内容提要：民生问题是政党执政和国家治理的关键所在。近代以来，英国执政党及其民生政策和理论，有长期的历史实践和经验教训，现象复杂，核心在于资本的利润追求与百姓的柴米油盐之间社会利益关系的相对平衡。从政党执政的角度切入，英国民生问题中有两大基本关系，一是政府与百姓的关系，属政治目的，是大局；二是实施措施如国家干预与市场机制的关系，属手段。从济贫法的产生到福利国家的建立，英国最终形成了国家主导型的社会保障体系，实为防止民生问题恶化失控而危及资本统治。不懂得“与民让利”的资本是不懂得生存的资本。由此，英国各大政党的执政历史，也是为了维护资本的根本权益而维持民生底线的历史。
关 键 词：执政党 民生 济贫法 福利国家
作者简介：吴必康，1954年生，中国社会科学院世界历史研究所研究员。
财富的生产和分配是人类社会的基本问题，贯穿全部历史，焦聚着社会利益关系的主要矛盾。其中，民生问题最突出，民生的政策和理论也是围绕财富的生产分配问题产生和变化的。“水可载舟，亦可覆舟。”人民的基本生活保障问题是政党执政和国家治理的关键所在，也是社会统治的底线。
英国是最早由政党执掌国家权力的国家和第一个工业化国家。一方面，英国经历了诸多社会矛盾，不乏激烈冲突；另一方面，如我国著名史学家蒋孟引先生所言：“‘光荣革命’以后，英国再没有经过武装革命，但人民群众的斗争，促成了各方面的程度不同的改革。这种和平改良的道路，究竟得失如何，应该详尽深刻地逐一研究。这是历史悬案，英国提供了最好的典型。”① 此言思虑深远，凝聚了英国史研究中的一个无形主题，迄今犹然。近代以来，英国执政党及其民生政策和理论有长期的历史实践和经验教训，围绕财富的生产和分配，反映出各党的民生政策及社会利益关系调整的得失。
市场经济条件下，市场是第一次分配，直接影响民众的衣食住行和失业贫困等民生问题。市场经济是竞争经济和效率经济，也是风险经济，存在财富分配矛盾，如贫富悬殊等，有社会风险。因此，社会保障制度是维持社会利益关系相对均衡进行第二次分配和市场经济必备的“安全阀”和“稳定器”，也是现代社会能否稳定发展的主要标志。资本从来不是在纯“经济空间”中运行的，它同时在社会时空中运行，有政治和民生代价。在资本主义市场经济中，利润最大化是资本的本性和贪婪所致。资本控制财富的生产和分配，存在利润最大化和保障民生底线的严重矛盾。失业和贫困等问题，根源在于资本主义制度，与资本逐利、市场波动和经济危机等因素密切相关。从工业革命起，失业问题逐渐成为最严重的民生问题之一，它使大众贫困和恐惧，丧失安全感，导致社会动荡和政治反抗，成为重大执政问题。贝弗里奇在《自由社会中的充分就业》的扉页上引用著名警言：“苦难产生仇恨”②，高度概括了民生问题所包含的社会苦难和政治危险。这就迫使英国执政党思考对策，实行一定的社会保障。英国社会保障经历了从济贫法到战后建立福利国家的长期发展，是主要的社会调控政策之一。
国家权力的实质是社会利益分配权。英国执政党代表资本利益执掌国家权力，在财富生产和分配中维护统治权益，推进资本的利润追求。但是，仅有维护资本利润的政策，没有维持民生底线的政策，不足以维护资本的存在和权益。在英国政党政治中，从济贫、失业到福利保障等民生问题，有不计其数的政策及理论争执。其无形的实质问题是：国家权力如何保障资本追求利润，同时又化解民生问题的风险？于是，在资本的利润追求与百姓的柴米油盐之间寻求社会利益关系相对平衡，成为政党执掌权力的重大问题。限于篇幅，本文以社会保障和失业贫困为有限主题予以初步探讨。
济贫法及其新利用
16世纪起，英国进入向资本主义社会的转型时期，大量失地农民难以为生，四处流浪，社会动荡不已。英国政府为此制定严刑峻法（如，1536年法律禁止有劳力者无业游荡，初犯鞭挞示众，再犯鞭挞加割耳，第三次处死）。但仅靠无情惩治只会“逼上梁山”，需同时采取救济措施即济贫法。1572年，都铎王朝颁布第一个征收济贫税的条例，设济贫官，1601年颁布伊丽莎白济贫法。随后出现一系列济贫措施，构成济贫政策法制体系，其政治目的是维护社会统治。1888年，悉尼•韦伯指出：“三百年前，由于害怕那连绞刑也消灭不了的‘健壮的乞丐群’，明智的塞西尔想出了建立普遍的贫民救济制度的办法，即扣除一部分租金和利息来救济那些不能直接享有它们的人。”③ 旧济贫法本质上属封建时代的社会救济范畴，并不意味现代社会保障职能，但留下了一个以后可资利用的政策工具。
