内容提要：英帝国向英联邦的转型，经历了较漫长的渐进过程。二战后，丘吉尔政府继续推行非殖民化政策，继续推动英帝国向英联邦的转型。其政策原则和目标是在英联邦的框架内逐步实现殖民地的自治。导致这场转型的因素有：第一，民族主义运动对英国的殖民统治造成巨大的冲击；第二，英国国家利益是决策的基础；第三，冷战的新形势促使英国调整其政策；第四，反殖民主义运动成为世界潮流；第五，英国的资源和力量已经难以维持庞大的帝国体系。就丘吉尔个人因素而言，还在于：其一，丘吉尔将英国国家利益置于政府决策的优先位置之上；其二，丘吉尔在冷战中的立场也是一个重要因素；其三，丘吉尔将维持英美特殊关系视为对外关系的基石。总之，丘吉尔在相当程度上顺应了非殖民化的潮流，实际上违心地成为大英帝国的掘墓人之一。因此，丘吉尔政府的非殖民化政策对英帝国向英联邦的转型的继续和完成，起到了承前启后的重要作用。
关 键 词：丘吉尔 转型 非殖民化 英帝国 英联邦
作者简介：潘兴明，历史学博士，华东师范大学国际关系与地区发展研究院教授，上海国际问题研究院教授。
1951年10月，战后的保守党政府成立，该党领袖丘吉尔第二次出任首相。英帝国向英联邦的转型进入关键时期。按照丘吉尔对于英帝国和英联邦的一贯立场，以及在野期间的抗争，他在重新执政之后应当对工党政府的非殖民化政策做重大改变或逆转。但在二战后新的国际形势下，大英帝国的衰亡已不可挽回，若恪守二战期间的帝国政策，不仅英国的实力无法承受如此重负，而且殖民地的动荡和反殖斗争只会给英国自身利益造成更大的损害。从后来发生的实际情况来看，丘吉尔政府基本上认可了艾德礼政府的非殖民化政策，一定程度上保持了政策的连续性。对于那些英国拥有重大战略意义的殖民地，丘吉尔政府并不是五条件地听任其自治或独立，而是在必要的情况下采取强硬的镇压手段，阻碍或延缓了非殖民化的进程。本文将探析丘吉尔战后担任首相期间的非殖民化立场、政策及其在英帝国向英联邦转型中的地位与作用。
一
“转型”一词在英文中有两个词的意义与之相近，即transition和transformation，其中“transition”一词的含义为：一种状态、阶段、主题、处境的演化和变化。“transformation”一词的含义为：以下行为、过程或事件的主体或受体：1.改变内涵或结构；2.改变外部形式或面貌；3.改变特性或条件①。我国学者在对社会转型下定义时，一般认为：社会体制在相对较短时间内发生了急剧的转变；社会结构发生了重大的转变；社会发展出现了阶段性转变②。根据历史发展的实际情况和转型的词汇学定义，我们认为，英帝国向英联邦的演变过渡，应当定性为转型。
首先，英帝国与英联邦的性质和内涵发生变化。英帝国是英国作为宗主国对殖民地、自治领等附属地实施殖民统治的政治实体。英国是帝国的唯一统治者和主权拥有者，全权掌控帝国事务及政策的制定与实施，而且英国与殖民地、自治领等附属地之间存在着不平等的宗主—依附关系。英联邦则是由英国与前附属地形成的国家自由组成的国际组织。英联邦虽然由英国君主任名义上的元首，但实际上完全不具备任何国家的性质。英国对其他成员国不再拥有任何形式的统治权或所有权，也不拥有任何决策方面的特权。英国与其他成员国在英联邦内的地位完全平等。
其次，英帝国与英联邦的形式和特征发生了变化。在名称上，英帝国(British Empire)与英联邦(Commonwealth of Nations)截然不同。在组成形式上，前者是一个帝国形态的国家或政治实体，后者是一个特殊类别的国际组织。在内部结构上，英帝国由主权国家英国与众多的不享有主权的殖民地、自治领等附属地构成，英联邦由英国等53个享有主权的成员国构成。在功能形态上，前者是英国维系殖民统治的工具，后者是成员国平等协商处理共同关心问题的平台。在英国政府管理事务方面，英帝国事务归殖民部和自治领部管辖，英联邦事务由外交与联邦事务部负责。最后，英帝国的内部联系纽带涵盖政治、军事、经济、社会、文化等方面，英联邦的内部联系纽带则大为弱化，主要体现在文化和经济方面。
再次，英帝国向英联邦的转型是一个渐进过程。这个转型过程经历了一个多世纪之久，可大致分为两个阶段。英联邦初创阶段(1867～1931)：英国政府从美国独立中汲取教训，从1839年《达勒姆报告》开始调整帝国政策，对帝国内的移民型殖民地寻求自治的要求由镇压改为妥协，同意这些殖民地在条件成熟时获得自治权，于是加拿大自治领于1867年获准成立。此后，澳大利亚、新西兰、南非、爱尔兰、纽芬兰等也先后取得自治领地位。1926年，帝国议会通过《贝尔福报告》，对帝国内部关系做重大调整，帝国内宗主国与附属地之间的隶属关系不复存在，承认各自治领与英国地位平等，拥有完整的国家权力。1931年的《威斯敏斯特法令》对此做了法律意义上的确认和完善，标志着英联邦的诞生，但英帝国的主体依然存在。英联邦完善阶段（1947～1970年代）：二战导致英国国力和地位的巨大削弱，英国政府改变帝国政策，在民族解放运动蓬勃兴起的压力下，同意非移民型殖民地独立，同时争取这些新独立国家留在英联邦内，以英联邦取代英帝国。自1947年8月印度和巴基斯坦宣布独立之后，麦克米伦首相所称的“变革之风”由南亚吹到东南亚，席卷非洲大陆，再扩及太平洋诸岛和加勒比海地区。原英帝国的大部分殖民地都变为英联邦成员国，甚至连与英帝国毫无瓜葛的莫桑比克也申请加入了英联邦。
二
二战结束之时，英国又一次成为战胜国。在国内外声望卓著的丘吉尔更是踌躇满志，准备在政坛上再展宏图。对于大英帝国，丘吉尔纳入了其“三环外交”中的重要一环。显然，捍卫风雨飘摇的殖民帝国是他的主要使命之一。但是，英国选民并没有给丘吉尔提供这个机会。直到1951年10月，已过古稀之年的丘吉尔才率保守党在大选中获胜。然而，与11年前第一次担任首相时相比，丘吉尔不再感到那么激动和兴奋。10月31日，他在大选后首次向下院发表的演说中，以极为平淡的语气说道：“本月26日夜，我接到国王要我组织政府的御旨。按照上届政府提出的计划，议会于今日，31日开幕。”③此时此刻，丘吉尔心中明白，他所面对的国内和国际形势已发生重大变化，尤其是他在二战中竭力维护的大英帝国，在战后第一次非殖民化浪潮的冲击下已面目全非：南亚各殖民地已获得独立，与之相邻的缅甸更是彻底了结了与英帝国的关系，拒绝按英方的条件加入英联邦；而且，帝国其他殖民地的民族独立运动此起彼伏、日益高涨，已成势不可挡之势。
