、环境变化，改为五年俸满即升。较之三年即升者，此类官缺升迁速度次之，但仍是较为优越的优升办法。无论三年还是五年俸满即升，均是“恤其苦而赏其劳，加恩于常格之外也”。 故此，随着优升制的订立，清代边疆缺一分为三：最优者，三年俸满即升，主要分布在云南、台湾、琼州府等地；其次者，五年俸满即升，主要分布在广西等苗疆之地；其余边俸地区，仍循旧制，与内地官缺一体较俸，以定迁转先后。这是清初边疆缺的分类特点，也为雍正朝中期边疆缺之调整奠定了基础。 二、形势变化与边疆缺之调整 订立边俸之制，目的是鼓励矜恤边远地区的官员，较腹俸升迁为速；订立即升之制，则因边地荒凉险阻，或民情难治，恤苦赏劳，加恩于常格之外。二者均是清廷针对边疆的特殊环境和特殊需要而制定的管理政策。但政策在执行过程中，逐渐出现问题。首先，随着边疆的开发和统治的深入，很多烟瘴地方瘴气渐消，不复以往之恶劣，诸多苗疆地区风俗渐淳，不复先前之难治。若仍照旧例，在外题补即升，似觉太滥，亦于铨法不公。其次，俸满即升人员条件最优，升迁最速，兼之一般边俸人员计俸时亦较腹俸加倍，时间一长，“论俸推升一途皆归边吏，而内地官员多不得与”，于腹俸官员迁转殊属不平。而最大的弊病，则是徇私舞弊现象日益滋生，有损于吏治。题调之例将选任大权赋予督抚，是以后者在选人时，不免徇情受托，庇护私人，“以保题烟瘴边缺为名”，实际“将其人委署近地，辗转留滞，而本任竟属虚悬”，使“紧要之缺转成闲旷之所矣”。如此推延数年，未赴本任，而历俸已满，“俾得速于升迁矣”。兼之各省不断有改动边缺范围和历俸时间者，给统治者留下了边疆缺变动不居的印象。为此，清世宗决定整顿边俸政策，以立新制。 雍正四年(1726)九月甲寅，谕内阁曰： 朕思边省地方，或烟瘴难居，或苗蛮顽桀，官斯土者与内地不同，是以边俸较腹俸之升迁为速耳。今太平日久，亦有烟瘴渐消、风俗渐淳之处，仍照旧例题补升转，亦觉太滥。著九卿将各边俸之缺，或系瘴疠未除，宜令督抚等题补，或系风气已转，可照内地选用，一一分晰议奏。 九卿旋即遵旨议复，不再以整个地区，而是以选任方式来衡量，仅令原有边俸地区在外题调之缺计边俸，将非题调之缺从边俸中排出，与内地官缺一体按腹俸升转。这从根本上调整了边俸的划分标准，以达到削减边缺数额的目的。但边疆各缺订立时间较早，今昔变化大，“从前定例未可悉凭”，故九卿建议，“行令各该督抚，将所属向来保题之缺，何者应归部选，何者应仍行题补，逐一确查，分晰具题，到日再议”。 接到吏部咨文后，云南等边省均详细核查，于雍正五年(1727)陆续奏报。而贵州边疆缺比较特殊，康熙六十一年(1722)经九卿科道议定，停止外补。雍正五年，布政使祖秉圭趁各省调整边疆缺之机，再次条奏，经皇帝准许，于翌年三月将边疆缺奏报上来，议准在案。结果如下： 可见，经各省奏报、九卿议复，不仅取消一般官缺的边俸政策，大大缩减边俸范围，使历俸条例划一，以保证选法的相对公平，更是将边疆缺、边俸与选任制度捆绑在一起，以题调与否作为衡量是否为边疆缺、历边俸的唯一标准，其中由督抚在外题调者，定为边疆缺，历边俸；非题调者，除去边疆缺名目，历腹俸。这样，边俸、边疆缺与在外题调合为一体，不仅重新划定边俸的实施范围，还调整了边疆缺的分布空间，使清代边疆人事管理政策发生变化。在此基础上，边疆缺的内涵和外延也有所变动，从边俸之缺变为在外题调之缺。 