内容提要：本世纪中叶，美国随着其现代化的迅速发展，产业结构和经济结构也随着进行了重大调整；这种结构性产业变化带来了结构性劳动力的大变化，从而使美国政府把人力培训计划放在了重要的位置。肯尼迪等四任总统先后颁布了四个有影响的人力政策法案，其经验值得借鉴。
关 键 词：美国 就业培训 法案 政策
作者简介：黄安年，北京师范大学历史系（邮编 100875）
在当代，美国失业和就业保障，不仅需要解决由于劳动力需求不足和“相对过剩”带来的调节劳动力需求的就业政策；而且需要解决适应经济结构不断变化的需求， 以供给相应劳动力的就业培训政策。 还在1945年1月22日，美国参议员默里，詹姆斯·E联合几位议员，提出了充分就业法案（Full Employmend Bill），该法案由国会以320对84 票通过，1946年2月20日由杜鲁门总统签署生效， 从而成为战后初期最为重要的有关社会稳定和社会保障立法——《就业法》。（注：（美）麦吉尔，弗兰克·N（Frank N·Magill），Great Events From History （美国重大事件史），Anerican Seris Vol，3，1904— 1969 ， SalemPress，1970.）该法案明确宣布，政府有责任“为那些能够工作、 愿意工作和正在工作的人，提供有益的就业机会（包括自行就业，从而促进最大限度的就业、生产和购买力），联邦政府应负责协调和利用自己的一切计划、职能和资源”，来帮助实现“最大限度就业。”（注：（美）亨利·康玛杰编：《美国历史文献》，第2卷，第514—516页， 新泽西英文版，1973年。并见（美）斯捷潘·K·巴利（Bailey，StephenKepp） ， CongressMakesalawTheStory ， Behind The Employment Act of 1946 （国会制订立法史）， N. Y. ColumbiaUniversity Press，1950；（美）坎特伯雷， 伊比（ Canterbury，E .Eby），The Presidents'Council of Economic Advisers，AStudy of Its Functions and its Infulence ontheChiefExecutivesDecisions（总经济顾问们，它的影响和它对总统决策影响的研究），N.Y.Exposition Press，1961；（美）阿尔文·汉森（Hansen， Alvin），Economic policd and FullEmployment（经济政策和充分就业）N.Y.Whittlesey House，1947；（美）爱德华·S ·小弗拉什（Flash ，Edwads S.Jr），Economic Adviser and presidential Leadership ，The Council of Economic Advisers（经济顾问和总统的指导者：经济顾问委员会），N·Y·Columbia University Press，1965.）根据这一法案成立总统经济顾问委员会，协助总统每年定期向国会提交总统经济报告。自1947年以来，这一报告成为美国政府宏观调控美国社会经济发展计划的官方指导性文件。杜鲁门任期每年两次向国会提交报告。（注：（美）哈里·S ·杜鲁门（HarryS ·Truman ）， TheEconomicReport of the President to the Congress（总统经济报告）， 1947年1月8日和1947年7月21日，1948年1月14日和1948年7月30日，1949年1月7日和1949年7月11日，1950年1月6日和1950年7月26日，1951年1月12日和1951年7月23日，1952年1月16日和1952年7月19日，1953年1月14日。）但自艾森豪威尔总统以来，均在每年的一月或二月上旬，向国会提交一年一次总统经济报告，其中劳动力的有效利用在总统经济报告中占有重要地位。（注：Hary S·Truman，The EconomicReportof the President to the Congress，1947年1月8日，华盛顿英文版，1947年，第5—8页。）杜鲁门在他的《回忆录》中，对于《就业法》解释道，“所谓充分就业，我指任何准备工作、能够工作和愿意工作的工人都有在和平时期获得适当工作的机会。”“根据这个法案，联邦政府必须负责协调和利用自己的一切计划、职权和资源，来保持为找工作的人提供有益的就业机会（包括自行就业）。”“这个法案正确地表达了美国人民的深切愿望：不懈地解决大批失业这个长期存在的问题。”