工业革命中产生大量新的民生问题，需要对济贫法有新的利用。1795年，伯克郡治安官在斯皮纳姆兰商定新的济贫办法，认为旧济贫法已“不适宜”，根据面包价格调整济贫费，允许在济贫院外救济贫民。实际上，这是扩大救济范围，对低工资者等贫困人群也实行社会救济，提供最低生活保障，有缓和阶级冲突、稳定社会之用。其奥妙还在于济贫税无论穷富，皆按人头交纳，其结果是主要由穷人和一般人家承担，富人的负担不大。执政的托利党很快在全国推行该济贫制度。此时正是社会冲突激烈时期。法国大革命冲击着英国，英国统治阶级竭力防止英国发生革命，托利党政府于1794年终止人身保护法；1795年颁布镇压法令，如叛逆行为法和叛乱集会法；1799年颁布禁止结社法，镇压“卢德运动”。可见在此非常时期，长期执政的托利党是一手高压政策，一手借斯皮纳姆兰济贫制度缓和社会矛盾，维持民生底线。这一济贫制度从1795年到1834年共实行40年，对英国相对平稳地渡过工业革命时期的激烈社会冲突阶段很有益处。1827年，托利党首相坎宁认为：“英国对欧美竞争的胜利正是得益于它的济贫法；它们使人民安于他们的负担，并且曾经把英国挽救出革命。”④ 这是对济贫法政治作用的最好说明，也体现了托利党执政的精明之处，利用全民负担济贫税的办法，调动全社会资源来稳定社会统治。
随着时间推移，斯皮纳姆兰济贫制度遇到新问题。工业化大量产生雇佣劳动者，城市化使大量人口流入城市，民生问题出现新情况。一是在迅速膨胀的城市中，下层人民谋生不易，失业贫困问题广泛。二是济贫税迅速增加，引起众多指责：贫穷是个人懒惰所致，应限制济贫；济贫税增加工商业负担，不利经济发展；济贫税无论贫富按人头缴纳不合理，许多人生活困顿，无力缴纳，引起中下层阶级不满，甚至有废除济贫法的主张。马尔萨斯人口论更是论证济贫加快人口增长的“弊病”。三是法国革命冲击波早已过去，反对现存制度的政治激进主义业已消除，工业革命也近完成。济贫制度和日益增加的济贫税还值得吗？
1832年议会改革后，新兴工商阶级开始掌权，现代政党崛起，代表资本利益的经济自由主义大行其道，自由党随之执政，不过，其举措不是废除济贫法，而是出台1834年新济贫法。该法制定劣等处置原则，停止院外救济，强迫穷人集中在臭名昭著的劳动院做工，生活恶劣且离散家庭。新济贫法遭到激烈反对，然而，自由党认为新济贫法是重要的社会改革，使费用得到控制。1834年后的30年，济贫税保持在每年450万至600万英镑间。⑤ 这意味自由党没有放弃对贫困问题的处理，而是采用降低济贫成本的新利用方式。在这个自由资本主义兴盛时代，“养穷人”的济贫法居然保存下来，似为奇迹；“其实，推行自由市场本身就要求有一种高度积极的，经常是集权的政府体系。或许，政府的最大图谋就是颁布了1834年济贫法，迫使人民去依靠劳动力市场以求取自己的福利。该法旨在组织一个全国统一的和严厉的济贫制度”⑥。
然而，新济贫法无法阻止大量失业人口和贫困的继续产生。1851年，“在伦敦街道上混生活的人们是一个非常庞大和复杂的阶级”。“劳工中难得有一半人能正常就业，其中150多万人能经常和充分就业，有150多万人只能半就业，剩下的人完全失业，偶尔打零工，还挤掉了别人的工作机会。”⑦ 新济贫法还为工人阶级的宪章运动“提供”了不少支持者。到19世纪末期，英国富甲天下，失业贫困等问题却依然严重。完成工业化的英国出现了新的社会利益关系失衡现象，其实质原因还是财富分配问题。