三、从优升到久任：边疆缺之定制 雍乾交替，清高宗一如其父，仍注重边疆官员的选任，令各督抚“慎选贤员，以居其任，三年之后，察其汉夷相安、群情爱戴者，保题升擢，以示优奖”。但相对于雍正朝官员任用的重心是为人择缺、人缺相宜，乾隆朝关注的重点则转为官员久任、久道化成。高宗登基后，多次颁布上谕，申敕官员久任的重要性。乾隆十二年(1747)，再颁上谕：“从来亲民莫切于县令，而知府表率一郡，职任尤重，欲望其政平讼理、易俗移风，非久于其任不可。”并命大学士会同九卿“酌定年限，示以优叙，俾可久于其任”。经过酌商，最终订立“三年准调、五年准升”之例：凡应题缺出，必本任内历俸五年以上，方准拣选题升；应调缺出，必于本任内历俸三年以上，方准拣选题调。这样，久任就从临时措施上升为制度。 作为人事管理政策的重要组成部分，边疆缺的管理理念亦会随着久任制度的订立而发生变化。这一变化的起因，是乾隆二十五年(1760)边疆要缺古州道员四十七被调办别项工程。 古州，地处贵州西南部，为“苗民”聚居之地。雍正朝中期，经总督鄂尔泰奏请，设总兵、理苗同知各一员，以理苗疆。乾隆初年，复增设兵备道一员(古州兵备道)，定为苗疆要缺，在外题调，三年俸满，保题即升。二十一年(1756)，古州道缺出，黔省以大定府知府正白旗蒙古旗人四十七升授。二十五年三月，古州镇总兵李勋来京陛见，高宗问及四十七的近况，李勋答曰，四十七被巡抚饬调办工，不在本任，道缺现由同知代理。这对时刻关注苗疆局势、希图官员久任的高宗来说，无疑十分失望，于是谕军机大臣： 著传谕各该督抚，嗣后如古州等处专任边疆要缺之员，概不得调办别项工程差务。并通查边缺内，有地非烟瘴、宜令久任者，于俸满之时，或量予优叙，或准其升衔留任，或其人实系材能出众，即于本处附近应升之缺酌量升擢，使该员等益得熟悉本地事宜，实力经理，方为允协。其如何分别定例之处，著各该督抚就本省情形悉心详查，妥议具奏，候朕降旨。 接到谕旨后，云贵二省当即核查，并将核查结果于当年六月具奏请旨。其中，云南省将边疆缺分为四类：元江府等四烟瘴缺和镇沅府等二夷疆兼烟瘴缺，环境恶劣，“势难久居，仍照旧例，三年俸满即升”；昭通府等十二夷疆缺和丽江府等二极边缺，“自隶版图而后，仰蒙恩威远播，德教覃敷，凡属边远夷民，莫不向化输诚，共遵王路，实与腹地无异。官斯土者，正宜久于其任，俾得熟悉情形，以资实用”，应“于各员三年俸满之日，督抚详加考核，如果奉公守正，抚绥得宜，题请量予优叙，俟再历三年俸满，果能称职，题请加衔注册，听候内部推升。如本省遇有应升之缺，一体拣选题升，以示鼓励”。贵州省将边疆缺分为两类：永丰一州尚有烟瘴，不便久居，仍照原例，三年报满即升；其余贵东道等九缺，“苗民向化已久，风土渐如内地”，“均可令其久任”，应“于三年俸满时，察其才长守洁、抚绥表率得宜者，保题量予优叙，俟再任三年，政事果无改辙、地方历久宁帖者，请予加衔注册，听部推升”。 可见，云贵二省均根据有无烟瘴，将边疆缺分为两大类型：烟瘴之缺，仍偱原例，三年俸满，保题即升；非烟瘴之缺，延长历俸年限，以六年为满，先三年俸满，量予优叙，再满三年，题请加衔注册，交吏部入即升班照衔推升。目的是响应朝廷号令，增延官员任期，以达久任之效。 奏上，吏部遵旨议定：凡云贵二省边疆缺，除元江府、永丰州等七缺尚有烟瘴，仍旧报满外，其余23缺，均先历俸三年，如果抚绥得宜，题请量予优叙，俟再满三年，果能政绩卓著，保题以升衔注册，遇本省应升缺出，具题升用。