（注：《杜鲁门回忆录》第1卷，三联书店，1974年，第443，445—448页。）1953年1月14日，杜鲁门总统在《总统经济报告》中用很大的篇幅谈论 1946年的就业法，认为它是杜鲁门任期内通过的重要的国内立法之一。报告说，该立法有三个特别重要的目的：其一，在私人企业和政府之间更好地协调政策，寻求政府和国会间更好的合作；其二，公开承认历史上出现的经济危机；其三，要改进经济政策，以避免再次出现经济危机。报告还认为：充分就业意味着更多的工作机会充分就业要求保持经济发展平衡；充分就业要求预测经济发展趋势；充分就业要求政府更好地担负起对私人企业的责职；充分就业还要求避免通货膨胀；充分就业要求集团利益服从整体利益；充分就业不需要战争。（注：The Economic Report of the President to the Congress，1953，第8—10页。 ）但是，在四五十年代美国政府的失业和就业保障政策，还没有和就业培训政策相紧密联系。
随着美国现代化的迅速发展，产业结构和经济结构发生了重大变化。六十年以来，劳动力结构也相应发生了重大调整和变化，一些“夕阳”工业部门劳动力“相对过剩”，因而需要对这些“相对过剩”的劳动力进行裁员和转轨，而另外一些“朝阳”工业部门的劳动力大量短缺，急需进行补充。这种结构性产业的变化带来的结构性劳动力大调整，使美国政府把人力培训计划放在重要位置上，也开始研究对失业人员的被动性福利救济向功能性救济方向发展的思路。七十年代美国滞胀经济的发展，更加引起了美国政府对就业培训计划的重视，把实施这一计划列入克服滞胀经济带来困境的有效途径之一。从六十年代初的肯尼迪到六十年代中的约翰逊，再到七十年代初尼克松和七十年代末的卡特，无不致力于对于人力培训政策的重视。他们先后颁布了四个有影响的人力政策法案。这四个法案是：1962年3月15 日肯尼迪总统签署国会通过的《人力发展和训练法案》，1964年8月20 日约翰逊总统签署的《经济机会法》中规定的人力培训政策，1973年尼克松总统的《就业和人力培训综合法》，1978年10月27日卡特总统签署的《扩大工作培训和公共服务就业计划》。本文旨在概述这四个法案的基本内容和实施。
一、肯尼迪总统1962年签署《人力发展和培训法案》
肯尼迪政府为适应技术革命的需要和结构性失业的变化，比杜鲁门政府和艾森豪威尔政府更加重视职业培训工作。在1961—1962年间通过的四个立法，其中包括1961年地区重建计划和1962年3 月的《人力发展和训练法案》。1962年1月11日， 肯尼迪在总统经济报告中谈到“强化我们的人力基础”内容时，提出“合众国的劳力是最有价值的生产力资源”，“快速通过人力发展和训练法，经济的增长和变化要求劳动力的技能迅速地适应新技术发展的需要”，应当尽快“颁布青年雇员机会法”。并说这一法案包括训练，在公共和私人非盈利机构从事公共服务工作，建立青年俱乐部资源队等项；同时还要求改进联邦—州失业补偿金制度。（注：Economic Report of President，John F.Kenndey，Jan.1962，第24—25页。）报告提出还在1961年劳工部已要求各州立即提出人力重新培训的补充计划，再次主张通过人力培训和发展法案和青年雇员机会法的紧迫性。（注：《合众国总统咨文汇编》第3卷，第3132—3137页。）总统经济报告，在谈到立法建议时提出的20项中有14项涉及社会保障，包括人力重新训练，青年受雇机会，最低工资，地区重新发展等。（注：Econmic Report of President，John F.Kenndey，Jan，1962，第 187—193页。）
1962年3月15日， 肯尼迪总统签署了国会通过的《人力发展和训练法案》（S1991—PL87—415，Manpower DevelopmentandTrainingAct of 1962）。它授权劳工部、卫生部、教育和福利部， 在财政上支持并促进职业培训计划，以提高失业人员和就业不足劳动力的技术培训。根据这一法案，在三年内将有40万至100万人受到培训。在1963年1月的总统经济报告中，强调人力发展和培训法案，不仅对于解决高失业和地区重新发展的重要作用，而且对于实现充分就业，适应新技术变化的需求具有重要作用，并就这一计划概述了劳工部采取的六项措施，包括要求提供关于全国人力需求、资源、利用和训练的正式报告。 （注： Econmic Report of President,John F.Kenndey,Jan,1962,第140页—141页。）