从表面上看，丘吉尔政府似乎要坚持原有的捍卫英帝国和英联邦的政策，改变工党政府的非殖民化政策。丘吉尔于1951年11月29日宣布了保守党政府的对外政策目标：
我们的第一个目标是联合和巩固英联邦以及原来的大英帝国的现存部分。我们的第二个目标是保持与欧洲语言［英语］国家的“兄弟关系”。第三个目标是建立联合的欧洲，对于欧洲而言，英国是一个与之分开的、关系密切而特殊的朋友和盟国。④
丘吉尔清楚地意识到了形势的变化和延续非殖民化政策的必要性，英帝国向英联邦的转型已不可避免。因此，他在大英帝国之前加上“原来的”(former)的限定词，这绝非是口误或出于偶然。在上一届丘吉尔政府中任贸易和生产大臣的奥利佛•利特尔顿出任殖民大臣。他认识到保守党不可能再沿用以往的殖民统治方法，这是因为“我们这个世纪不断改善的通讯技术……新闻和宣传所能迅速传播的特性，而最重要的是所有人民正在提高的教育和识字水平”。而且，“已经失去经济强权的5000万岛民再也不能期望以19世纪的模式统治整个世界。那个以权力和家长式统治为内涵的模式曾使我们成为世界上最伟大的民族”⑤。因此，保守党实际上在英帝国和英联邦政策上并无其他更为实际的选择，只能是延续工党的原有政策。这个立场获得了。保守党政府各位大臣的认同，包括以英帝国捍卫者著称的丘吉尔首相，尽管丘吉尔仍然“在本能上对任何方式或形式的自治深恶痛绝”，反对殖民地的非殖民化⑥。
利特尔顿就任伊始，便接纳了殖民部助理政务次官、非洲司司长安德鲁•科恩的建议：“尽早发表一项声明，宣布联合政府和工党政府所制定的有关宪政演进的总体政策将延续下去。”⑦利特尔顿很快于11月7日向丘吉尔呈交了一份备忘录，其中包括一份政策声明，称殖民政策是超越政党界限的政策，而且得到两大政党的接受和执行，因此无意对此做任何更改，并陈述了两项基本政策原则：
第一，我们的全部目标是帮助殖民地在英联邦的框架内获得自治。为此目的，当形势需要时，我们寻求尽快在每个地方都建立自治制度。第二，我们决心推动殖民地的经济和社会发展，从而与政治发展相同步。⑧
丘吉尔本人虽不愿公开表示赞成，但他表示已“注意到”这个问题，实际上批准了这项行动⑨。保守党政府具体的政策方针包括四个主要方面：第一，镇压武力反抗英国殖民统治的民族主义运动。英国先后在马来亚、肯尼亚和塞浦路斯打了三场殖民战争；阻缓了这些殖民地的非殖民化进程。第二，组建殖民地联邦。政府试图通过按地域将殖民地组合起来，增强其经济活力和实力，延续英国的殖民统治。丘吉尔政府组建或计划组建的这类殖民地联合体包括中非联邦、西印度群岛联邦、马来西亚联邦等。第三，推动殖民地发展。政府增加对殖民地的发展援助，扩大贸易往来，改善殖民地的社会经济状况，化解移民涌入英国的问题。第四，继续殖民地自治进程。政府对一些社会发展水平较高并得到其认可的殖民地，提供向自治过渡的条件和帮助，并批准其中部分殖民地的自治。从总体上看，丘吉尔政府在有形帝国政策和无形帝国政策方面具有不同的特色：对于有形帝国，其政策富有灵活性和开放性；对于无形帝国，其政策则较为强硬和僵硬。
此时，英国的殖民政策与外交政策的配合更加密切。在维护无形帝国方面，丘吉尔政府在主观上希望保持英国在海外的责任和义务。政府内有两种主要的立场。一种立场是要求英国削减在海外承担的责任和义务，以应付严重的财政危机，但所采取的步骤和方法应当十分小心谨慎。财政大臣民R.A.特勒指出：政府面临的财政危机“比1949年严重，而且在许多方面比1947年还要严重”⑩。当时的财政赤字每年增加约七亿英镑。巴特勒提议减少赤字的途径是削减进口、采取货币调控措施、大幅度减少政府支出。他特别指出必须削减国防开支，其办法是削减英国在海外的驻军规模。当时英国军队的官兵人数多达85万人，国防开支占国民生产总值的10%。过重的军费负担造成英国经济竞争力的不足，在获取民用工程合同方面已经落后于德国和日本这两个战败国，所以英国急需增加对国内的投资，以争取贸易的盈余。财政部认为，只有减少国防开支和海外负担才能实现这个目标(11)。
但是，政府内也存在另一种立场，并且为丘吉尔本人所赏识，即坚决主张英国继续承担作为世界主要大国的责任和义务。持这种立场的阁员以住房大臣哈罗德•麦克米伦和外交大臣安东尼•艾登为代表。麦克米伦坚称，英国前途取决于“我们保持一个大国地位的能力”，英国经济的生存在很大程度上依赖于世界各国对英镑的信心，削减英国的海外责任只能是有害无益(12)。再者，英国应更充分地依靠英帝国的资源来进行经济恢复。英国要从英镑区内获取原材料和食品供给，减少和取代从其他地区的进口。他强调说，能否大胆地表明英国的政策是重振英国人的自豪感和信心的关键，因为“这是一个抉择：是滑向卑鄙和无聊的社会主义，还是向第三大英帝国迈进”(13)。艾登也反对英国从海外撤退，坚称英国外交的目标就是保持英国的世界强国的地位，维持宗主国的最高生活水准。更重要的是，若英国退出，苏联就会乘虚而入，英国的国际地位必然受到负面的影响。他说：“显然，只要我们削减我国承担的责任……我国在英联邦的领导权、对欧洲施加影响的地位和我们与美国的特殊关系，就会受到损害。”(14)
英国军方支持麦克米伦和艾登的上述立场，指出英国只有维持其“作为美国在世界事务中的主要伙伴的全部地位和影响”，英国的经济地位才能恢复。英国不能放弃军事强国的实力和地位，“我们的生活水准在很大程度上来自我国的大国身份，这也依赖于对于我国强大实力的宣示。正是在这方面，我们的军队，特别是海外的驻军，做出了贡献”(15)。丘吉尔在埃及问题上也显示了强硬的态度：“在事关重大的事务和原则问题上，我们不应惧怕谈判的失败。这比向埃及或美国示弱屈服要强得多。”(16)在这里，包括丘吉尔在内的内阁成员表达了对于维护无形帝国方面的坚强决心和立场。但是，政府无法协调的一个核心问题或无法解决的一个矛盾是：出于财政考虑，英国应当减少在海外承担的责任和义务；出于战略考虑，英国则应当维持在海外承担的责任和义务(17)。这一点，在政府于1952年发布的《全球战略文件》(Global Strategy Paper)中得到了清楚的阐释。
