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新型城镇化中少数民族市民权益保障研究


    【摘要】在新型城镇化战略实施的关键时期,精准对接少数民族流动人口的权益需求,有效保障他们的市民权益,是推进少数民族流动人口市民化的关键。基于全国8个城市问卷调查的数据,以社会分化为研究视角,对少数民族流动人口居住权、消费水平、随迁子女教育、社会和政治参与权、户籍和身份认同进行分析。调查发现,少数民族流动人口以租住房屋为主,群体内部消费水平存在差异,随迁子女半数入读公办学校,社会与政治参与水平很低,有将近一半的人选择无限制落户当地城市。结论指出,少数民族流动人口已经由同质性群体转变为内部分化的群体,少数民族在城市居留意愿与落户意愿存在差异。因此,新型城镇化战略在发挥政府主导作用的同时,要推行“主动市民化”和“差异性”保障方式,建设多元主体共同参与的公共服务供给体系,优先解决少数民族流动人口居住与随迁子女教育问题。
    【关键词】新型城镇化;市民权益;少数民族流动人口;主动市民化;城市民族事务治理
    【作者简介】朱军,法学博士,云南大学民族政治研究院副教授。
    【基金项目】国家民委委托项目“社会分化视角下少数民族流动人口的市民化进程及权益保障研究”(2018-GMF-010);国家民委项目“制度自信与铸牢中华民族共同体意识研究”(2019-GMB-007);国家民委人文社会科学重点研究基地“东北边疆民族文化与社会发展研究基地”立项课题。
    一、研究背景
    十八大以来,党和国家积极推行新型城镇化战略,在重视城镇化发展速度的同时,更加注重城镇化的发展质量。2014年3月中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(以下简称《规划》),这是指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。《规划》把“以人为本,公平共享”作为首要的基本原则,以人的城镇化为核心,合理引导人口流动,有序推进农业转移人口市民化。
    2017年10月召开的十九大进一步指出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化。”在全面建成小康社会的关键时期,市民化已经成为党和国家解决城镇化不平衡不充分发展的有力抓手。农业转移人口市民化实质是农业转移人口逐渐获得与城市市民平等权益的过程。《规划》实施以来,少数民族在流动人口中的比重已经由2014年的7.33%上升到2017年的9.41%,接近全国流动人口总量的十分之一。随着少数民族人口城镇化步伐的加快,人口流动趋向长期化、家庭化、定居化,市民权益的重要性日益凸显。如何精准对接少数民族流动人口的权益需要,了解和掌握这个群体市民权益保障存在的问题,更好地提升政府管理与公共服务,是城市民族事务治理的一项重要内容。
    围绕少数民族流动人口合法权益保障,理论界从法学、政治学、民族学等多学科视角切入,探讨少数民族流动人口的权益现状、凸显的问题以及对策。在研究内容上,相关文献较多地关注少数民族流动人口的平等权、就业权、劳动权、民族文化权,较少关注到这个群体的市民权益;即使涉及市民权益,也仅仅触及市民权益的某项子权益,如教育权,缺少整体性分析。在研究方法上,规范性研究较多,专门针对少数民族流动人口合法权益保障的全国性社会调查欠缺。基于以上分析,在市民化推进的新阶段,有必要通过较大样本问卷调查的方式,了解和掌握少数民族流动人口市民权益保障的现状、存在的问题,并有针对性地提出对策。
    课题组于2019年3-4月份,以“城市少数民族流动人口权益保障情况”为调查主题,在全国8个城市开展问卷调查。这些城市包括西部的兰州、西宁、南宁,中部的郑州、武汉,东部的天津和义乌,东北的大连,涵盖了直辖市、省会城市、副省级城市与县级市多个行政层级。对少数民族流动人口操作性定义为:在流入地居住一个月以上,非本区(县、市)户口的汉族之外的15岁以上的流入人口。共发放问卷1200份,收集有效问卷1055份,有效回收率为87.9%。下文将从户口身份、就业身份、流动区域、农民工代际等结构性差异出发,具体分析少数民族流动人口市民权益保障的基本情况。
    二、少数民族流动人口市民权益保障的基本情况
    市民权(citizenship)主要是指与城市市民资格相关的身份与权利。在中国城乡二元分割的社会管理体制之下,户籍制度赋予市民权不仅具有城乡划分的地域属性,同时还具有身份甄别与制度区分的社会属性。“户籍制度由于长期以来嵌套了各种社会福利制度,承载着利益分配的功能,因此市民权已成为某些特权的基础。”正是由于市民权益具有的特权性质,造成本地城镇户籍居民与非本地居民权益分享上的差异。本部分主要从居住权、消费水平、子女教育、社会与政治参与权、户籍与身份认同几个重要维度,考察少数民族流动人口市民权益保障的情况。
    (一)居住权
    随着中国房地产供应的市场化改革,住房逐渐成为城乡居民的一项重要的生活消费。对于大多数的流动人口而言,住房更多带有自住属性。居住社区的性质决定了流动人口生活的人文空间、社会环境以及公共资源的分布,并对流动人口的社会交往与城市融入产生一定影响。
    1.43.4%的人生活在环境较差、公共服务配套不完善的社区,63.4%的人以租赁住房为主,无自购住房的比例占到八成。
    少数民族流动人口的居住社区以商品房社区(31.2%)和经济适用房社区(25.4%)为主,还有一部分是未经改造的老城区(13.6%)、城乡结合部(6.3%)、机关事业单位社区(5.2%)、城中村和棚户区(5.2%)、农村社区(5.1%),仍有一部分人生活在工作与生活空间高度重合的工矿企业社区(3.3%)。可见,56.6%的少数民族流动人口居住在商品房和经济适用房社区。这种社区生活环境较好,公共服务配套较完善,需要一定的经济支付能力。还有43.4%的人口居住在生活环境较差、配套设施不完善的老旧社区。按照租房居住、购买住房、免费住房的分类,有63.4%的人租赁住房(包括租住私房、租住单位/雇主房、政府提供公租房、政府提供廉租房),有19.4%的人自购住房,有16.6%的人免费住房(包括单位/雇主提供免费住房、借住房)。从三者所占比例来看,少数民族流动人口中大部分人还是以租赁住房为主,无自购住房的比例达到了八成,仅有不到两成的人群实现了自购住房。
    2.少数民族农民工的居住条件要比少数民族城市户籍流动人口差,与全国农民工居住状况相比,也有一定差距。
    对于少数民族农民工和少数民族城市户籍流动人口而言,排在前两位的居住社区都是商品房社区和经济适用房社区,两项合计分别占49.5%和66.7%。可见,城市户籍流动人口的居住情况明显要好于农民工。而在余下的社区类型中,少数民族农民工的比例均高于城市户籍流动人口,机关事业单位社区高3.9%,工矿企业社区高1.7%,未经改造的老城区高3%,城中村或棚户区高2.7%,城乡结合部高1.7%,农村社区高3.8%,其他类型高0.3%。由于居住社区带有很强的市场属性,一般居住在环境好、地段好、集中较多公共服务的社区,也意味着拥有较高的经济收入。进行卡方检验(P=0.000<0.001)后得知,少数民族农民工与少数民族城市户籍流动人口在居住社区类型上有明显的差异,少数民族城市户籍流动人口比少数民族农民工更高比例地居住在环境好、公共服务集中的社区。
    