1962年，国会通过的1962年公共福利修正案，要求劳工部长每年调查和研究失业问题的趋势，提供对失业和就业不足工作的教育咨询和训练，使接受培训者有进入劳动市场的能力或提高劳动力素质，以担当更重要的工作。1963年8月6日，国会通过HR4955号法令，是一项进行新的职业教育计划。10月8日，参议院还通过职业教育和工作培训计划， 它包括拨款8.06亿美元（1964—1968财政年度），其后一年为2.25亿美元，以扩展职业教育；1965—1968年增加1.5亿美元对职业教育的拨款。
二、约翰逊总统1964年签署《经济机会法》
1964年1月8日，林登·约翰逊总统在致国会的第一个年度咨文中称他提出的预算建议是，“有史以来联邦在教育、卫生、重新培训失业工人以及对经济上和人力上扶持残疾人方面以最大的帮助。”“本政府在此宣布要向美国的贫困无条件宣战。”咨文说，“我们必须制订青年就业立法将那些失业、无目标生活、前途渺茫的青年安排到那些有用的工程项目里去工作。”（注：（美）The State of the UnionMessages of the Presidents,1790—1966，（《合众国总统咨文汇编，1790 —1966）N.Y.Chelsea House,1966.Vo13.第3144—3154页。并见黄安年主编：《当代世界史资料选集·资本主义国家部分，1945—1969》，首都师大出版社，1996年。）1964年3月16日， 约翰逊向国会提交了《向贫困宣战》特别咨文，重述丰裕社会的美国存在严重的贫困现象；宣称“向贫困开战”，建议将地区重新发展法案、帮助阿巴拉契亚贫困地区法案、人力发展和训练法案、青年职业训练法案等都之实施。咨文称美国总统“对这个富裕国度中的贫穷的、无继承权的、饱尝饥饿和失望、痛苦的人们负有特殊的责任。”（注：（美）约翰·加勒特， 罗伯特·A迪万（John A Garraty & Robert A,Divine）编：《20世纪的美国——现代文选和见解》（Twentieth— CenturyAmerican, ContemporaryDocuments andOpinions），Little Brown and Company,1968 年，第541—547页。并见黄安年主编《当代世界史资料选集·资本主义国家部分，1945—1969》，首都师大出版社，1996年。）
还在1963年， 国会就通过了有关职业教育和工作培训计划（Vocational Education & Worker Training）即HR8720号行政资助法案，要求强化职业培训。1964年8月20日，通过的《经济机会法》， 更把职业教育和工作培训放在一个适应和推动经济转轨的关键性措施上；同时，教育和培训成为伟大的社会反贫困战略的重要组成部分之一。S2642 号《经济机会法》第二条规定，“美国的现行政策就是通过每个人接受教育和训练提供机会，为每个人的工作，体面和舒适的社会提供机会来消除在这个国家中大多数人对存在贫困的奇谈怪论。”《经济机会法》分青年人计划、都市和农村区社行动方案和在农村地区和贫困斗争的特别计划三章。关于青年人计划包括职业队、职业训练、职业学习三个部分。职业队的目的，“就是为了通过给居民在边远地区及城镇中心区的年仅16至21岁青年男女提供受教育、职业训练和有用的工作经验来提高公民的责任感，发挥青年人的能动性。”职业训练的目的，“是为了通过参与州和社团职业训练方案给那些失业青年男女提供有用的工作经验机会，其结果增强他们的能动性或恢复和继续对他们的教育”。职业学习的目的，“是为了刺激和推动那些来自低收入家庭或需要从事业余就业挣工资，以继续在有关学校就读的非全日工作的学生接受高等教育。关于都市及农村社区行动方案的第二部分，是关于成人基础教育计划。其目的“是为了给那些已年满18岁，但没有读、写英语能力从而导致长期有碍于他们与自身真正能力相适应所获得就业机会的人提供一系列指导性方案，以帮助他们消除这种障碍，提高教育水平，使他们尽可能不依靠他人，从职业训练上改进他们的能力和其它为了更好的生产和有益的就业上增加他们的机会，使他们能更好地承担起做为成年人的义务”。（注：（美）HenrySteeleCommager, DocumentsofAmerican History,Economic Opportunity Act of 1964,August 20,1965,N.J. Prentice—Hall INC.1973,第2卷，第691—693页。并见安·M·伊利斯（Ann Marie Ellis），The Effects of A Summer Youth Employment Programfor School Alienated And Adjudicated Youth（Job Training Programs ），University of North Texas,Ph.D,1984年。）