回顾起来，面对19世纪后期的民生问题，自由党、保守党和新兴的工党都在思考解决的办法，这既是出于维护社会统治，也是出于政党竞争。保守党领袖迪斯累里提出了三大目标：维护国家政治体制，巩固英帝国，改善人民生活。其改善人民生活也是意在改善当时该党的不佳形象，获取民心，与自由党竞争。保守党执政时组织多个委员会调查社会问题，如1876年皇家工厂法委员会、1885年皇家工人阶级住房委员会、1887年国民救济保险委员会和济贫法委员会、1899年老年贫民委员会等。这些委员会进行的调查有助于认识社会问题的严重性和执政党制定社会调控政策。保守党的政治用意明确。索尔兹伯里说：“我自己对任何形式的对工人的施舍深表厌恶，但是，好像没有什么理由去反对利用国家机器来提供它所能做到的任何帮助。”伦道夫•丘吉尔指出：“除非托利党显示出准备解决重要的社会问题，否则，在很长时期内它不可能再次执政。”贝尔福说：“在我看来，社会立法不仅不同于社会主义立法，而且恰恰是其对立物与解毒剂，掌权者如果能表现出解决每一种社会问题的热情，并把社会置于一种更加合理更加坚实的基础上，工人阶级就无法得到公共舆论的支持。”自由党也有类似用意。1885年，约•张伯伦提出社会问题应为自由党政策的首要目标，因为“当穷人对富人不再感到真正的嫉恨与不满时，财产的基础就会更加安全”⑧。在理论方面，霍布豪斯提出：“国家行为是实现社会和谐的手段，国家应为不能获得市场收入的人提供援助”；格林“背离经典的自由主义传统”，认为公共利益的重要性已超越了个人满足，提出“积极自由”，实行“温和适中的”国家干预，促进社会公益。⑨
在工党和费边社方面，“自由市场没有能力去大幅度减少贫困和不平等。反之，他们深信社会所有制、经济计划，以及由中央和地方政府广泛采取措施，提供体制的和其他的救济，用于防止和治愈由于失业、老年、疾病和其他原因产生的贫困”⑩。费边社主张通过国家干预实现社会改良，提出了“国民最低生活标准”的重要概念和原则。独立工党还提出公有制和废除济贫法的主张。
三党均认识到处理民生问题的必要性，但政策倾向各异。保守党倾向于少用国家干预，提倡自立自助，坚持有利于资本的自由主义政策。工党倾向于“社会主义”，要求大规模推行国家干预和社会福利保障。自由党“骑墙居中”，主张“温和适中”的国家干预和较多一些的社会福利保障。他们彼此党争激烈，但在维护统治和社会稳定方面却是共同的，都主张缓和社会矛盾，只是手段方式不同。这些分歧预示了20世纪英国政党政治和各党执政实践中的一些基本问题，包括政治哲学的分歧。
济贫法是19世纪英国的主要社会保障体系，虽不可能根本解决失业贫困问题，毕竟使穷人有了一些最低保障。客观上，济贫法也以法律方式确认了政府在解决贫困问题中有一定责任，在政治上也使执政党避开了不顾人民死活的恶名，一定程度上有利于保障资本对利润的追求，缓冲民生矛盾。
危机与民生
20世纪前期是西方和英国的严重危机时期，也是失业等问题最严重的时期。贝弗里奇认为“失业，一直是第一次世界大战以来这个国家最巨大的社会问题，伴随而来的还有贫穷和灾难”(11)。霍布斯鲍姆引用二战中《泰晤士报》社论之语：“失业，仅次于战争，是我们这一代蔓延最广，噬蚀最深，最乘人不防而入的恶疾，是我们这个时代西方特有的社会弊病。”谓此言“比起任何考据研究，都更能充分解释二战后西方政府种种施政措施的缘由”。(12)
围绕民生问题，工党、保守党和自由党展开了竞选斗争。1900年，工党第一个竞选宣言开篇宣布的主要政策是：“为老年贫困者提供适当赡养费；为人民提供较好的公共住房；为失业者提供有益工作。”1906年和1910年工党竞选宣言继续提出养老、住房、就业和保障工作权、废除济贫法等民生问题。(13) 三党中，工党最为强调民生问题，其崛起得益于此。同期的保守党竞选宣言很少涉及民生问题。自由党为削弱工党和控制民生问题恶化，执政时采取一些重大民生措施，如1908年“矿工八小时工作法”、“养老金法”，特别是1911年国民保险法，包括疾病、伤残、妇产保险和失业保险等。自由党因社会保障政策必须依靠征税，于1909年提出“人民预算案”，大幅增加遗产税和土地税，提高收入较高者的所得税率。财政大臣劳合－乔治的口号是“让富人付钱”，宣称该预算是反贫困战争。这引起了保守党和富人社会强烈反对，上院否决了“人民预算案”，导致“宪法危机”。但是，自由党通过限制上院权力的议会法，巩固了下院立法权威，也在社会保障的发展道路上去除了一个政治障碍。自由党的国民保险法不仅基本结束了济贫法，开始推行现代社会保险制度，也为执政党提供了缓和社会矛盾的现代调控手段，为建设福利国家奠定了基础。局限性在于社会保险制度尚处于初建时期，覆盖面小，措施零碎，管理不佳等等，难以应对大规模民生问题。
