民主改革以来西藏就业发展历程(3)
http://www.newdu.com 2024/11/23 07:11:48 《民族学刊》2019年第2期 格桑卓玛 参加讨论
三、大学生就业 长期以来, 文化素质低是西藏劳动力的一个特征, 而高等教育在西藏属于对受教育者有一定知识和能力要求的精英教育。西藏各项事业的发展, 国家公职人员待遇的稳固对高素质人才需求一直保持一定的旺盛程度。同时, 随着西藏城乡居民收入的不断提高, 人们对教育的消费能力和意愿愈加强烈。2016年, 西藏高等教育毛入学率已提高到了30.26%, 高等教育向大众化阶段发展。资助子女上大学成为西藏城乡家庭最大的一项投资。即使国家对西藏教育实施特殊政策, 减免农牧区家庭和城镇困难家庭子女的一些教育费用。就读高校对一些西藏家庭依然意味着极大的机会成本。因此, 我国的就业问题更多是社会问题, 而西藏的就业问题不仅是经济社会问题, 更与民生福祉密切相关, 引发全社会的关注。 (一) 大学生就业变化 1959年以来西藏大学生就业一直执行计划经济体制下的“统包统配”政策。本身数量有限的大学生被单位按计划接收。改革开放以来, 西藏各级机关事业单位有一定的用人需求, 在西藏的各类企业特别是中央企业和本地国有、集体企业对人才的需求也很强烈, 而这一时期的大学生人数少。西藏在很长一段时间还是沿用“统包统分”的方式将高校毕业生直接分配至各个地区各类岗位。 1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》成为我国高校毕业生就业政策改革的重要标志。而当年, 西藏区内第一所全日制普通高校———西藏大学成立, 同年西藏开始招收内地西藏班, 为未来大批西藏籍大学生的培育开启了重要的异地办学的尝试。1989年“自主择业、市场调节”双向选择制度在全国开始试点。1993年中央颁布的《中国教育改革和发展纲要》成为之后高校毕业生就业改革的依据。1994年国务院发布对这一纲要的实施意见中明确了通过双向选择指导毕业生进入劳动力市场自主择业的就业方针。同样依据此前的纲要1997年出台的《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》是比较系统全面的毕业生就业法规性文件。直到2000年全国才基本实现了新旧就业体制的转轨。[21]237-238西藏开始探索就业市场化的道路。当时西藏一边放开中等职业学校招生计划, 一边将市场机制引入到招生和就业体制中, 但是统包统配仍然是西藏就业政策的主导。直到2003年前, 西藏高校毕业生就业制度依然沿袭着统包统分的就业形式, 改革的步伐比内地明显迟缓了十多年。 2003年《西藏自治区政府批转自治区人事厅等部门关于改革大中专毕业生就业制度意见的通知》 (藏政发[2003]19号) 发布, 这是关于西藏高校毕业生就业改革制度实施的第一份文件, 这份文件的出台标志着西藏自治区大学毕业生就业政策由“统包统分”向“供需见面, 双向选择, 自主择业”的过渡。[28]通过对社会特别是高校学生和家庭的宣传, 结合国家政策的推进, 借鉴内地各省市的经验, 2006年西藏高校毕业生就业制度改革启动, 西藏普通高校专科毕业生就业实行“市场导向、政府调控、学校推荐、毕业生与用人单位双向选择”的体制。2007年大学生就业问题首次写入党的十七大报告这样的党的重要文献中, 标志着大学生就业问题进入国家战略发展的视野之中。[21]239这一年, 西藏本专科毕业生就业全部实行双向选择, 自主择业。2008年是西藏高校毕业生就业制度改革的攻坚之年。按照自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针, 当年西藏高校毕业生11118人中共有9742名高校毕业生实现就业。而当年的毕业学生人数比2007年还多3115人。经过两年时间的尝试, 西藏初步建立了市场导向、政府调控、学校推荐、毕业生与用人单位双向选择为主要内容的毕业生就业机制, 也逐步形成包括教育、培训、指导、服务、管理于一体的就业服务体系。 