三
与此同时，以丘吉尔为首的保守党政府在对待有形帝国，尤其是在殖民地自治和独立问题上，发生了重大转变，由殖民主义的捍卫者变为非殖民化的实施者。事实上，丘吉尔政府不仅承认了工党政府对印度、巴基斯坦、锡兰、缅甸独立的安排，而且还在一些地区继续其尚未完成的工作，其例证便是黄金海岸和苏丹。
黄金海岸是丘吉尔政府应对非洲非殖民化的第一块试金石。1951年2月5～10日，黄金海岸殖民地进行了历史上的第一次普选。令英国殖民当局感到沮丧的是，与英国殖民当局作对的人民大会党获得胜利，当时尚在狱中的该党领袖恩克鲁玛成功当选。对于英联邦的未来，丘吉尔政府面临一个重大抉择：将独立的原英属非洲殖民地纳入英联邦当然符合英国的利益，那么是否授予它们完全的英联邦成员国地位呢？显然，英国担心英联邦的原有性质再度发生重大变化，以至于导致该组织的解体或英国领导地位的丧失。政府内部讨论了建立“两级制”英联邦成员国组织结构的可能性，拟议将二战后新独立国家列为二等成员国。但这个不平等的“两级制”最终未予实施，英国不愿承担这些新独立国家拒绝英联邦的后果。
于是，1952年2月9日，殖民大臣利特尔顿提议对黄金海岸的宪法做必要的修正，其要点如下：
1.行政委员会领导人的名称应改为总理。
2.总理人选由总督决定，但需得到立法会议的批准。
3.行政委员会可选用内阁的名称。
4.总理在内阁中的位次仅低于总督（或管理政府的官员），并在总督缺席时主持内阁工作。
5.总督须与总理磋商以后方可任命非洲人担任部长并决定其所负责的部。总督无权单独行使以上权力，而且以上任命须交立法会议批准。(18)
利特尔顿在备忘录中还特别指出，以上的修正是工党政府殖民大臣、黄金海岸总督查尔斯•阿登—克拉克与恩克鲁玛在上一年的一次会晤中达成的共识，相当于英国做出的一项承诺，“从这项承诺上的倒退，将不仅否决了英国的一项协议，而且还不可避免地会引起这样的推测：女王陛下的新政府决定修改对黄金海岸的政策”(19)。利特尔顿强调，保守党政府有必要继续推行工党前政府的有关政策，而任何阻碍这个进程的企图都会带来灾难性的后果(20)。
2月12日，在丘吉尔主持下，内阁开会讨论利特尔顿备忘录。利特尔顿在会上重申这些宪法修正是他的前任代表英国做出的一项正式承诺，黄金海岸总督也力促政府批准这些修正条款。内阁会议提出两点意见：第一，利特尔顿备忘录中所提的第4点修正含义不够明了。内阁建议改为：“当总督不在殖民地时，管理政府的官员的位次应居于总理之前，主持内阁工作”。第二，联邦关系大臣伊斯梅勋爵主张在这些修正公布之前，应向南非联邦政府做解释，以免引起不必要的恐慌。会议最后批准了对第4点的修改(21)。次日，丘吉尔又在致利特尔顿的备忘录中对第4点做了更明确的修改：当总督不在时，副总督须行使总督在黄金海岸内阁的职权，主持其工作(22)。尽管丘吉尔实际上默认了工党政府的政策，但他却不愿公开承认。他在这次内阁会议之后起草的致南非总理的一封电报中说：“我希望你能看出，所做出的有关黄金海岸的决定是我们接手之前决策的结果。”(23)由于某种原因，该电报并未发出。这封电报稿反映了丘吉尔的矛盾心态和处境：既无可奈何地顺应非殖民化的潮流，批准黄金海岸走向更高程度的自治，同时又不愿损害自己的帝国捍卫者的形象，拒绝公开承担责任。总督阿登—克拉克不得不释放恩克鲁玛，任命他为“政府领袖”(Leader of Government Business)，次年又任命他为总理(Prime Minister)。在这里需要说明的是，恩克鲁玛的总理名称在英文中与首相名称相同，具有巨大的象征意义。英国在事实上已承认该殖民地具有成为英联邦成员国的资格和可能性。其目的是使恩克鲁玛成为一个较温和政党的领袖，避免更为激进的人物或政党取而代之(24)。英国政府还规定：总督在任命非洲人担任内阁部长之前，需与总理进行磋商。
1953年夏，英国方面意识到，不可能在保持英国最终决策权的情况下满足黄金海岸民族主义者的政治要求，英国所能期望的最多只能是保持英国的影响。因此，黄金海岸的独立不再是原则问题，而只是时间问题(25)。丘吉尔政府的关注重点已经不是独立问题，而是如何防止黄金海岸站到共产党国家的一边。利特尔顿指示做部长们的工作，规劝他们采取“某些特别行动”，以表达其阻止共产党国家势力扩张的“真实的和持久的意愿”(26)。据阿登—克拉克总督的报告，黄金海岸内阁确实采取了遏制共产主义影响的措施，包括查禁宣传共产主义的出版物、对本国打算访问共产党国家的居民限制发放护照和出境签证、将人民大会党内部众多的左派分子清除出党等等(27)。这些措施显然使英国方面感到放心和满意。同时，英国殖民部官员担心黄金海岸行政系统的本土化存在风险，认为条件还不够成熟，会造成消极的后果，因为这个殖民地“并没有大量作风正派的中产阶级存在，也没有充足的人才和经验来保护平民免遭那些缺乏经验的、精神境界低下的政客的剥削，而这些政客正是由平民选举才获得权力的”(28)。但是，殖民部此时在政策上并无其他更好的选择。于是，在1954年，英国在黄金海岸进一步实施政治改革，扩大立法会议，全部立法会议成员实行直选制；行政委员会改为完全由非洲人组成，原先的3名欧洲人委员退出。这种完全由非洲人组成的行政机构，在非洲的英属非移民型殖民地中还是第一个。1955年，恩克鲁玛宣布，人民大会党争取在1956年内实现黄金海岸的完全自治，成为英联邦的成员国。