两战之间，社会经济形势严重恶化，失业更严重。1921～1938年失业率几乎全在10％以上，1927年最低为9.7％，1932年最高为22.1％。(14) 贝弗里奇指出：“1922～1929年失业率在10％～14％之间波动，平均约为11.5％。1929年底失业率突然高升，1930年超过16％，而1922年前，在经济崩溃的1921年，失业率是17％。……而今天（1931年），失业率达到创纪录的21％，超过250万人失业。”(15) 失业问题成为各届政府要解决的当务之急。1921年，自由党的联合政府扩大国民保险法适用范围，受保工人达1000万以上，同时提高了保险金标准，而且失业者家人也可领取，领取时间延长到26周。这是自由党最后的贡献，随后便无缘政权。然而，失业和贫困等问题还在恶化，且失业基金告急。为削减开支，1923年保守党政府限制领取失业补助，利用“家庭收入调查”削减开支，遭强烈反对。在传统自由主义指导下的各执政党除了削减政府开支和失业补助以外，别无良策。社会矛盾逐步激化，工人运动愈演愈烈，酿成1926年全国总罢工。
危机形势和严重的民生问题迫使各大党调整政策。保守党的1922年竞选宣言提出：“迫在眉睫的失业问题需采取紧急措施。”1923年竞选宣言提出：“失业和就业不足，……在我国历史上规模空前”，甚至“破坏我们国家和城市生活的根本基础”；“解决失业问题，是一切必要之社会改良的关键所在”。1924年竞选宣言提出要采取措施化解经济、失业、粮价、住房、养老金等问题。1929年竞选宣言提出：“保守党认为贸易和工业的繁荣，不是以它们本身为目的，而是改进人民生活条件的手段。”(16) 这一系列政治宣言表明保守党意识到民生政策之落后，不得不改变传统的执政思路。这是20世纪保守党执政思想的一次重大变革。
1922年，工党提出“工党的政策是通过重开对外贸易、国家组织生产、必要的大规模公共工程计划，为失业者提供工作或维持其生活”；1923年又认为：“失业是现有经济制度中的周期性特点……只有工党才有积极对策”，如为学校毕业生找工作排除障碍，提供全面培训，避免他们流向街头遭遇诱惑和危险。1924年和1929年工党竞选宣言都突出强调失业和贫困问题，认为失业者的要求应是“政治问题的中心问题”。(17) 工党主张由国家组织生产等对策，是政策思路的创新。这是自由党和保守党难以提出的，这两党的执政思路还没有摆脱传统的自由主义。
总体上，在20世纪20年代，各党都突出对民生问题的重视，采取了一些对策。不过，1929年经济大危机使民生形势严重恶化。1931年和1932年英国失业率高达20％以上。1931年英国人口不过4607万，失业人数最高有272万。(18) 经济危机导致社会政治危机。英国也出现了法西斯组织，公开号召法西斯统治。失业问题构成了严重社会威胁，也在考验英国的社会保障体系。
年轻的工党在1929年6月第二次执政不久就遭遇这次危机，其全部执政经历不过一年多，且受制于保守党和自由党，无法突破传统的自由主义政策。随之，工党出现分裂危机。1931年8月，工党首相麦克唐纳在传统自由主义思想的影响下，削减失业补助、教师工资和公共经费，受到工会和党内激烈反对，后被开除。同年10月，工党提出：“资本主义制度，甚至在那些其权威被认为是最巩固的国家，也已经崩溃了。它没有能够给数百万愿意工作的工人提供就业。它积聚大量商品却没有办法出售。它为了恢复自己的地位，现在竟然要求失业者和工薪者放弃他们来之不易的生活水平；对于工党认为是民主社会所必需的社会保障服务，它竟然想强迫这个国家的政府限制或废弃它。”“我们必须实行计划，否则就是灭亡。”1935年，工党抨击“保守党政府剥夺失业者的福利……它阻拦建造出租房屋，削减公共工程，妨碍社会保障服务的发展”；工党提出了“一个社会主义重建的大胆政策”，包括国有化，增加就业，推行社会保障等。(19) 但是，工党没有执政机会，须等待到1945年。