根据推进改革进程的宗旨, 2006至2008年间政府采取“计划再分配”的形式为当期毕业生提供了88%的公务员、事业单位等公职类就业岗位, 毕业生年均就业率为97.46%。2009到2011年, 政府通过减少公职岗位提供, 释放了一定的就业压力, 毕业生经历了“政府调控”下的就业政策考验, 遭遇就业率有所下降的困境。西藏本地生源高校毕业生就业率呈逐年下降趋势, 由2006年的92%下降到2010年的82%。一万多未就业毕业生及其家庭以及政府和相关职能部门都感到很大的压力。2008年下半年全球金融危机加剧了全国大学生就业的严峻形势。中央立刻积极应对, 进行紧急动员和全面部署。教育部先后推出六大举措, 包括鼓励高校毕业生到基层、到中西部地区就业。当年, 西藏“3.14”事件使我国面临的形势更加严峻。这一系列重大时间节点和突发事件迫使西藏地方政府重新考虑改革措施和力度, 在就业制度改革的关键之年调整了原先设计的公务员“逢进必考”的就业政策, 而是分别于2008年和2009年向高校毕业生提供了4000和8000名公务员指标。[29] 虽然在“十一五”末西藏试图促使西藏毕业生就业制度与全国接轨, 并加强了高校的人才培养机制。但是, 各级政府依然是促进高校学生就业的主导力量。2010年西藏通过公开招录、定向生派遣、“三支一扶”招募等方式共解决6276名高校毕业生就业。为消除就业问题可能造成的稳定隐患, 2011年“西藏籍大学生全部实现就业”的政策目标提出, 一系列大学生就业帮扶政策也随后出台, 引导大学生就业流向, 拓宽就业渠道。“政府主导”下, 公务员、事业单位等公职类就业岗位供给率大幅提升, 仅2011年西藏提供公职岗位近13000个, 是“十一五”时期一年招聘数量的两到三倍。较上一阶段增幅近30%, 毕业生年均就业率明显上升, 2011-2014年连续4年西藏籍毕业生全就业。[30]西藏自治区每年根据高校毕业的学生数量规划公务员、事业单位岗位, 解决西藏籍大学生就业, 这导致就业模式整体上存在着浓厚的计划经济色彩。[31] 为了高校毕业生就业制度改革的平稳过渡, 政府建立专门机构和网站, 积极宣讲就业改革政策, 特别是鼓励高校学生参与国家就业项目———青年志愿者“西部计划”和“三支一扶”, 3帮助落实公益性岗位, 组织开展职业技能鉴定与培训, 开展职业生涯规划和职业发展教育。政府提供的政策和服务包括为高校毕业生提供失业登记、政策咨询、职业指导“一条龙”服务;为了解决离校未就业毕业生的就业工作实行“一对一”帮扶;将家庭贫困、残疾和女性毕业生, 以及居住在城镇长期失业的低收入高校毕业生, 纳入就业援助计划, 落实相关补贴政策, 通过开发基层社会管理、公共服务等公益性岗位予以安置;加大从高校毕业生中公开考录公务员、工作人员和“三支一扶”人员的力度, 加强基层管理服务类公益性岗位开发安置。为此, 政府设立“西藏高校毕业生创业扶持资金”, 支持高校毕业生自主创业。通过组织专业性、行业性专场招聘会, 提高岗位对接成功率。 2015年西藏籍高校毕业生通过公开考录、市场就业、就业援藏, 自主创业等途径, 高校毕业生就业率达91%, 其中通过公职岗位就业9605人。目前通过公职岗位就业依然是西藏大学生就业的主流。2017年西藏有1万余名高校毕业生通过公职岗位就业。对口援藏省 (市) 也为西藏高校毕业生提供就业岗位。就业援藏渠道累计提供就业岗位4000多个, 引导高校毕业生区外就业, 开辟了高校毕业生就业的新渠道、新途径。发放企业吸纳高校毕业生奖励资金、高校毕业生就业各类补贴。 多种措施并举, 多种渠道并行是新时期西藏大学生就业的特点。政府按照坚持劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针, 引导学生、家长、社会转变就业观念, 构建市场就业、自主创业、就业援藏、企业就业、公职岗位考录等多渠道的综合就业机制。