若政绩未能卓著、人才仅属稳妥者，则令督抚再留三年，根据表现，以定优叙与否；不能胜任者，令督抚随时撤回，以简缺题补；尸位旷职者，令督抚随时参劾。若调补边缺后，未经俸满人员，不得升调别缺。逐一规范历俸、奖惩和升调之法，边疆缺久任之制正式确立。 而云贵二省边疆缺分为三年俸满和五年俸满两种类型，此次仅议三年俸满者，五年俸满者并未议及。乾隆二十六年(1761)，经贵州巡抚周人骥咨请，吏部又议定：云贵二省所遗五年俸满之缺，亦仿照三年俸满要缺之例，于五年俸满时查明，如果政绩卓著者，“保题以升衔留任注册，俟再满三年，察其治行卓越、抚绥得宜”，道员保题引见，候旨录用；知府、同知、通判、知州、知县，遇有应升缺出，即行题升。如有政绩未能卓著、不能胜任或尸位旷职者，照三年俸满缺之例，分别予以再留三年、调补简缺或参劾惩处。边疆缺久任制度进一步完善。前者可谓六年久任之缺，后者则为八年久任之缺。 这样，云贵二省知县以上边疆缺就被划分为三种类型：三年俸满即升者、六年俸满久任者和八年俸满久任者。列表如下： 云贵二省共有边疆缺道员以下、知县以上55缺，除7缺环境艰苦、势难久居外，其余48缺均被延长三年任期，定为久任之缺。其中，六年久任者23缺，占边疆缺总额的41.8%；八年久任者25缺，占总额的45.5%。由此，边疆缺官员任期就从三年、五年延至六年、八年，官缺内涵亦从优升转为久任。这是清代边疆缺的一次重要调整，也是清代边疆官员选任和人事管理制度的重要变化，标示边疆缺制度最终形成。 四、制度执行与实际效果 制度确立后，便进入实践执行阶段。与制度规定相比，制度的实践及其效果，亦是制度史研究的重要内容。按照制度规定，官员久任俸满，自行申请，由县(或知州、同知、通判)至府(或直隶州)，由府至道，由道至布、按二司，层层转详，逐具考语，最后呈详督抚复查，具题请旨。这是官僚体制下政务运行的必然要求，从中可以窥探当时的公文运转程序和上下级官员之间的行政关系，把握久任制度的执行过程和运作细节。 如贵州普定县知县王雨溥，直隶河间府交河县人，乾隆三十四年(1769)由安平县调补普定县，至三十九年(1774)历俸满五年，详称：“卑职于乾隆三十四年调补今职，是年十一月初八日到任，自到任之日起连闰扣至三十九年九月初八日，历俸已满五年，例得报满，理合具文，详请俯赐加考转详。”呈安顺府。知府戴涵查核后，加具考语：“该员才明干练，办事实心，与加衔留任之例相符，相应具文详请核转。”呈贵西道。道员徐堂复查无异，加具考语：“该员干练明晰，办事认真，与报满加衔留任之例相符，相应具文，牒请转详。”移布按二司。布政使国栋会同按察使再次复查，具详：“该员才情敏干，办事认真，与加衔留任之例相符，相应具文会详，伏候会核具题。”详贵州巡抚。巡抚韦谦恒最后加考，并于乾隆三十九年十二月十八日具题：“臣复查该员王雨溥年力富强，办事干练，与报满加衔留任之例相符。”从县呈府转道移司详抚，层层考察，逐具考语，将久任官员的表现纳入逐级考核之中，保证了申请人的行政素质和行政质量。 题本驿递到京，经通政司核查，转内阁票拟后，进呈皇帝，旨令吏部议奏。对照制度规定，吏部详查官员的资格、年限、表现，给出建议，具题请旨，由皇帝裁决。这是清代君主专制体制下公文运转的一般程序，与地方运转程序一道，为我们勾画出一幅完整的行政流程图。 