19世纪末20世纪初俄国私有铁路的财政监督措施
http://www.newdu.com 2024/09/20 03:09:15 《江汉论坛》2013年3期 （俄）В·Л·斯捷 参加讨论
内容提要：19世纪末，俄国铁路经营状况不佳，铁路改革势在必行。财政监督措施是改革的重要组成部分，减少了国家的财政支出、提高了私有铁路的效益、推动了国有铁路业的发展。财政监督措施的出台和运行，折射出不同部门间的矛盾与冲突。交通部、财政部和监察部都力图扩大自己的职权范围。最终，交通部只保留技术监督职能；监察部直接监督线路的经营和建设情况，并负责检查公司的报表：财政部监督公司的收支情况；三个部门的代表组成的跨部门委员会，负责审查、批准铁路公司的预算和工程造价表。 关 键 词：俄国 私有铁路 财政监督 监察部 交通部 财政部 作者简介：（俄）В·Л·斯捷潘诺夫，男，1957年生，俄罗斯莫斯科人，历史学博士，俄罗斯科学院经济研究所高级研究员。 克里米亚战争之后，俄国财政一直不稳定。随着保护私有铁路资本体系的建立，国家在铁路建设和运营上的花费不断加大，公司欠国家的债务急剧增加。同时，铁路几乎都属于私有公司，政府没有完全控制铁路建设的权力。投机企业纷纷设立，贪污和盗用大宗国库款项的情况也随之出现。俄国铁路经营状况不佳，改革铁路势在必行。 交通部、监察部和财政部都参与了这场改革。财政监督措施本是铁路改革的重要组成部分，然而围绕财政监督措施的研究成果并不多。①本文从考察国家监督私有铁路的经营管理与建设情况、财政部的努力和20世纪初部门间的博弈等几个角度入手，再现财政监督措施的准备和实施过程，以期更好地把握19世纪末、20世纪初俄国铁路改革的复杂性。 一、监督私有铁路的经营管理 (一)监督经营周转情况 早在俄土战争之前，政府就有权检查公司的经营决算。但由于政府要检查近两年到六年间、甚至近十年间的报表，检查的进度非常缓慢。最终，检查委员会只是指出铁路业处于无序状态，报表中存在很多不准确之处。② 1873年，监察部成立跨部门委员会。委员会由临时监督委员会主任Т·И·菲力波夫领导，交通部和财政部官员以及私有公司的代表组成。1878年4月，《关于政府监督私有铁路公司的经营周转情况条例》(后被称为《规则》)草案出台。草案要求成立监督委员会，在委员会内部成立铁路处和特别办公室。特别办公室由3名监察部人员、2名交通部人员和1名财政部人员组成。对于欠国家债务而又不能偿还的铁路，监察部有权审查和批准铁路公司的预算和年度报告，并对其财产和运营周转情况进行书面检查和实际检查。③1878年5月15日，草案呈送给财政大臣Н·Х·本格和交通大臣К·Н·波西耶特。К·Н·波西耶特严厉地批评草案。他声明，自己不同意将监督权集中在监察部手里、交通部对铁路预算的审查权应被取消，他赞成保留由跨部门委员会检查私有铁路经营周转情况的体系。④ 1878年7月，监察大臣Д·М·索尔斯基表示，他也不认同草案的内容。他在1878年年度报告中，向亚历山大二世汇报了重新制定草案的工作进度。沙皇令他征询国务会议成员Э·Т·巴拉诺夫的意见。⑤1879年10月12日，Э·Т·巴拉诺夫建议：划分监察部和交通部的职能，监察部负责审批公司的年度报告、监督会计的稽核工作，交通部负责审查预算、监督铁路的运营状况。⑥ 为了掌握主动权，交通大臣К·Н·波西耶特下令起草监督草案。草案的主要内容是：在《规则》获得批准前，在交通部铁路司内部成立临时监督委员会。委员会由交通部、监察部和财政部共同组成，负责检查1880年以前未经检查的私有公司的报表和预算。工作结束之后，委员会要按照新的规则检查1881年以后的财务报表。 监察大臣Д·М·索尔斯基反对交通大臣К·Н·波西耶特的建议。⑦Д·М·索尔斯基征得亚历山大三世同意，颁布了1881年6月18日命令，作为“必须遵守的领导原则”。⑧Д·М·索尔斯基因此获得了改革凭证监督体系的机会。凭证监督体系产生于19世纪60年代，有关机构需依据原始文件检查并撰写报告。Д·М·索尔斯基则试图将事前监督(检查财政预算、协议、票据、支付单据、参与交易、采购等)和实际监督(检查库存现金、在接收和检查财产、材料时有监察机关代表在场，检查工作岗位等)结合起来。 1881年6月28日，Д·М·索尔斯基将呈文连同《关于政府对私有铁路经营周转实行监督的规则》草案一并提交给大臣委员。他尖锐地批评了交通部的方案，指出“必须全面划分机构成员的监察业务范围”。最后，Д·М·索尔斯基形成了自己的意见：先在三个部门和Э·Т·巴拉诺夫委员会的代表参加的会议上讨论监察部的方案．