2011至2015这5年来, 西藏普通高校毕业生共计74489人, 2011至2014年平均就业率达98.6%。2017年西藏应届高校毕业生16348人实现就业, 就业率为90.02%。其中, 6125名高校毕业生是通过公职岗位就业, 市场就业9134人, 创业279人, 较2016年 (市场就业2273人、创业50人) 分别提高3.02倍和4.58倍, 市场就业、创业人数双增长。2016年1497名应届高校毕业生登记求职。近一半以上大学生2017年通过市场就业成为这个时期大学生就业的鲜明特点。同时, 创业创新也是当前西藏大学生就业的亮点。2015年高校毕业生创业基地建设推进, 西藏民族大学作为西藏首个创业孵化基地已经投入运行。[32]又如, 拉萨市大学生创业孵化基地投入使用, 并在深圳等地建立了3家区外创业创新实践基地。2017年西藏民族大学大学生创业孵化基地吸纳就业160余人。西藏农牧学院大学生创业孵化基地当年建设, 首期20个项目已经通过评审。 (二) 大学生就业扶持政策及成效 促进高校毕业生就业是一项政策性很强的工作, 关系每一个毕业生的切身利益, 事关西藏改革发展稳定大局。为促进高校毕业生就业, 近年来, 西藏出台了一系列的扶持政策。 基层就业扶持政策包括大学生村官、“三支一扶”、大学生志愿服务西部计划、公益性岗位等。自2007年始, 西藏每年公开招录一定数量的高校毕业生进入基层乡镇, 到村民居委会工作。实施“三支一扶”计划, 招募优秀高校毕业生、中共党员或学生干部, 派遣到边远乡镇从事支农、支教、支医和扶贫工作, 服务期满后实行定向考录、单独录取。“三支一扶”“西部计划”人员在升学、就业方面给予一定政策支持。设置公益性服务岗位, 帮助安置困难家庭的毕业生就业。西藏开发适合高校毕业生就业的技术性、专业性较强的公益性、辅警等岗位, 2017年安置1567名高校毕业生就业。西藏自治区生源普通高校毕业生在公益性岗位就业的, 除享受岗位补贴和社会保险补贴外, 还给予生活补贴。对到西藏自治区乡镇 (不含地、市、县所在地的乡镇) 工作满3年或自主创业满3年的高校毕业生, 其学费和在校学习期间获得的国家助学贷款由自治区实行代偿。教育部门对定向生和免费师范生实行在入学前签订就业协议、毕业后安置就业的政策。 对招收西藏籍应届高校毕业生的各类企业给予资金奖励、社会保险补贴等。同时西藏也鼓励应届生到各类企业工作, 对到区内中小企业、非公有制企业就业的高校毕业生发放生活补贴;在这类企业就业满3年的高校毕业生, 其学费和在校学习期间获得的国家助学贷款由自治区实行代偿。区外就业激励政策的力度更大, 如对到区外就业并签订一年以上劳动合同的西藏籍高校毕业生一次性给予1500元路费补贴, 对签订3年以上劳动合同或聘用协议的按每人每月500元标准给予一年的生活补贴, 对介绍、组织我区高校毕业生到区外就业的各类职业中介服务机构给予介绍补贴。自主创业不仅需要大学生的观念改变, 也需要政府的政策支持。在此方面, 西藏对自主创业的西藏籍大学生执行减免行政收费、税收, 安排经营场地, 担保贷款支持, 社会保险补贴, 建立创业奖励制度等。例如, 创业者从事个体经营 (除限制行业外) 的, 自领取税务登记证之日起3年内, 按每户每年9600元为限额, 依次扣减其当年实际应当缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加和个人所得税。[33] 2012年西藏专门成立了就业援藏办公室, 通过提供生活费、路费补贴等奖励措施, 积极推进西藏籍高校毕业生到区外就业。同时, 中央机关、援藏的央企和省市已为西藏高校毕业生提供就业岗位上万个。截至2017年1月, 西藏有12383名大学生在区外实现就业;其中, 6864名大学生在中央驻藏企业工作。[31] 2017年西藏出台《关于促进高校毕业生就业创业的若干意见》及8个配套文件, 明确了10个方面20条优惠政策, 对高校毕业生生活补贴、住房补贴等18个方面提供支持, 并筹集20亿元就业创业基金, 及时兑现补贴。