恩克鲁玛的人民大会党在当年大选中获得压倒性的胜利，所得席位超过了其他政党的总和。1956年7月，人民大会党又一次获得大选的胜利，获得57%的选民支持，在104个席位中赢得71席。恩克鲁玛随即决定在1957年独立，国号为“加纳共和国”。1956年8月，恩克鲁玛在国民议会上发表了激动人心的演说。他说：“我相信，整个议会都会意识到这是个庄严的时刻。未来的几代人将回首对我们做出评判，我祈求我们今天所说所做不会让他们做出不好的评判。我们已站在独立的门槛上，只有一步之遥我们就能进入门内跨入一个全新的世纪。在我们与我们的目标之间没有什么阻隔，除非是我们自己的愚蠢，我们的动摇，我们的不宽容，我们彼此之间的怀疑和不信任。所以，让我们抛弃个人的敌意，今天带着对这个庄严时刻的深厚感情共商大计。”(29)1957年3月6日，加纳共和国如期成立，并成为英联邦的第9个成员国和联合国的第81个成员国。人民大会党组织新政府，恩克鲁玛出任独立后的首任总理。加纳还是在非洲的英属殖民地中第一个赢得独立的国家，直接引发了第三次非殖民化浪潮。
苏丹自1899年起由英国和埃及共管，实际上由英国实施殖民统治。二战结束后，工党政府于1946年向苏丹民族主义组织做出让步，宣布承认苏丹人民的自治权。埃及政府却以实现“尼罗河谷的统一”为由，拒绝承认苏丹的自治权。1947年，英国驻苏丹总督罗伯特•豪宣布进行政治改革，给予苏丹更大的自治权，决定制定一部宪法，举行苏丹立法会议的选举。
1948年11月，苏丹立法会议选举如期举行，苏丹两大民族主义政党之一的国民党(Umma Party)获得议会中的多数议席，该党主张苏丹独立；但另一大党民族阵线党(Ashigga Party)主张与埃及联合，抵制和反对大选，在一些城市组织反英示威。当时，苏丹属英国外交部管辖。英国外交部从国际战略出发，力图尽快在苏丹实现自治，摆脱这块没有多大战略价值的是非之地。1950年9月，两大政党达成妥协，决定就独立或与埃及合并问题举行公民投票。12月，立法会议通过决议，要求英国和埃及在1951年给予苏丹完全的自治权。
1951年4月7日，罗伯特•豪总督表示要“充分考虑”立法会议的决议，并成立一个包括所有政党（民族阵线党除外）在内的委员会，负责就自治问题提出建议。但埃及在联合国采取的行动，给苏丹的前途带来了新的变数。1951年10月15日，埃及要求安理会审议埃及与英国之间的1936年条约，谴责英国与埃及共同统治苏丹的做法，要求英国撤出苏丹，宣称埃及拥有对苏丹的主权，并计划将苏丹并入埃及。英国政府随即表示英国不会撤出苏丹，苏丹立法会议也谴责埃及企图兼并苏丹的计划。1951年11月8日，英国外交部通知苏丹总督罗伯特•豪：英国政府希望苏丹“应当在1952年年底之前……［确立］自治的必要基础”(30)。英国内阁决定由外交大臣艾登发表一项表达上述希望的声明。11月15日，艾登在下院宣布：英国打算在1952年年底授予苏丹自治权，从而基本上确定了苏丹自治的时限(31)，并在1954年举行关于独立问题的公民投票。1952年10月，丘吉尔政府授权苏丹总督颁布了苏丹民族主义者起草的《自治法令草案》，规定内阁完全由苏丹人组成，对经选举产生的议会负责；内阁无权处理外交事务和管辖南方各省，也无权宣布紧急状态，以上这些方面的权力保留在总督手中。1952年7月，埃及的法鲁克王朝已被推翻，埃及不再坚持苏丹是它的一部分。1952年10月29日，埃及政府与苏丹主张独立的政党就自治和全民公决问题达成协议。
1953年年初，苏丹的政治发展出现了一个重大突破。英国与埃及结束了相互争论和攻击，在苏丹的前途问题上形成了共识。2月12日，两国签署了《开罗协议》，规定：
1.尽早举行议会选举，以选出全部由苏丹人组成的议会。选举由混合选举事务委员会(Mixed Electoral Commission)进行监督。委员会的组成为：苏丹人3名、英国人1名、埃及人1名、美国人1名和印度人1名（兼任委员会主席）。
2.在实现完全自治之前设有一个过渡期，时间不超过3年。过渡期的作用是使苏丹人民在自由和中立的环境中行使其自决权。
3，设立特别委员会，其职能是在3年时间内完成行政、警察和军队“苏丹化”的工作。
4.举行立宪会议(Constituent Assembly)选举，以制定宪法和选择苏丹的前途：选择一是苏丹与埃及建立某种形式的盟邦关系；选择二是苏丹完全独立。(32)
2月17日，艾登就协议中苏丹的“完全独立”做出解释，指出这包括苏丹选择以任何形式与任何国家建立任何形式的关系的“自治权”。实际上，英国是不愿将苏丹的选择范围限制在协议中的两种形式之内，而希望苏丹能与英国保持某种形式的关系和联系。不久，混合选举事务委员会成立，议会选举也在11月举行。亲埃及的民族联盟党(National Unionist Party)获胜，赢得组建政府的权力。由于苏丹处于与其他非洲殖民地相类似的社会发展水平，因此，苏丹的自治进程对其他非洲殖民地更具有影响力。丘吉尔称苏丹是非洲自治进程步调的确定者，他说：“当然，这里发生的事情为我们就整个非洲和中东的事务确定了步调。”(33)这样，苏丹自工党政府时期开始的非殖民化进程，在保守党执政时期并未发生逆转。苏丹还是丘吉尔任首相期间唯一获准独立的殖民地。
1954年1月1日，苏丹的首届议会开幕。1月9日，民族联盟党领袖爱资哈里为首的苏丹政府组成，标志着完全由苏丹人组成的政权行使执政权的开端。这一天也被定为“约定日”(appointed day)，作为1953年《开罗协议》规定的3年过渡期的开始。此时英国在苏丹的行政官员、军警和技术人员约有1100人，开始有序地撤离，其留下的空缺由苏丹人填补。但是，权力移交的过程并不平静。首先，北部占统治地位的阿拉伯人与南部发展滞后的黑人之间缺乏共同的民族国家认同感。阿拉伯人说阿拉伯语，信奉伊斯兰教；黑人说非洲土语，信奉传统宗教或基督教。黑人普遍对前来取代英国进行统治的阿拉伯人存有戒心，导致摩擦不断。其次，执政的亲埃及的政党与在野的主张独立的政党矛盾尖锐。尽管如此，苏丹的独立进程并未中断。英国与埃及决定结束共同管理苏丹。1955年8月30日，苏丹议会决定就苏丹前途问题举行公民投票，邀请捷克斯洛伐克、印度、挪威、巴基斯坦、瑞典、瑞士和南斯拉夫等七国派遣代表来苏丹监督公决。同时，苏丹方面要求英国和埃及撤出驻军，得到两国的积极回应，同意在11月12日完成撤军。12月19日，苏丹议会在没有举行预定的公决的情况下，宣布苏丹独立。1956年1月1日，苏丹共和国正式建立，得到了英国、埃及租国际社会的承认。不过，由于英国方面的原因，苏丹在脱离英帝国的同时并没有加入英联邦，而是很快成为阿拉伯联盟和联合国的成员国。