为了保障美国经济的健康正常运转，在人力政策方面，需要创造新的就业机会，同时对人力资源进行再培训。从1965年到1970年，美国政府计划每年创造150万个新的工作机会，以便使失业率降到4%的水平。（注：Economic Reoport of the presitent,Johnson,1965,第128页。）在发展人力资源方面，强调1963年职业教育法和人力发展和训练法的功能。（注：Economic Reoport ofthepresitent,Johnson,1965，第128—129页。）1964年《经济机会法》又经1965、1966、1967和1968年多次修正。这里主要涉及：
（1）1964—1965年间的青年职业培训和再培训计划， 即人力计划。其中包括：
第一，职业队计划（Job Corps）， 以三十年代青年护林保土工作队和民间护林保土工作队为基础，在边远地区及城镇中心地区设立培训营地，“提供受教育、职业培训和有用的工作经验，以期使城乡16 —21岁的失业和失学男女青年获得工作机会，提高公民的责任感， 其工作内容包括自然资源的保护和其他适当的劳动。”（注：（美）亨利·康玛杰（Henry Steele Commager）编：Documents of American History（《美国历史文献》），1973年新译西英文第9版，第691页。）培训营地以16—21岁失业和失学青年男女为主。（注：Economic Reportot the President,Johnson,1967.第109页。并见（美）爱德华·R·詹姆 斯（James, EdwardRoutledge ）和基根·保罗（ KeganPaul ），American Against Poverty（美国的反贫困斗争），London,1970,第72—73页。）培训时间通常为9个月，每队人数不等，多达千人以上， 少则百来人。其后，国会建议建立18个妇女职业队。职业队由一些著名公司负责管理。（注：萨·A·利维坦（Sar A·Levitan），The Great Society's Poor Law（伟大社会的贫穷法），New York,1969, 278 —281p。）第一年计划有4万人参加，第二年增加到10万人。 受训人月金50美元。（注：（美）《国会与国家，1945—1964》，（Congressand the Nation,1945—1964，A Reviw of Government and Politics），美国国会季刊出版署，华盛顿，1965年英文版，第1224页。）1967年达3.1万人。（注：（美）《美国总统经济报告，1967年》， （ Reportof President），华盛顿1967年英文版，第109页。）每个营地约 100—250人，培训时间通常为9个月。其后，根据国会的修正案还建立了18个妇女营地，除了接受基础教育训练外，还进行有关家庭经济和良好妇女形象的教育。（注：（美）詹姆斯·爱德华. 鲁特里奇（JamesEdward Routledge）、基肯·保罗（ KeganPaul ）：AmericanAgainst Poverty（美国的反贫困），伦敦1970年英文版，第72—73页 。）通常这些营地由一些大的私人企业如通用电力公司，国际商用机器公司，威斯汀豪斯公司，美国无线电公司等承包。（注：（美） 萨·A利维坦（Sar A Levitan）：The Great Society's Poor Law （伟大社会的贫困法），纽约1969年英文版，第278—281页。）
第二，邻里青年俱乐部（Neighbour Youth Corps）， 又译“街道青年队计划”，它授权州和地方政府组织以16—21岁失业和失学的青少年为主，在当地社区接受有关工作经验和技术的培训，以提高他们的就业能力或继续升学的业务基础。（注：（美）《国会与国家， 1965 —1968》，美国国会季刊出版署，1969年英文版，第736页。 ）它涉及在校、暑期和校外三部分，其目的是为那些低收入家庭的青年提供继续就学或就业的培训机会。（注：（美）约翰· B ·威廉姆逊（ JohnBWilliamson），Strategies Against Poverty in America（美国的反贫困战略），John Wiley & Sons Inc.1975,第148页。）此外，街区青年队计划还承担了防止青少年犯罪的任务。