仅2017年西藏兑现企业吸纳高校毕业生奖励资金、高校毕业生路途、生活及一次性求职补贴2614.38万元。 以下我们以西藏大学2016年的毕业生就业情况4作为个案分析: 2016届西藏大学各类毕业生共计2625人, 其中硕士166人, 本科生2048人, 本科生结业40人, 专科生毕业367人, 专科生结业4人。毕业生民族构成, 汉族1285人, 藏族1264人, 其他少数民族76人。从生源结构看, 西藏籍毕业生占55.24%, 区外毕业生44.76%。参加公务员与事业单位人员公开招录仍然是西藏大学生就业去向的首选。2016年西藏大学73.6%的应届毕业生参加公考第一批招录, 还有毕业生参加第二批招录。该年西藏大学2016届毕业生初次就业率为74.48%, 其中通过西藏自治区公开招录公务员与事业单位人员考试就业人数占毕业人数的54.10%。通过签订就业协议、劳动合同及自主创业等非公招形式就业的人数超过500人, 超过毕业生总数的五分之一。到2017年2月5日西藏大学2016届毕业生就业率达到81.33%。 西藏大学探索多渠道就业的指导, 搭建就业信息平台, 提供政策和服务, 对就业困难学生进行帮扶, 为本校大学生就业创业提供了不少机会和便利条件。为提高毕业生自主创业的积极性和主动性, 自2016年始西藏大学专门设立了大学生创业奖励基金及就业创业工作奖励基金共计30万元, 近两年该校大学生创业实体已达到30多家。 四、农村劳动力转移就业 民主改革以来到改革开放, 政府在西藏农村的经济工作主要聚焦于改善生产生活条件, 和开展大规模农田基本建设。这一时期西藏农村劳动力就业多集中在传统农牧业。十一届三中全会召开40年来, 我国农村劳动力就业结构已由过去单一劳动力就业结构转为多元化就业结构。 民主改革以来, 西藏农村劳动力经历了农民个体所有制、社会主义公有制再到社会主义市场经济体制的制度变迁, 就业方式随之发生着变化。民主改革时期, 获得生产资料的农牧民将全身心投入农牧业生产中。农村传统的民间手工业也是一些农牧区群众改善自身生活状况的途径。当西藏全面实行社会主义公有制, 并以互助组、人民公社的形式开展生产, 劳动的计划性加强, 农牧业生产成为农村劳动力唯一能从事的行业。直至二十世纪八十年代中期, 人民公社才退出西藏的历史舞台。人民公社的解体与农业生产责任制的推行增强了农业劳动力的就业自由度和自主性。 除了三次产业就业比例的不断升级外, 劳动力在城乡之间的配置进一步优化, 西藏农村剩余劳动力不断被转移出来。农村劳动力非农化就业政策在改革开放之后经历了从紧到松、从严到宽, 从无序到有序, 从不公平到公平的过程。二十世纪八十年代中后期, 西藏农业劳动力向非农产业转移的速度也明显加快。据抽样调查, 1987年至1989年转移率由3.5%上升到5.7%。以此推算, 八十年代后期西藏农村每年大约有4万劳动力转向第二、三产业, 其中34.23%转向运输业, 15.07%转向个体加工业, 转向建筑业的占12.33%[4]196-1971992年以来, 全国农村劳动力流动转向鼓励、引导和实行宏观调控的有序流动。1995年全国制定统一的流动人口就业证和暂住证制度, 是对农村劳动力流动就业行为的规范。1998年中央明确提出解决“三农”问题的根本途径是实现农村剩余劳动力向非农产业转移。 由于历史、自然条件等因素, 新世纪初期西藏城镇化水平低, 传统上能吸纳农村劳动力转移就业的第二产业也不发达。由于西藏农村劳动力的就业技能缺乏、单一或者不高, 导致从农业劳动中转移出来的从业人员多从事技术含量低的工作, 工资性收入增长幅度小。 2001年制定的“十三五规划”提出要打破城乡分割体制, 逐步建立市场经济体制的新型城乡关系;改革户籍制度, 形成城乡有序流动的机制, 引导农村剩余劳动力在城乡和地区之间的有序流动。我国农村劳动力转移政策发生了根本性变化, 由限制变为鼓励, 政策着力点是保障合法权益, 为农民进城务工创造良好环境。西藏农牧区劳动力也开始由体力型向技能型转变, 转移渠道也由过去单一的养殖业向农、工、商、建筑、运输及服务业多元化方向发展。