保守党是20世纪30年代的主要执政党，采取传统的削减开支的做法，如削减失业补助金10％，增加保险税，缩短补助时间，但在社会压力下不得不维持社会保障体系，于1934年颁布新失业法，采取较灵活的统治手段。“由于缺乏任何有效的就业政策，保守党对待失业问题的唯一积极政策就是失业保险制度……同时，保守党将传统价值观如个人独立性、主动精神和自立自助，提高到英吉利民族的美德和爱国主义的高度，并且展现保守党及其国民政府就是代表了这些美德的全民党。”在工人中间形成广泛的支持基础，不仅是保守党宣传自立自助的一个结果，也是其政治实用主义的结果。政治实用主义使其失业保险政策灵活起来。无论何时，只要工人选民抗议“‘收入调查’和失业救济款，保守党人就乐于发放慷慨的失业救济金，牺牲的却是失业保险中对工人自己很重要的许多原则。结果，保守党不仅平缓了大众愤怒，又借此保存了现有社会秩序，最终还赢得选举，继续执政……这种自助自立宣传与灵活的失业保险政策携手，在工人中笼络了保守党的选民”(20)。保守党未见得如此成功，不过，实用主义是其执政特色。保守党主要是依靠当年自由党建立的失业保险体系勉强渡过难关。但是，这个失业保险体系已力不从心，非长久之策。
福利国家的建立和分析
经过经济大危机和二战的沉重打击，保守党和工党都不得不重新思考如何调控严重的社会经济问题，在保障资本利润和化解民生风险之间需有新的政策和理论突破，要有新的战略举措。福利国家的理论和政策应运而生。
一般认为是贝弗里奇报告首先提出“福利国家”。不过，贝弗里奇报告和福利国家的政治基础在于工党和保守党的执政新需要。二战前，工党抨击资本主义制度已崩溃，提出了“社会主义政策”，包括增加就业和大规模社会福利等。1935年保守党竞选宣言也表示政府要制订计划，动用国家资源以刺激经济和增加就业；而且提出社会改革计划，包括扩大养老金计划和孤寡福利，提高国民健康水平，建设更多住房。(21) 这意味着保守党改变了执政思路，逐渐认识国家干预手段的重要作用，虽然这个转变相当困难，但毕竟开始了。1936年，凯恩斯发表《通论》，提出了“充分就业”和有效需求等理论，甚至主张赤字预算以刺激经济，增加国民收入，实现充分就业。实际上，凯恩斯主义是主张运用强大的国家干预手段来化解失业等民生问题，也为福利国家奠定了经济思想基础。
二战中民生问题全面恶化，意味着巨大的执政压力。不论是战时鼓励士气和安定民心，还是战后重建和避免动乱，工党和保守党都必须考虑民生问题解决方案。1942年，在贝弗里奇报告之前，工党代表大会就决定接受詹姆斯•格里菲思的动议，提出实行全面的社会保险计划包括全民医疗保健制度等。11月，贝弗里奇报告正式发布，为战后建立福利国家规划了蓝图，提出以消除匮乏、疾病、贫困、愚昧和失业五大社会弊病为目标，推行全面的社会保障计划：“社会保障就是保障收入达到最低标准”(22)；要求形成系统化的福利体制，即“从摇篮到坟墓”的福利国家。“贝弗里奇所要求的是一种为了全社会利益又不牺牲基本自由的引导、指挥和控制经济职能的全面政策。”(23) 贝弗里奇报告实际上是要在危机条件下求取社会利益关系的新均衡。
1945年大选富有戏剧性。丘吉尔被选民抛弃，工党大胜。保守党败选的主要原因在于忽视民生问题。1945年保守党竞选宣言首先强调外交、帝国和国防战备，然后才是民生和经济，甚至要“准备进行又一场巨大而恐怖的战争”(24)。如此强烈的战争气味，对经历长期失业贫困和战争煎熬的老百姓来说，绝非福音，违背了大灾大难之后需要与民休息的为政之道。该竞选宣言虽提出一些民生许诺如加强社会保障和建设住房等，却反对解决民生问题的主要手段——国家干预。在这一点上，比较1935年保守党竞选宣言，1945年宣言反而倒退了，语言中散发着贵族气味和官腔官调，显然不如工党宣言的语言生动和平民气息。而且，贝弗里奇报告言犹在耳，保守党有自食其言的印象。因此，该宣言提出的民生许诺虽比以往多，却是保守党历史上最失败的竞选宣言之一。它表明：保守党对民心民生的历史潮流作出了错误判断，即使对维护资本利益而言，这个宣言也非上策。