四
应当强调的是，丘吉尔政府的非殖民化不仅仅是英国单方面调整殖民政策的后果，殖民地的民族主义运动也发挥了十分重要和关键的作用。我们认为，导致丘吉尔政府继续非殖民化进程的因素多种多样，既相互影响，又相互制约。
第一，民族主义运动对英国的殖民统治造成巨大的冲击。二战后，殖民地的民族主义运动风起云涌。在很大程度上，殖民地的独立主要还是通过殖民地人民的斗争实现的。显然，如果不是诸如甘地领导的印度民族主义运动、肯尼亚的“茅茅”运动和恩克鲁玛为首的黄金海岸（加纳）人民大会党的不懈努力和奋斗，英国肯定不会主动退让。而且，已经获得独立的英属殖民地也发挥了重要作用。印度总理尼赫鲁在联合国等国际场合严厉批判英国殖民主义统治，给殖民地民族主义运动以强大的鼓舞，给英国政府施加了强大的压力。英国被迫与联合国托管理事会等机构建立合作关系，提供有关的资讯(34)。因此，可以说在非殖民化过程中，民族主义运动起了关键性的发动和推进作用。
第二，英国的国家利益是决策的基础。丘吉尔政府认为通过政策的调整和改变，可以向殖民地民族主义运动和人民表达其“善意”，避免民族主义者采取激进的对策，在最大程度上维护英国的利益，并能争取到此后与独立后的国家继续保持合作关系。例如，在第二次非殖民化中获得独立的马来亚和黄金海岸，都是英帝国中较富庶的殖民地和赚取美元的主要来源地，是维护英镑区收支平衡和金融稳定的主要砝码。因此，保守党政府在移交权力时都要求它们留在英联邦和英镑区之内。
第三，冷战的新形势促使英国调整其政策。随着斯大林的去世和苏联内外政策的变化，冷战的形势也发生了变化。东西方的军事对峙和对抗告一段落，其争夺的重点转向亚非地区。英国外交部十分担心苏联势力在非洲的扩张，殖民部则力图避免苏联与殖民地民族主义组织的联合(35)。英国的策略是利用其在非洲的势力，抢占先机，控制殖民地政治发展和变革的主动权，以非殖民化对抗苏联的社会主义化。丘吉尔政府认为，自由开明的殖民政策是对苏联势力的“建设性回击”(36)。在这里，非殖民化成了西方的一种冷战手段。
第四，反殖民主义运动成为世界潮流。除了在英、法等几个欧洲殖民国家之外，殖民主义遭到普遍的反对和抨击。不仅殖民地人民大力反对殖民统治，争取自治和独立，而且他们的斗争得到了世界上各种政治力量的支持和同情。苏联和社会主义阵营坚决反对殖民主义，以印度为代表的新独立国家也在各种场合严厉抨击殖民主义，甚至美国也对殖民主义不抱好感。艾森豪威尔政府此时更是确信，英国等欧洲殖民帝国的终结已为时不远，要求英国采取相应的措施。英国最终意识到殖民主义“越来越不得人心，使用武力予以维护也不再是一种现实的政治”，而且英国在维护帝国方面已经不能指望得到盟国的支持(37)。
第五，英国的资源和力量已经难以维持庞大的帝国体系。二战中，英国的经济实力遭到重创，自18世纪以来第一次成为债务国，战后的重建亦需要依靠美国的援助，而且英国在1945～1979年之间的经济发展远远落后于其他西方国家，沦落为二流国家(38)。英国的军事力量更是不堪重负。按照惯例，二战结束后，军队大量复员，但英军同时要承担北约的防务和英帝国的防务以及其他的任务。仅在帝国之内，英军就先后在马来亚、肯尼亚和塞浦路斯开战。而在巴勒斯坦，英军难以应付犹太武装组织的袭扰，被迫撤离。英国国防部、财政部和外交部在一份照会中承认：“对于茅茅运动这样的灾难，对付它远比预防它要花费巨大。”(39)此外，英国的行政体系也遭遇难以克服的困难。当时，殖民地的工作被称为“衰亡的行当”(dying service)。在殖民地工作的行政官员士气低落，殖民部招收新雇员的工作难以进行。1951年，英国的西非殖民地行政官员缺员率高达34%，而到1955年，这个比率更是增加到83%(40)。
在这里，我们看到一个有趣的现象：对殖民地而言，殖民化是在西方列强的强制性外力作用下完成的，而民族主义的兴起同样也在很大程度上是受外部影响的结果。
首先，社会主义阵营给予殖民地人民的独立斗争以精神和物质上的支持，培训民族主义领导人和军事指挥员，提供军火，进行反对帝国主义的宣传。当然，苏联这样做，其目的主要是与以美国为首的西方资本主义阵营相对抗。一些原先的殖民地独立后仿效苏联在政治和经济上的许多做法，如埃及、索马里等，其中最普遍的就是对外国资本控制的经济部门实行国有化。不过，对此也不宜过高估计，英属殖民地独立后大多留在英联邦内，却没有一个新独立国家真正加入苏联阵营，而且除埃及、南也门外均未与苏联签订友好同盟条约或加入经互会。
其次，法国殖民地的非殖民化运动与英国殖民地的非殖民化运动相互影响，其作用十分明显。二战后美、苏取代英、法等老牌西方列强，成为世界上最强大的国家，英、法等老殖民帝国的崩溃是这种权力中心转变的必然结果。二战后，英国在撤出帝国属土方面迈出第一步，于是便有了1940年代后期的第一次非殖民化高潮。法属印度支那殖民地的民族主义者受其鼓舞，1954年成立的民族解放阵线开展武装斗争，给法军以沉重的打击；而法属阿尔及利亚的民族解放运动又给予英属黄金海岸人民以巨大鼓舞，使之率先在撒哈拉以南的黑非洲赢得独立，在1950年代后期形成第二次非殖民化高潮。接着，从西非波及非洲各地和世界其他地方，在1960年代初掀起规模最大的第三次非殖民化高潮。
再次，西方的殖民化无意中起到了“社会动员”的作用。这种外来影响表现为：通过开发殖民地，宗主国创造了一种促使殖民地人民起来对宗主国的统治提出挑战的条件。殖民地经济的发展，与外部联系的加强和都市化的进行，使众多殖民地人民脱离原先的生活环境和文化氛围，接触新的思想和观念；殖民地黑人青年在欧洲大战中走上战场，打破了对白人的迷信，获取了种族平等的观念；教会和其他机构办的学校使当地人有了掌握外来思想文化的机会，非洲的民族主义领导人大多有在这些学校或在西方国家的学校中接受教育的经历。从这个意义上说，殖民主义敲响了自己的丧钟。