[34] 有研究显示, 2008年西藏农业富余劳动力有64.42万人, 实际转移出去有21.17万人。[35]2010年西藏农牧区富余劳动力转移就业81万人次, 34万人, 实现劳务收入16.5亿元。2012年, 农牧区劳动力转移就业突破45万人。2015年西藏转移农牧区劳动力110多万人次, 实现劳务收入25.6亿元。 就业领域不断扩大, 对劳动者的知识技能要求也不断提高。政府部门通过加强免费职业技能培训、打造劳务品牌、提高转移就业的组织化程度、优化进城务工环境等方式, 大力促进农牧民就近就地就业。利用农牧民技能培训信息管理系统, 西藏加强农牧民技能培训管理, 提高资金使用效率, 推广订单式、定向式培训, 2015年共培训农牧民6万人次, 农牧民转移就业的能力有所提高, 劳务收入得到增加。[32]183 图5 西藏农村从业人员行业分布  近年来, 西藏农村传统产业劳动生产率的提高和新兴产业的蓬勃发展对劳动力转移的需求越来越迫切。西藏登记求职人员中农村劳动者的数量多于城镇失业人员数量和应届高校毕业生人数。2016年西藏登记求职人数中, 农村劳动者人数为总求职人数的56.9%。为了实现精准脱贫的目标, 西藏加强针对就业困难和贫困人口的就业服务。通过产业带动、企业和项目吸纳、公益性岗位兜底安置等手段, 政府帮助农牧区劳动力和建档立卡贫困人员等转移就业, 在新的就业领域获得更高的收入。 随着西藏乡村的发展, 一部分农牧民根据比较优势和因地制宜的原则放弃进城务工的机会, 在当地实现劳动力转移, 不仅有益于改善民生, 也对发展壮大乡村经济有促进作用。政府不断提高农村地区的公共服务水平, 加大基础设施建设和劳动力市场建设, 完善就业服务体系, 这些举措为西藏农村就业结构的积极变化创造良好的社会经济环境。[36]除了从事农牧业经营之外, 越来越多的西藏农牧民进入非农行业就业, 从事流通、服务业等行业的农村从业人员的就业比例越来越高。为此, 西藏实施就业优先战略和积极就业政策, 有针对性地开展对贫困人口和农牧民的就业技能培训, 2017年共培训贫困人口和农牧民近11万人。[37]2017年西藏转移农牧区富余劳动力110多万人次, 较2012年末提高近3成, 实现劳务收入近28亿元。 转移就业带动城乡之间劳动力资源和生产力布局优化配置, 农村劳动力外出务工, 扩宽就业渠道, 已成为其增加收入的重要来源。通过外出务工, 原来的农村富余劳动力成为有价值的人力资本。西藏农村劳动力就业转移改变乡村经济面貌, 多种经营丰富了乡村经济的类型, 改善乡村经济环境。进城务工的农村劳动力成为西藏城镇建设的主力, 同时加速了西藏产业结构日趋合理, 提高二、三产业就业人口比例。 随着西藏逐步融入国家发展一盘棋的总体布局, 体制机制全面接轨, 社会经济发展会有更多拓展的空间。就业问题是西藏当前和今后重要的经济议题, 更是社会最关切的民生问题。农村农业人口通过就业转移逐步进入城市, 城乡一体化发展体制机制建立, 西藏的城镇化水平提高, 会加速西藏未来的就业结构的变化。就业人口结构的这种转变, 也是推动经济增长的重要力量。西藏有深厚和丰富的文化传统和形态, 国家增强文化软实力的战略实施有利于西藏文化产业的发展, 特别是其中的文化创意产业将成为有潜力的就业领域。位于特殊重要的地理位置的西藏是国家生态保护屏障, 肩负着国家生态安全的重任。未来建设美丽西藏势必深化西藏生态文明体制改革, 推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。西藏绿色产业、环保产业、低碳经济、循环经济有美好的发展前景, 也将创造大量工作岗位。绿色就业符合国家发展大局, 符合西藏发展的特点, 有发展潜力。因此, 未来西藏的就业不仅是存在数量的要求, 更是需要质量的提升。 (责任编辑：admin) |
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