相比之下，1945年工党竞选宣言《让我们面向未来》十分突出民生问题，主张和平，严词抨击资本。它开篇就提出：“战争胜利之后必须是繁荣的和平……工党视人民福利为自己的神圣信托”；“必须阻止再次发生战争”。经济困难和民生痛苦是因为资本势力太强大，“太多的经济权力集中于太少的人手中”，“追逐利润者的自由难道就是普通男女——无论这些男女是工薪阶层还是小商贩，是专业者还是家庭妇女——的自由吗？回顾两战之间的20年，当时几乎没有任何宝贵的公共管理，工商业巨头任意姿为。从来没有如此之少的人，竟能如此之深地伤害如此之多的人。自由不是抽象之物。自由要落实，就必须去赢取，去为之工作”。因此，英国人民要比历史上任何时候更需要“公平分享”权力。“这次大选关系到什么？”英国人需要的是粮食、工作、家园、教育和提高生活水平、防备贫困的全民社会保障。随之是一系列民生政策。首先就是充分就业政策。“保守党说：‘充分就业，是的！如果我们能够得到充分就业又不会太多干涉私营产业的话。’我们说：‘在任何情况下，都必须推行充分就业，而且，如果需要对产业施加坚强的公共之手，让人人有工作，那就太好了。’不要再为领取救济排长队了，就让大公司的沙皇们留在他们的城堡中继续当国王好了。那个为了极少数人的利益的所谓‘经济改革’，如果是以数百万人的无业游荡和苦难为代价，这个代价就太大了。”(25) 这个宣言的特点在于突出民生政策，提出全面建设福利国家，符合急切的民生需要，而犀利抨击大资本利益，符合民众心理。因此，工党赢得大选，成为议会多数党，足以推行其政策。工党执政后，在1945～1950年颁布了一系列民生法令。主要有国民保险法、国民医疗保健法、工业伤害法、国民补助法、国民救济法、住房法六项，加上其他有关法令，英国成为当时西方国家社会保障法典最为完备的国家。建立福利国家，是英国民生问题和执政党政策的历史转折点。
英国的福利国家产生于艰难时代。1942年英国在存亡未卜的危急时刻，敢于首先提出建设福利国家。1945年，战后英国元气大伤，损失惨重，却在这个连吃饭都有问题的艰难时期，工党敢于推行势必耗资巨大的福利国家政策，有其政治原因，也有其政治胆魄。那种认为发达国家是在人均GDP 5千到1万美元才建立福利国家的说法，是无视历史事实的。福利国家政策又是长期发展的结果，更是严重危机的产物。从执政党维护统治的大局看，不实行福利国家政策，民生问题难解，资本主义会继续动荡。其首要意义是防止民生问题政治化，调节社会利益关系，控制社会矛盾，维护统治，这符合统治阶级在危机中的最大利益。正是在这一点，保守党失算，工党成功。就政党斗争而言，保守党有领导二战胜利的巨大优势，也提出一些民生许诺，如果工党表现平平，难免败选，失去历史机遇。工党实际上也是无路可退。就策略来看，工党主张福利国家政策，敢于在困难条件下创建，不等所谓条件成熟，采取先建立、后落实改进的非常规战略，避免了因顾虑条件不足而延误大局的战略失策，避免了政治被动。工党借此抓住历史机遇，上台执政。在处理民生问题中，有两大基本关系，一是政府与百姓的关系，属政治目的问题，是大局问题；二是实施措施如国家干预与市场机制的关系等，属手段问题。政策务实，手段服从目的。这是1945年大选中工党政治决策的特点。
1948年7月4日，工党首相艾德礼宣布国民保险法、工业伤害法、国民补助法、国家医疗服务法生效，每个公民都享受社会保障。这标志着福利国家的建立（当时英国还凭票供应一些生活必需品）。同时，济贫法退出历史舞台。经过工党建设，“福利国家”基本实现了“最低原则”和“普遍原则”，即保障全体国民的生活不低于维持生存的最低限度，社会保障惠及全体国民。福利国家政策超越了济贫法的“救穷”，在从摇篮到坟墓的整个人生阶段，生老病死、医疗卫生、失业贫困和教育等均由国家负责。因此，国家超越了传统的有限范畴，包揽了广泛的社会保障服务，也超越了保障民生底线的需要，开始提供较好福利。“福利国家”使工业革命以来长达200年的大规模失业贫困等民生问题，得到有效控制。