到1967年约有35万人参加了这一俱乐部。（注：Economic Report ofthePresident, Johnson ,1967,第109页。 并见 Williamson, JohnB, StrategiesAgainstPoverty in America,John Wiley and Sons,1975,第148页。）邻里青年俱乐部同时执行为大学生实施的教育计划的职业研究法，规定“帮助那些低收入家庭的非全日制学生，使他们得以继续接受高等教育提供业余挣钱机会。”该计划后来被1965 年高等教育法制所吸纳。 （注：Documents of American History,Economic Opportunity Act of 1964,August 20,1965.）街区青年队计划也担负了“帮助那些来自低收入家庭的非全日制家庭学生，为他们能继续接受高等教育提供业余挣钱的机会。”（注：（美）亨利·康玛杰编；《美国历史文献》，信泽西1973年英文版第691页。）自1965—1969年职业队计划获拨款9.72亿美元， 邻里青年俱乐部获拨款4.01亿美元，美国志愿服务队获拨款0.97亿美元。（注：笔者指导的北京师范大学美国史硕士学位论文，邵雁著：《评林登·约翰逊总统“向贫困开战”》，1987年12月。）
第三，美国志愿服务队（Volunters inServicetoAmerican VISTA），为美国人志愿服务者计划，它规定经济机会局长授权各州和地方政府雇佣、挑选并培养一批志愿人员在当地社区为促进向贫困开战的立法而志愿工作。这些大都来自中产阶级的年青人分赴贫困地区、精神病院、学校和印第安人的保留地为贫困户及少数族裔提供有关卫生、教育和福利方面的服务， 期限一般为一年。 （注：（美）琼·阿辛（June Axin）、赫尔曼（ HermanLevin ）：（ SocialWelfare, AHistory of the American Response to Need）社会福利， 美国对贫困者的责任史），Harper and Row Publishers Inc.1975年英文版，第225页。）它类似过去的国民服务队被称为国内“和平队”。 志愿队员来自中产阶级的青年被派往贫困地区、少数族裔地区、印地安人保留地、精神病院等需要特殊方式教育的地区，1968年散见在200多个贫困地区。（注：（美）爱德华·R·詹姆斯（James,Edward Routledge ）和基根·保罗（Kegan Paul），American Against Poverty（美国的反贫困斗争），London,1970,第72—73页。）到1968年约有半数的志愿者被派往200多个乡镇地区、主要集中在南部和阿巴拉契亚的贫困地区， 也有一些在佛罗里达、西弗吉尼亚、肯塔基以及亚利桑那等印第安人的保留地。（注：前引书，《美国的反贫困斗争》，第75—76页。关于经济机会法实施人力培训计划的分析，参见笔者指导北京师范大学历史系邵雁1988年的美国现代史硕士学位论文《评林登·约翰逊总统的向贫困开战》。）
第四，人力开发和培训法案，该法案自1962年制定后到1968年经四次（1963，1965，1966，1968）修改，增加了拨款并延长了培训时间，由私人企业和公共部门分别负责进行，提供了公共机构和私人企业两种培训途径。在1963—1968年间参加培训的100万人中有60%完成了任务。（注：CongressandtheNation, 1965 — 1968AReviewofCovernment and the Politics,OASID,Published by CongressionalQuarterly,Inc 1969,第746页。）
（2）1966—1967年间的职业培训、再培训法案。这里包括。：
第一，为那些18岁和18岁以上的失业、失学的青年提供职业培训和再培训技能的特别影响计划（Special Impact）。
第二，帮助未到退修年龄的待业工人，尤其是农业地区的工人就业的主流行动计划（Oporation Mainstream）。
第三，帮助私营企业为不满22岁或超过45岁的失业及半失业者提供就业机会的企业界工作机会计划（Job Opportunities in the Business Sector）。根据这一计划，联邦政府向私人企业提供接受一位培训的人则津贴2900美元的做法，1963—1973年间，为此联邦政府耗资7.6亿美元，由此有36.5万人在私人企业解决了长期失业问题。