那么，保守党的政策只是对工党政府政策的简单延续吗？答案是否定的。保守党对帝国坚贞不渝，绝非像工党那样对帝国的衰亡保持冷漠。在具体政策表层的下面，保守党的政策原则是在对殖民地的要求做出某些让步的情况下，尽量维护英帝国的殖民统治，尽量保持传统的宗主国—殖民地的关系性质。其政策方针是可以将内政权力移交给当地人，但英国应当继续控制其外交和国防(41)。保守党政府认为，对地域较小的、自我生存能力不足的殖民地（主要指在非洲的殖民地），英国应当提供保护和控制，不能轻易交权。其原因有两点：其一，防止殖民地独立之后成为敌对势力的同盟者和牺牲品；其二，防止英联邦的成分和性质由于大量成色较差的成员国的涌入而发生剧变，于英国的国际地位无益(42)。迟至1954年，英国政府仍然认为约二十个殖民地不适合成为完全独立的国家，而在未来20年可以批准独立的殖民地名单中也只有黄金海岸、尼日利亚、中非联邦、马来西亚联邦和尚未成立的西印度联邦(43)。政府内部还讨论了将英联邦成员国分为“两个层级”的可能性。事实上，英联邦中的老成员国与新成员国之间的待遇确实存有差异。自1948年起，英、美两国政府决定与英联邦老成员国分享军事情报和敏感信息，南亚的新成员国则不在此列(44)。因此，丘吉尔政府在允许殖民地自治方面较为宽松，但对殖民地独立却严加控制，甚至不惜动用军事手段进行镇压。
无论如何，丘吉尔在相当程度上顺应了非殖民化的潮流，未全力中止其进程。虽然没有一个殖民地在他第二届首相任内独立，但他仍批准了黄金海岸的自治和苏丹的独立。这个重大改变发生在一生为帝国事业奋斗的资深政治家身上，的确非同寻常、耐人寻味。
我们认为，造成这种改变的原因除了以上各种原因之外，就丘吉尔个人因素而言，还在于：
其一，丘吉尔将英国国家利益置于政府决策的优先位置上。直到二战结束为止，丘吉尔始终认为英帝国与英国的利益是密不可分的，任何对英帝国的损害也是对英国利益的损害。但在1950年代初，帝国在经济、军事上已成为英国难以承受的负担，对殖民地民族主义运动的镇压，不仅消耗了英国大量的人力和物力资源，而且在国际上明显是处于“失道寡助”的境地。丘吉尔政府已认识到以传统的殖民统治方式维护帝国对英国国家利益不利，必须加以改变。其出路在于允许英属殖民地在逐步形成自立能力的基础上，在英联邦之内实现自治和独立；将英帝国平稳地过渡到英联邦；英国的控制方法亦由直接的政治统治、经济剥削和军事占领变为较间接的经济、文化控制和保持一定的政治、军事影响力。这样一来，英国既可以卸掉包袱，又可以以新的形式维持其原有的地位和影响力，从最大限度上维护和实现英国的国家利益。
其二，丘吉尔在冷战中的立场也是一个重要因素。众所周知，丘吉尔一贯坚持反对共产主义的立场，积极策动和支持对苏联阵营的冷战，他的那篇富尔顿“铁幕”讲演更是闻名遐迩。英帝国所属的殖民地是对抗苏联阵营的主要力量之一，也是最薄弱的一个环节。苏联、东欧国家公开支持各殖民地人民的民族独立和民族解放运动，一些殖民地的共产党组织也展开武装斗争。在这种情况下，如果一味压制殖民地自治和独立的要求，就有可能将它们推入苏联势力范围之内。因此，在殖民地人民的民族民主运动的压力下，丘吉尔采取了两大对策：一是坚决镇压共产党发动的游击活动，坚决消除威胁英国战略利益和白人移民利益的反抗行动；二是对有条件的殖民地的自治和独立要求予以批准，对殖民地提供经济援助，帮助改善其经济、社会状况。在与艾森豪威尔总统讨论英美防务关系时，丘吉尔特地提到了东南亚的严峻局势，他提议：“当务之急是讨论在太平洋地区建立一个坚强的反共阵线的方法和途径。”(45)他的内阁在一份文件中提出英国的战略政策的目标包括：“与英联邦和我们的盟国一道阻止共产主义的传播”和“在我们的殖民地和海外属土确保安全并建立稳定的统治”(46)。结果，英国殖民地独立后，除极个别外，均留在了英联邦内，无一加入苏联阵营。
最后，丘吉尔将维持英美特殊关系视为英国对外关系的基石。二战后，美国仍然坚持反殖立场，艾森豪威尔、杜勒斯等人多次明确要求英国在非殖民化方面拿出具体行动来。尽管丘吉尔没有明确接受美方的建议和要求，但是他明白英国在中东、远东等地的防务中需要得到美国的支持与合作。因此，英国需要在殖民地问题上做出一些姿态并采取某些行动，才能更好地与美国保持和发展关系。丘吉尔极为重视英美关系，他第二次出任首相之初便访问美国，当面向杜鲁门表达了发展两国关系的愿望：“我们必须共同前进，各自尽最大的努力，为我们两国的利益而理解对方的观点和大量的分歧，我们将安然抵达目的地，并运用我们巨大的力量，将和平和希望带给地球上苦苦挣扎的人类，并拯救他们。”(47)
总之，尽管丘吉尔在主观上反对非殖民化，并运用各种手段延缓其进程，但他从英国的国家利益、冷战局势和维持英美特殊关系的需要出发，在相当程度上顺应了非殖民化的潮流，实际上违心地成为大英帝国的掘墓人之一。而且，丘吉尔政府的非殖民化政策对英帝国向英联邦的转型的继续和完成，起到了承前启后的重要作用。
注释：
①“transition”、“transformatton”、“transform”等词条，见《韦氏大学词典》[Merriam-Webster's Collegiate(r) Dictionary]，第11版，韦氏集团2003年版。载《大英百科全书2005年豪华版》(Encyclopaedia Britannica 2005 Deluxe Edition)，2005年光盘版。
②参见陆学艺、景天魁主编：《转型中的中国社会》，黑龙江人民出版社1994年版。
③温斯顿•丘吉尔：《莫里森议长选举》（Winston Churchill，“Election of Speaker Morrison”），1951年10月31日。载温斯顿•丘吉尔：《温斯顿•丘吉尔著名演说集(1897～1963)》(Winston Churchill，Winston Churchill: His Complete Speeches 1897～1963)第8卷，纽约1974年版，第8287页。