工党的福利国家和充分就业两大举措，构成了战后英国化解民生问题的主体政策，有稳定社会统治的重大作用，也有促进消费和发展经济的意义。对于当时陷入严重危机的资本主义，工党有挽救之功。保守党也不得不接受福利国家和凯恩斯主义，形成了“托利社会主义”。1950年保守党指责工党的社会福利政策是“社会主义欺骗”，同时又表示重视民生，宣布“充分就业是保守党的第一目标”(26)，力图借此上台执政。此后20余年，保守党和工党在充分就业、福利国家、混合经济等政策方面基本一致，形成了“共识政治”。
其中，充分就业政策在化解长期的失业问题方面，有重要作用。概括而言是扩大就业，限制解雇。主要有扩大公共工程和公共事业，推行就业培训以增加就业能力等；控制失业方面则有多个劳动法限制资本家随意解雇工人，坚持最低工资制度和保护劳工权利等。二战后制定了农业工资法、工资委员会法和雇员保护法等，用以调整劳资关系，防范劳资冲突激化。1971年劳资关系法和1976年劳工保护法，使英国劳工立法达到高峰，直到1979年保守党撒切尔政府上台才逆转。1948～1970年，失业率均在3％以下，其中有14年在1.3％到1.8％之间，年失业人数为30多万人；有9年在2.1％到2.7％之间，年失业人数在40到60多万人之间。(27) 长期的低失业率加之福利政策，有利于稳定社会和巩固统治。充分就业和福利国家是形成战后20年经济发展“黄金时代”的重要政策基础。虽然后来出现一系列弊病，导致20世纪80年代的“撒切尔改革”，不过，它们作为“安全阀”和“稳定器”，通过调节利益分配，缓和社会矛盾，为战后英国的平稳发展发挥了重要作用。
经过从济贫法到建立福利国家的长期发展，英国执政党最终建立了国家主导型的社会保障体系，实为建立民生底线，防止民生问题恶化失控而危及资本统治。其基本发展方式也是渐进的。尽管其形式内容时常变换，但是不应孤立地看待，而应视为一个连续的历史发展进程。从济贫法到福利国家的社保体系的存在和改进，一直是英国能长期维持社会稳定的主要基础。它不仅是经济和社会问题，更是重大政治问题。在英国执政党处理民生问题的长期实践中，在大局政策（政府与百姓的关系）与执政手段（国家干预和市场机制）之间，各大党毕竟政策务实，手段服从目的。保障民生底线，是英国执政党长期维持社会统治的法宝之一。虽然在具体政策、管理方法、成本高低等方面，两党争吵不休，一定意义上却是有利于逐步改进，在保障资本利润和化解民生问题的风险之间，求取社会利益关系相对平衡。其历史经验教训可有此一条：不懂得“与民让利”的资本是不懂得生存的资本。无限制追求利润的资本，伤害的是大多数人的民生利益，于社会有害，于己生存也是危险的。由此来看，英国各大党的执政历史，也是为了维护资本的根本权益而维持民生底线的历史。
注释：
① 蒋孟引主编：《英国史》，社会科学出版社1988年版，序言。
② W. H. Beveridge, Full Employment in a Free Society, London, 1944，封面引语。
③ 刘克华选译：《1870～1914年的英国》，商务印书馆1997年版，第19页。塞西尔于1550～1598年多次出任国务大臣和财政大臣。
④ 克拉潘：《现代英国经济史》上卷第一分册，商务印书馆1985年版，第280页。
⑤ Derek Fraser, The Evolution of the British Welfare State, London, 1984, p. 49.
⑥M. Moran, Politics and Goverance in the UK Palgrave Macmillan, New York, 2005, p. 28.
⑦ R. L. Tames, Documents of Industrial Revolution, 1750～1850; London, 1971, p. 111.
⑧ 此段关于保守党人和约•张伯伦的言论引自丁建定《保守党与英国现代社会保障制度建立的关系》，《河南大学学报》2000年第6期。
⑨⑩ Vic George and R. Page, ed., Modern Thinkers on Welfare, T. J. Press. Ltd,1995, p. 3, pp. 4～5.