王雨溥题本到京后，批红令吏部议奏。不久，吏部议准： 查定例，贵州普定县知县，令该督抚拣选调补，五年俸满，如果才守兼优、政绩卓著，该抚核实保题，以升衔留任注册，俟再满三年，察其治行卓越、抚绥得宜，遇有附近应升之缺，毋庸应题、应调、应选，俱准题请升用等语。今普定县知县系久任苗疆冲繁难要缺，王雨溥直隶拔贡，现任普定县知县，乾隆三十四年十一月初八日到任，该护抚等既称该员年力富强、办事干练，与报满加衔留任之例相符等语。应如该护抚等所请，普定县知县王雨溥准其五年俸满，加通判衔留任注册，俟再满三年，仍照例题请查核办理。 即严格按照定例，核查久任人员的任期、治行，予以准行。王雨溥边疆久任一例，最后以高宗允准而暂时告一段落，初步完成制度实践。 按照制度规定，五年俸满被评优是久任的基础，只有历俸再满三年第二次被评优后，才能留于本省，遇缺题升。五年俸满时需要申请、加考、呈详、具题、议复、裁决，三年俸满也是如此。上举王雨溥者，截至乾隆四十二年(1777)八月，在普定县任上又满三年，经本人申请，安顺府知府呈详，贵西道转详，布按两司考察，巡抚加具考语后，于同年九月二十五日具题：“该员王雨溥自三十九年九月初八日苗疆五年俸满之日起，连闰扣至四十二年八月初八日，历俸又满三年，前后接算，历俸已满八年。兹据署布政司事按察使永庆、署按察司事粮驿道国梁会详称，王雨溥年力强壮，办事干练，久任苗疆，抚绥得宜，今苗疆又满三年，与保题请旨升用例符，详请具题前来。臣复查该员王雨溥才识明练，办事安详，苗疆八载，抚驭得宜，与保题请旨升用例符。”吏部遵旨议复：“应如该护抚等所请，普定县知县王雨溥，准其八年俸满，遇有附近应升缺出，照例保题升用。” 历经八年，王雨溥最终践行了边疆久任的期许，不仅得到督抚、吏部和皇帝的认可，当年即被擢升古州厅同知，实现人生仕途上的一次重要跨越，从七品跃升五品，亦受到本省文人士绅的高度颂扬，将其列入咸丰年间纂修的《安顺府志·本郡名宦传》中评价道：“军需不累于民，胥吏不得作奸，立义学、书院，善政毕举”，数十年后，人们“读书院之遗碑，溯父老之旧谈”，仍“为之低徊感慨焉”。 可见，通过层层核查，逐级注考，久任制度将现任官员纳入严格的考核流程，要求官员有守有为，认真施政，做出政绩。这是对久任官员的期许和要求，也是对久任官员的考核和评价，不仅对官员自身具有重要的激劝作用，亦对大一统国家的边疆治理和官僚政治具有良好的规范意义。 从王雨溥的个案可知，久任制度确实具有良好的功用，成为治理边疆的不二良法。但其普遍效果如何？还需从制度本身进行考察，并予以量化统计，全面分析。 首先，从制度本身来说，久任制度颁布后，各督抚仍须根据形势变动，对边缺的数额和分布进行调整。其中有增加者，如乾隆三十年(1765)，改原定烟瘴即升之广南府知府、宝宁县知县为久任夷疆缺，三年俸满优叙，再历三年，加衔候升。三十六年(1771)，移云南永昌府同知驻龙陵(龙陵同知)，贵州贵阳府通判驻下江(下江通判)，前者定为久任夷疆缺，后者定为久任苗疆缺，均在外调补，三年俸满，加衔留任，再满三年，保题升用。也有减少者，数额较多，可分为四种类型： 第一，前任所拟未当，后任予以调整者。久任之例初定时，滇省将广南府、宝宁县二缺定为烟瘴缺，三年报满即升；将普洱府、思茅同知、宁洱县三缺定为六年久任。