第四，集中对贫困地区待业人员进行就业前培训的集中就业计划（Concentrated Employment）。（注：（美）约翰·B·威廉森（John B·Williamson），Strategies Against Poverty In America（美国的 反贫困战略），John Wiley and Sons,1975,148p.）还在1965年总统经济报告，在向贫困开战中谈到经济机会署将提供教育，训练，保健和工作经验以帮助年轻人脱贫。联邦资金开始支持社区行动计划在全国的实施，在近300个社区里实施该计划； 邻里青年俱乐部计划将为失业的年轻男女，提供有用的工作机会，进入联邦和州政府以及非盈利机构，到1966年6月底，近17.5万青年男女参加了该项目； 职业队将在资源保护营地和地区训练中心提供教育和职业训练，到6月有2.5万人受训；工作研究计划业余工作为近10万名低收入的大学生提供财政赞助，以便在高等院校继续接受教育；工作经验计划为9 万失业者提供结构性工作经验的培训。为此，1966年财政年度联邦政府提供的拨款达15亿美元，几乎为1965年的两倍。（注：Economic Report of the president,Johnson,1965,第164—165页，1966，第95，97—99页、第99页。）1965 年立法在几项立法中提供了工作训练和工作经验的机会。邻里青年俱乐部为16—21岁青年提供全日或业余的工作经验和训练，1966年全国有1500项工程为了35万人提供了服务；到1966年6月，约有30 万年轻人参加了职业队计划。有工作经验计划，成年人基础教育计划。（注：Economic Report of the president,Johnson,1965,第164—165页，1966，第95，97—99页、第99页。）根据人力开发和培训法案（MDTA）涉及37万人，其中31.5万人在学院受训，5.5万人在工作中受训。大约30 %得到了技术培训，另外30%参加牧师、销售和服务工作。（注：Economic Report of the president,Johnson,1965，第164—165页，1966，第95，97 —99页、第99页。）
还要提到，1967年美国国会通过了《工作刺激计划》，该计划规定向穷人提供培训以便能够承担力所能及的工作，为此要向穷人提供工作刺激经费。（注：（美）戈登·L·韦尔（Gordon L· Well ），TheWelfare Debate of 1978（1978年福利辩论），社会经济研究机构出版社，1978年，第2页。）
三、尼克松总统1973年签署《就业和人力培训结合法》
尼克松入主白宫后推行的新联邦主义政策。就广义来说，它包括改革社会福利政策，变救济性福利为工作性福利，提出家庭援助计划；实施就业训练计划，通过提高失业工人的技能来创造寻找工作的条件；推行岁人分享计划等主张。这表明尼克松一方面继承了新政府以来的政府承担实施社会保障的责任，继续以至扩大传统的社会福利政策；另一方面则缩小原有政策的规模和改变某些方式，从而开始70年代以来新一轮的探索。
作为尼克松新联邦主义核心内容的岁人分享计划，分特别分享岁人法案和一般分享岁人法案两类。特别岁人法案在实施中有所修正。1974年财政年度预算批准的是教育资金28亿美元、人力训练13亿美元、法律实施8亿美元、城市发展的23亿美元，推迟到1975年财政年度下达。 教育特别分享岁人计划包括：初等和中等教育、对贫困家庭子女的补助、教育机会均等、职业教育和成人教育，以及原先没有计划的学校午餐计划五个方面。人力训练计划拨款的74%是直接拨归州和地方政府的，它包括对私人就业训练计划的补贴，对有工作的人给以福利刺激、帮助竞争条件差的青年的工作队、以及农业季节工人的补贴等。（注：（美）国会季刊出版社：Nixon,The Fifth Year of His Presidency, （尼克松执政五十年），Congressional Quarterly 1974. ）这种特别分享岁人法案的资金，只能在特定条件下使用。比较重要的特别分享岁人法案，主要有1973年就业和人力综合法案；1974年住房和社区发展法；以及第二十条计划等。