(11) Men without work: A report made to Pilgrim Trust, Cambridge University Press, 1938, p. 1.
(12) 霍布斯鲍姆：《极端的年代》（上），江苏人民出版社1999年版，第134页。
(13)(17)(19) Iain Dale,ed., Labour Party General Election Manifestos, 1900～1997, London, 2000, pp. 9～12, pp. 20～32, pp. 39～40.
(14) W . H. Beveridge, Fall Employment in a Free Society, London, 1944,p. 47.
(15) William Henry Beveridge, Causes and cures of unemployment, London, Longmans, Green and co. , 1931 ,p. 5.
(16) Iain Dale, ed. , Conservative Party General Election Manifestos, 1900～1997, London, 2000 ,pp. 20～47.
(18) Ida C. Merriam, The Roles of Unemployment Insurance and Unemployment Assistance in Great Britain, Social Bulletin, 1940, March.
(20) Seok Min Hong, Propogada and Political Reality: the British Conservative Party's unemployment Insurance Policy, 1930～1935, Department of History, University of New York, Jan. 7,2003, pp. vii～viii.
(21) Iain Dale, ed., Conservative Party General Election Manifestos, 1900～1997, London, 2000,p. 56
(22) W. Beveridge, Social Insurance and allied Services, CMD, 6404, p. 120.
(23) 爱•麦•伯恩斯：《当代世界政治理论》，商务印书馆1983年版，第184页。
(24) Iain Dale, ed., Conservative Party General Election Manifestos, 1900～1997, London, 2000, CONSERVATIVE PARTY: 1945, Mr. Churchill's Declaration of Policy to the Electors.
(25) Iain Dale, ed., Labour Party General Election Manifestos, 1900～1997, London, 2000 ,Labour Party: 1945, Let Us Face the Future : A Declaration of Labour Policy for the Consideration of the Nation.
(26) Iain Dale, ed., Conservative Party General Election Manifestos, 1900～1997, London, 2000, CONSERVATIVE PARTY: 1950, This is the Road:The Conservative and Unionist Party's Policy.
(27) 宫崎犀一等编著：《近代国际经济要览》，中国财经出版社1990年版，第231页。
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