④大卫•戈德威茨编：《英帝国终结文件集》(Davod Goldsworthy，ed., British Documerits on the End of Empire)集一《保守党政府与帝国的终结(1951～1957)》(The Conservative Government and the End of Empire 1951～1957)第1卷，伦敦1974年版，第4页。
⑤《利特尔顿致内阁》(Lyttelton to Cabinet)，1951年12月21日，内阁文件第129/48号。载A.J.斯多科威尔编：《马来亚》(A.J. StockwelI，ed., Malaya)第2卷，伦敦1995年版，第257页。
⑥《艾默里致多曼•史密斯》(Amery to Dorman-Smith)，1943年4月15日，文件号：L/PO/9/6。载H.R.廷克编：《缅甸：争取独立的斗争(1944～1948)》(H.R. Tinker，ed., Burma: The Struggle for Independence，1944～1948)第1卷，伦敦1983～1984年版，第13页。
⑦《科恩致劳埃德勋爵备忘录》(Minute by A.Cohen to Sir T.Lloyd)，1951年10月31日，殖民部文件第537/6696号。
⑧《利特尔顿先生致丘吉尔先生备忘录》(Minute by Mr.Lyttelton to Mr.Churchill)，1951年11月7日，殖民部文件第538/6696号。
⑨《首相备忘录》(Prime Ministerial Minute)，1951年11月8日，殖民部文件第537/6696号。
⑩《巴特勒致内阁备忘录：“经济地位——分析与对策”》[Memorandum，‘The Economic Position: Analysis and Remedies’(C(51)1), Butler to Cabinet]，1951年10月31日，内阁文件第129/48号。载大卫•戈德威茨编：《英帝国终结文件集》集一《保守党政府与帝国的终结(1951～1957)》第3卷，第358页。
(11)《巴特勒致内阁备忘录：“经济政策”》[Memorandum，‘Economic Policy’(C(52)166)，Butler to Cabinet]，1952年5月17日，内阁文件第129/52号。
(12)《麦克米伦致内阁备忘录：“经济政策”》[Memorandum，‘Economic Policy’(C(52)196)，Macmillan to Cabinet]，1952年6月17日，内阁文件第129/52号。
(13)《麦克米伦致内阁备忘录：“中东石油”》[Note，‘Middle East Oil’(CF(55)152)，Macmillan to Cabinet]，1955年10月14日，内阁文件第129/53号。
(14)《外交部备忘录》(FO Memorandum)，1951年12月10日，外交部文件第953/1051号。
(15)《COS呈内阁报告：“国防规划”》[Report，‘Defence Programme’(D(52)45)，COS to Cabinet]。载A.N.波特、A.J.斯多科威尔编：《英国帝国政策和非殖民化(1938～1964)》(A.N.Porter and A.J.Stockwell，eds., British Imperial Policy and Decolonization 1938～1964)第2卷，巴辛斯多克1987年版，第14页。
(16)《斯利姆备忘录：“与埃及的谈判”》(Minute，‘Negotiations with Egypt’by Field Marshall Slim)，1953年3月10日，首相办公室文件第11/486号。
(17)J.肯特：《无形帝国与中东防御》(J.Kent，‘Informal Empire and the Defence of the Middle East，1945～1956)。载R.布里吉斯编：《帝国主义、非殖民化和非洲》(R.Bridges，ed., Imperialism, Decolonization and Africa: Studies Presented to John Hargreaves)，伦敦2000年版，第133～134页。
(18)《利特尔顿内阁备忘录》(Cabinet Memorandum by Mr.Lyttelton，C.(52)28)，1952年2月6日，内阁文件第129/49号。
(19)同上。
(20)《委员会关于英联邦成员资格的报告》[Report，‘The Future of Commonwealth Membership’(CCM(54)1)by Official Committee on Commonwealth Membership]，1954年1月21日，内阁文件第134/786号(PRO)。
(21)《内阁决议》(Cebinet Conclusions)，1952年2月21日，内阁文件第128／24号，CC16(52)6。
(22)《丘吉尔致利特尔顿备忘录》(Minutf by Churchill to Lyttelton)，1952年2月13日，首相办公室文件第11/1367号。
(23)《电报稿》(Draft Telegram)，1952年2月12日，首相办公室文件第11/1367号。
(24)《殖民部关于与阿登—克拉克谈话记录》(CO Note of a Meeting with Arden-Clarke)，1952年1月9日，殖民部文件第554/298号。载理查德•拉斯本编：《加纳》(Richard Rathbone，ed., Ghana)第1卷，伦敦1993年版，第112页。
(25)《史密斯备忘录：“西非政府的非洲化政策”》(Memorandum，‘The Africanisation Policy of the West African Governments’by M. Smith)，1953年3月，殖民部文件第554/400号。载理查德•拉斯本编：《加纳》第2卷，第126页。