乾隆三十年，新任总督刘藻认为，二者正好颠倒：“查普洱一府，一交春夏，烟瘴盛行，本地民夷每多染成瘧症，官斯土者，势难久居。如近年普洱镇总兵官雷霖受瘴身故，普洱府知府汪坦亦染瘴难痊，请解任回籍调理。而官员随任之亲友、家人及兵丁、书役瘴故者，更指不胜屈。臣于今春阅兵至普洱府，验其气候，试其水土，实迥非内地可比。至于广南府、县，从前间有烟瘴，近则生齿日繁，人烟稠密，疠气全消，同于中土。惟与粤西毗连之剥隘等处微觉有瘴，而去府尚远，不致为害。夫以盛瘴之区淹滞六年之久任，无瘴之地遽邀三载之即升，于情理既未得其平，于政治即难收其效。”最终建议，将二者调换，普洱府等三缺改为“烟瘴调缺，三年俸满，撤回内地升用”；广南府等二缺改“为夷疆久任，三年优叙后，再历三年，加衔候升”。奏上，吏部议准，更替于案。 第二，客观形势变化，将在外题调之缺改归部选者。乾隆三十一年(1766)，贵州巡抚方世儁奏：“查镇远府属之镇远一县，地处冲途，民苗杂处，原定为冲繁难兼三要缺。近查该县虽系附府首邑，又当云贵二省往来冲衢，但该府亦有分辖地方，邑境不为辽廓，且有镇远镇标、营、汛同城，一切稽察防范事宜，文武协力，尚属易于料理。兼之该地民苗向化日久，人情淳朴，词讼亦简，治理无难，情形较前迥不相同”。故“未便因循，致令名实不符”，应请酌量更定，将“镇远县改为冲繁二字中缺，归部铨选”。吏部议准在案。三十五年(1770)总督明德奏准，云南昭通府知府、维西通判、恩安县知县、永善县知县、恩乐县知县等缺应终止题调之例，将知府改为请旨，通判、知县改为部选，毋庸再算边俸。边疆久任的基础是在外题调，题调不存，久任焉附？ 第三，苗民归诚向化，将边疆字样裁撤者。乾隆五十八年(1793)，黔抚冯光熊奏称，辖内安顺府知府、郎岱同知、黄平州知州、普定县知县四缺，乾隆二十五年(1760)定为苗疆久任要缺。今查四署“苗民向化已久，均各循分务农，且有剃发衣冠、读书应试，一切语言嗜好实与齐民无异。若仍列入苗疆，论俸加衔升转，似觉过优，且名与实亦不相符”。应将四缺“苗疆字样”除去，照一般题调缺之例拣选升调。奏上，吏部议准。边疆是久任存在的必要条件，边疆业已“化内”，何来久任？ 第四，改动官制，裁撤边疆久任之缺者。乾隆三十五年(1770)，经大学士傅恒奏定，将元江府、镇沅府均改为直隶州，元江府属之他郎通判、镇沅府属之威远同知均改归普洱府管辖，师宗州改为县治。元江州、镇沅州、他郎通判三缺，“照旧在外拣选调补，历俸三年，题咨报满，撤回内地候升”；师宗县一缺，归部铨选。道光二十年(1840)，改恩乐县为镇沅直隶厅同知，定为苗疆要缺，三年俸满，撤回内地候升。官缺已裁，久任何存？ 迨光绪朝中期重修《大清会典》时，云贵二省仅余久任27缺。与乾隆年间定制时相比，虽然久任制度一直存续，但缺额越来越少，制度也越行越窄，动摇了久任的根基，与原有之期许距离较远，执行效果也无疑大打折扣。 其次，从量化统计而言，边疆官员有任期八年者，如前举普定县知县王雨溥等；有任期六年者，如广南府知府克色礼等；亦有不足一年者，如宝宁县知县郝敬修、蒋如燕等，到任仅数月即被更换。现据地方志之记载，统计官员的平均在任时间，以见久任缺任期之一斑： 据有文献可考的25久任缺中，平均任期最长者为2.57年，最短者才1.31年，合在一起之平均任期还不足2年(1.86年)，不仅与八年之限相差甚远，与六年之限也有一大段距离，更毋庸说久于其任、久道化成了。 