    为了更好地反映少数民族农民工居住条件的真实情况,我们把本次调查与2018年全国农民工的住房情况进行比较。根据《2018年农民工监测调查报告》显示,全国农民工中61.3%的人选择租房居住,本次调查的少数民族农民工为69.8%,两者相差8.5%;全国农民工中19%的人选择购房居住,本次调查的少数民族农民工为11%,两者相差8%;在单位或雇主提供住房上,两者相差不大。就住房情况而言,少数民族农民工要差于全国农民工,基于少数民族流动人口对于城市民族关系的重要意义,需要社会各界对这个群体的生活居住状况有更多关注。
    (二)消费水平
    “市民化就是在现代化的过程中,人们从农村迁往城市,进而形成现代文明的生产和生活方式的一种趋势。”市民化通常意味着较高的生活水平,居民拥有较高消费能力,从而能够享受现代化带来的便利与舒适。少数民族流动人口,是农村人口中的“精英群体”,也是城市居民中的“佼佼者”。他们由农村流向城市,由小城镇流向大中城市,希望更好地分享现代化的发展成果。消费水平是衡量市民化程度的一个重要指标。较高的消费水平在一定程度上表明,少数民族流动人口的生活方式正在转变,也显示这个群体具有较高收入。
    1.城市少数民族流动人口月均消费高出城镇居民、农村居民,其中31~40年龄段月均消费最高,63.2%的人月均消费为1000~3000元。
    在1007个有效样本中,少数民族流动人口月均消费为2714.48元。这一消费水平高于2018年城镇居民月均消费支出2176元,也远高于农村居民月均消费支出的1010元。从年龄分组来看,月均消费最高的群体分布在31~40岁,为3226.73元,其次是41~50岁,为2616.67元。少数民族流动人口的中青年群体分布在31~50年龄段,他们承担着孩子抚养与老人赡养的义务,经济上的压力最大,消费支出自然也最多。30岁以下、50岁以上年龄组月均消费的差别不大。从消费数额来看,40%的人月均消费1001~2000元,23.2%人月均消费2001~3000元,15.8%的人月均消费1000元以下,14.3%的人月均消费3001~5000元,仅有6.7%的人月均消费在5000元以上。可见,63.2%的人月均消费在1000~3000元之间,55.8%的人月均消费在2000元以下。
    2.少数民族流动人口的月均消费,在户口身份与就业身份上存在显著差异,不同代次之间的差异不具有统计上的显著性。
    表2分析了不同户口身份、农民工代次、就业身份,少数民族流动人口月均消费水平是否存在明显差异。从户口身份来看,农民工月均消费2438.83元,城市户籍流动人口为3109.78元,相差670.95元,两总体方差存在显著差异(P值为0.000),两总体均值相等检验P值接近于0(0.000),小于显著水平0.001,农民工与城市户籍流动人口的人均月消费存在显著差异。从农民工代次来看,新生代农民工月均消费为2409.31元,第一代农民工为2514.72元,相差105.42元,两总体方差不存在明显差异(P值为0.504>0.05),两总体均值相等检验P值大0.05(0.585),农民工不同代次之间的月均消费不存在明显差异。从就业身份来看,雇员月均消费为2332.81元,雇主月均消费为4465.38元,相差2132.57元,两总体方差存在显著差异(P值为0.000),两总体均值相等检验P值接近于0(0.000),小于显著水平0.001,雇员与雇主在月均消费水平上存在显著差异。
    
    3.少数民族人口在流出地、流入地月均消费的差异,与当地的经济社会发展水平相关。
    从人口流出地来看,东部地区月均消费最高,均值为3757.22元,其次是东北地区的3177.33元,中部地区的2640.57元,最后是西部地区的2514.74元。从人口流入地来看,东北地区月均消费最高,均值为3465.56元,其次是东部地区的3169.21元,中部地区的2651.55元,最后是西部地区的2223.66元。从人口输入地、人口输出地消费差异来看,少数民族流动人口月均消费与地区发展水平存在相关性。 (责任编辑:admin)