尼克松总统在1973年签署了《就业和人力培训综合法》，该法案取代了《人力发展和培训法案》和《经济机会法》，它既加强了地方的主权，扩大了地方和州的作用；又维护了联邦的权威，是一个妥协的产物，被称为“混血儿”。1974年的总统人力报告指出：1962年的人力发展和训练法，到1973年届满。在此以前，关于旨在改善失业者和低收入者的全国人力政策，引起了长达几年的争论。反对者认为它降低了效率，支持者则称它是劳动市场的正常运行所不可或缺的。1973年立法决定实行分散性全国人力计划，从而暂时结束了这场争论。（注：张一德译：《美国劳动经济学》，劳动人事出版社，1986年，第333页。 ）综合法案主要包括两方面的内容：一是合并以前的分类拨款为整笔提供。规定每一个拥有10万人口的城市或县政府要按失业率、贫困率等标准提出由联邦指导的计划，经劳工部批准，资金用于那些生活最困难的失业者和贫困者。二是由联邦政府对特殊困难集团提供公共服务的拨款，这些集团主要是印第安人、农业季节工人、犯罪者、退伍军人以及英语会话能力有限者等。1973年就业和人力综合法案将以前的分类拨款进行合并，包括1961年地区再发展法、1962年人力发展和训练法、1964年经济机会法，以及人力训练17个分类拨款计划。法案分成邻里青年队、职业再教育计划、成人基础教育、工作刺激计划、工业化机会中心等机构；提出联邦政府的经劳工部批准的指导计划；并由地方政府拥有优先考虑项目的选择权。1974年针对高失业问题在综合就业与培训法案中增加了第六条款，拨款25亿美元用于公共服务工作。到了福特总统任期的1976年国会扩大了其中关于公共服务就业计划的内容，增加工作机会，明确规定替代和帮助低收入者工作的限制性条款，要求参加的受益人只能是失业时间超过15周以上的低收入者。（注：《CETA下工作法案得以扩展》（ECTA Jobs Act Extended）， 《国会季刊年鉴》（CongressionalQuarterly Almanac），国会季刊公司出版社，1978年，第291页。）
四、卡特总统1978年签署《扩大工作培训和公共服务就业计划》
面对七十年代美国滞胀经济为特征的结构性危机，卡特上台后面临解决通货膨胀和失业的难题。卡特在《回忆录》中称：“失业是我们最紧迫的经济问题。美国失业人数已超过800万， 创造就业机会成为我最优先的任务。”（注：（美）吉米·卡特：《保持信心——吉米·卡特回忆录》，世界知识出版社，1983年，第67页。）卡特执政后的1977年，提出修正1973年的《综合就业与培训法案》增加了第八项条款，规定要帮助条件不利的年轻人，建立年轻人资源保护队。（注：《CETA下工作法案得以扩展》（ECTA Jobs Act Extended）， 《国会季刊年鉴》（ Congressional Quaterly Almanac），国会季刊公司出版社，1978年，第291页。）1978年2月22日，卡特总统向国会提交了扩大和修改综合就业与培训法案的建议法案，该法案以少数族裔尤其是黑人中的年轻人应变结构性失业为重点。 建议把综合就业与培训法案的适用期延长到1982年9月底，在1978，1979年间保持公共服务工作的就业数量为当时的72.5万人，其后根据失业率情况加以调整；不得以参加综合就业与培训法案工人取代传统工种，参加人一年的工资不得超过1万美元， 那些工资低于劳工统计局规定较低生活标准的70%的人才能申请这一计划；建立地方工业培训委员会，以帮助培训年轻的失业者。1978年10月15日，美国第95届国会通过了S2570号综合就业与培训法案修正法案， 即扩大工作培训和公共服务就业计划。10月27日，卡特总统签署了这一法案。法案强调帮助福利受益者掌握技术，以便尽早摆脱领取公共救济金的状况。
对于美国六、七十年代的人力政策，有的学者颇有见地的评论说：“美国政府人力政策抓住了劳动力在动态经济中配置的两个环节，一是青年劳动力由受教育到做工作的转变，二是劳动力从事旧职业到担当新职位的转变，通过各种手段提高劳动者的就业能力，使其适应这两种转变，从而起到了就业政策起不到的作用，减轻了劳动力市场上的失业，缓解了各种各样的劳动力资源配置失调、利用不足。”（注：张一德译：《美国劳动经济学》，第333页，劳动人事出版社，1986年，第335页。）
从美国六、七十年代的人力培训立法及其实施，不难发现：
第一，对于就业人员和失业人员以及待业人员（准备进入劳动力市场的年轻人）进行就业培训，是适应美国现代化进程和产业结构、经济结构调整过程中的客观需求，是现代化市场发展的客观需求。这是提高劳动力素质和对于激烈的现代化市场应变能力，缓解传统模式的经济危机和滞胀经济带来的结构性危机，经济结构调整带来的结构性失业的重要举措。
第二，对于就业人员和失业人员以及待业人员的培训是美国社会福利保障的重要组成部分，也是美国全方位教育失业的重要组成部分。它同样关系到社会稳定和经济的健康运行。
第三，美国的就业培训计划要求纳入法制轨道，依法办事，联邦政府、州和地方政府以及社区和企业各司其责。
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