可见，官缺更动之趋势和量化统计之结果均与个案分析有很大不同，所表现出来的久任制度的执行效果颇不乐观。这其中除有云贵二省调整久任缺时所提及的客观因素外，还有很多隐藏于表层下的原因不容忽视。边疆久任之区，或地处极边，或环境恶劣，非但“苗”“民”杂处，“强悍性成”，“讼狱疲繁”，稍有不慎，就被罚俸、降级甚至革职，而且缺分贫瘠，收入寡鲜，“公私用度皆须赔垫而行”，“日累日深”，无有底止。这是对官员素质、心性和耐力的巨大考验。更严峻的是，对很多官员来说，俸满后的优升待遇犹如空中楼阁，遥不可及。相比王雨溥等顺利俸满者，多数官员到任未久，或因人缺不适离职，或因染瘴生病去世，根本等不到升迁的机会。是以越来越多的候选官员心存忧虑，视久任缺为畏途苦海，设法推托；推托不掉，则找寻借口，东委西署，迟滞不前。尤其嘉庆年间恢复边疆缺委办之例后，云贵二省更是以内地人员不敷差委为借口，将久任官员委办各种差务，动辄经年。所遗之缺令候补人员委任、署理，并以调剂为常法，频繁更替，疲于应付，致使边疆久任缺如走马灯一般换来换去，不仅影响官员的平均任期，也违背了久任制度的初衷，与久任之期许愈走愈远。 结语 综上可见，以官员历俸为中心，清代边疆缺经历了从边俸到优升再到久任的变化过程。清初政局未定，局势紧张，官员视边疆为畏途，为鼓励仕进，清朝将云南、贵州、广东、广西、四川全省及福建、浙江、湖广部分地区定为边俸，初创边疆缺之制。随着形势变化和统治加强，调整边俸范围，确立在外题调和三年即升政策，实行特殊的选任办法和迁转条例，边疆缺逐渐向优升转换。乾隆朝中期，最高统治者改变统治观念，延长边疆官员历俸时间，边疆缺又从优升过渡为久任。 这一演变历程，在行政管理体制史上具有重要意义，标志着中国古代边疆人事管理政策日趋完善。一方面，在官员选任上，区别月选和外补，将边疆缺交由各该督抚于本省内拣选属员，具题补授，保障了因缺授官和人地相宜；另一方面，在历俸政策上分出边俸与腹俸，将边疆缺与边俸、外补联系在一起，因地制宜，实行三年、五年、六年、八年之策，将边疆特殊性和地方一般性统为一体。不仅使选任权逐渐转移到地方督抚手中，亦使考核权日益具有地方性特质。这样，从明代沿袭下来，统由吏部负责的选任模式和权力分配方式开始发生变化，王朝中央和边疆地方间逐渐形成新型的行政格局和权力关系。 就根本而言，这一演变历程又是清朝统治者治边观念、思想和方略变化的结果，标志着清朝边疆统治理念和管理模式日渐成熟。实行优升之制，三年或五年即升，目的是鼓励人才出任边疆，对边疆实施较为有效的防备和控制；而延长历俸时间，令官员久于其任，目的是加强地方治理，保障地方长治久安。故此，从优升过渡为久任，实际是清代边疆统治观念和模式由防备、控制向有效施政、长治久安转移。这是清朝边疆统治日益深入、成熟的表现，也是清朝边疆统治迥异于往代的特殊之处，颇具历史研究和现实借鉴意义。惟囿于多种因素，久任制度的执行效果与原期望值有一定的差距，但这并不能否定制度本身的价值。只是在考察制度效果时，既要重视行政运作和代表案例，又要关注制度变迁和整体趋势，全面认识制度面貌，整体把握制度本真，予制度以客观评价。 （本文原刊《中国边疆史地研究》2019年6月第154-166页。文中原有注释，引用请务必参考原刊。） (责任编辑：admin) |