(26)《T.劳埃德致阿登—克拉克》(T.Lloyd to Arden-Clarke)，1954年1月4日，殖民部文件第554/371号。载理查德•拉斯本编：《加纳》第2卷，第147页。
(27)《阿登—克拉克致巴恩斯》(Arden-Clarke to Gorell Barnes)，1953年12月4日，殖民部文件第254/371号。载理查德•拉斯本编：《加纳》第2卷，第146页。
(28)《史密斯备忘录：“西非政府的非洲化政策”》(Memorandum，‘The Africanisation Policy of the West African Governments’by M. Smith)，1953年3月，殖民部文件第554/400号。载理查德•拉斯本编：《加纳》第2卷，第126页。
(29)尼可拉斯•曼塞尔：《英联邦事务文件和演讲集(1952～1962)》(Nicholas Mansergh，Documents and Speeches on Commonwealth Affairs 1952～1962)，伦敦1963年版，第41页。
(30)外交部文件第371/90113号之38。
(31)《内阁关于自治的决议》(Cebinet Conclusions on Self-Government)，1952年11月15日，内阁文件第128/23号，CC 7(51)6。
(32)《1953年英埃共治的苏丹》(1953: Anglo-Egyptian Sudan)。载《科里尔年鉴》(Collier's Year Book)，微软2004年因卡塔参考图书馆(Microsoft Encarta Reference Library 2004)，雷德蒙德：微软公司2003年电子版。
(33)《丘吉尔致艾登电》(Churchill Telegram to Eden)，1953年1月15日，外交部文件第800/829号。
(34)大卫•戈德威茨：《英国和国际社会对英国殖民主义的批评（1951～1956年）》（David Goldworthy，“Britain and International Critics of British Colonialism，1951～1956”），《英联邦及比较研究杂志》(Journal of Commonwealth and Comparative Politics)第29期（1991年）。
(35)《因格莱曼斯备忘录：东非和中非的共产主义前景》(Memorandum，“Communist Prospects in East and Central Africa,”by W.Ingrams)，1952年4月，殖民部文件537/7780号。
(36)《巴恩斯致安德森》(Gorell Barnes to Anderson)，1951年2月16日，巴恩斯文档3/1(CC)。
(37)《巴恩斯备忘录》(Notes by Gorell Barnes)，1952年1月，巴恩斯文档3/1(CC)。
(38)钱乘旦、潘兴明等：《二十世纪英国》，香港：商务印书馆1997年版，第138页。
(39)《英国在世界事务中的未来》（Memorandum，‘The Future of the UK in World Affairs’），《财政部、外交部和国防部官员致内阁政策检查委员会》[Treasury，FO and MoD of Ficials to Cabinet Policy Review Committee)，(PR(56)3)]，1956年6月1日，内阁文件第134/1315号(PRO)。
(40)斯蒂芬•埃希顿：《英国政府文件关于非殖民化的看法》（Stephen Ashton，“British Official Documentary Perspectives on Decolonization”）。载《欧洲非殖民化》(Décolonisations Européennes)，艾克斯普罗旺斯1995年版，第121页。
(41)《托马斯备忘录》(Minute by Ivor Thomas)，1947年5月30日，殖民部文件第847/36/1/9号。
(42)《备忘录：殖民属地与英联邦成员资格》[Memrandum，“The Colonial Territories and Commonwealth Membership”]，[C(53)122]，《英联邦大臣致内阁》(Commonwealth Secretary to Cabinet)，1953年4月8日，内阁文件第CAB 129/60号(PRO)。
(43)(44)马丁•托马斯、鲍勃•英尔、L.J.巴特勒：《帝国危机：非殖民化与欧洲的帝国(1918～1975)》(Martin Thomas，Bob Moore and L.J.Butler，Crisis of Empire: Decolonization and Europe's Imperial States，1918～1975)，伦敦2008年版，第81、74页。
(45)《丘吉尔致艾森豪威尔电》(Telegram from Churchill to Eisenhower)，1954年6月21日，首相办公室文件第11/702。
(46)《COS为内阁国防委员会起草的备忘录》(Memorandum by COS for Cabinet Defencf Committee)，1954年12月23日，内阁文件第131/14号，D(54)43。
(47)丘吉尔：《对杜鲁门总统欢迎的答谢》（Churchill，“Response to President Truman's Welcome”），1952年1月5日。载温斯顿•丘吉尔：《温斯顿•丘吉尔著名演说集(1897～1963)》第8卷，第8319页。
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