然后提交至大臣委员会以备审查：由监察大臣从库尔斯克-哈里科夫-亚速铁路、波罗的海、顿涅茨克、罗左沃-谢瓦斯托波尔、里亚日斯克-维亚泽姆铁路和坦波夫-萨拉托夫等铁路中挑选1或2条线路，试验性地使用规则，监察大臣还有权向大臣委员会提出将这些规则应用于其它线路的申请；检查还要考虑监察部的意见，最后将意见汇总、提交给大臣委员会。⑨ 1881年8月23日，交通大臣К·Н·波西耶特强调，监察部官员所缺失的专业知识，将在监督过程中发挥重要作用；为了维护国家和铁路交通业的利益，交通部必须掌握监督权。但是大臣委员会却站在监察大臣Д·М·索尔斯基的一边。委员会决定将财政监督权交给监察部，而将包括技术监督在内的其它权力交给交通部。委员会还要求监察部同财政部、交通部的代表继续讨论草案。 国务会议最终通过条例，条例内容包括：1884年，以监察部制定的《规则》为基础，试验性地对在波罗的海、罗左沃-塞瓦斯托波尔和莫斯科-布列斯特铁路公司的经营情况进行为期两年的检查；监察部、财政部和交通部的官员组成跨部门委员会，取代单独的检查委员会，在新规则生效之前按照原来的方式检查报表，但检查范围不包括上面提到的3个铁路公司。⑩6月12日，《会议决定》和《规则》的草案均通过大臣委员会的审批，第二天得到沙皇的批准。(11) 《规则》提到：监察部监督铁路公司的周转和经营状况；建立有监察作用的铁路处，取代民用报表司的铁路事务处；建立单独的部门监察以上3条铁路公司。铁路处和地方机关的检查范围包括：铁路经营的预算和财务报表，董事会、行政管理部门和铁路各部门的公文处理情况，财务状况，供应情况与工作进展情况，货运和客运列车运营情况。同时，监察部还可以要求铁路行政部门提供相关信息和解释，追索由公司造成、却要国家承担的损失。1884年，罗左沃-塞瓦斯托波尔铁路的纯收入为25．5万卢布，到1888年则增加到237．1万卢布。莫斯科-布列斯特铁路1881-1884年间的年均纯收入为198．1万卢布。1885-1888年均收入为372．3万卢布。总的来说，直接监督增加了铁路运营的利润。 1887年11月14日，在《规则》有效期结束前夕，监察大臣向大臣委员会建议，长期监督这3条铁路，并将监督检查的范围推广到其它6条铁路上。尽管交通部认为监督没有改善铁路运营的状况，但并未反对提案。财政大臣И·А·维什涅格拉德斯基不仅完全支持Д·М·索尔斯基的倡议，还建议将监督范围扩大到顿涅茨克、外高加索、迪纳堡-维捷布斯克铁路等9条新线路上。(12) 结果，在实行监督的9条线路中．波罗的铁路纯收入仍和以前一样；剩下的铁路当中，除了里亚日斯克-维亚泽姆、莫尔尚-塞兹兰铁路，其余的纯收入均显著增加。(13)截至1891年，12条受监督的线路剩下8条，外高加索、莫尔尚-塞兹兰和里亚日斯克-维亚泽姆铁路均转为国有铁路，华沙-布朗伯格铁路与华沙-维也纳铁路合并，监督解除。 1891年2月4日，监察大臣Т·И·菲力波夫向大臣委员会建议将监督范围扩大到伊万哥罗德-东布罗夫铁路、格里亚济-察里津等亏损的6条线路之上。(14)但随后几年，6条铁路中仅伊万哥罗德-东布罗夫铁路的纯收入增加了1倍多，其它线路的情况仍很糟糕。(15) 统计数据显示，在受监督的18条铁路中，有10条铁路的收入增加。总的来看，监督检查机关的活动是积极的。 (二)规范报表制度 1873年成立的跨部门委员会一直负责检查公司报表。1890年12月，监察大臣Т·И·菲力波夫向国务会议呈文，汇报检查公司年度报表的结果：1889年初，监察机关追索3250万卢布，年末降为2180万卢布。菲力波夫肯定了监察部所作的努力，同时也指出：政府监督体系扩大，铁路处负担也随之增加，检查工作变得极其困难。他主张，在监察部内保留财政部和交通部代表参加的委员会。1895年1月，提案通过，法律正式出台(16)。 新委员会的工作很有效率。在检查奥尔洛夫斯克-维捷布斯克铁路公司报表时，公司多获得的6．7万卢布保证金暴露踪迹；1912年的17份报表，总共被检查出3．4万卢布的修正额；东南铁路公司多发给股东红利280万卢布(17)，等等。 但交通部却想方设法排挤监察部，企图将部分监督权集中在自己的手里。国家对私有公司干涉程度的加强和《俄罗斯铁路总章程》的批准，都有助于交通部和К·Н·波西耶特本人地位的稳固。1887年2月17日，交通大臣К·Н·波西耶特向大臣委员会保证，在11月之前所有欠国债的私有公司都将提交年度预算，以备委员会的审查。大臣委员会最终默认了交通部的意见．并于1887年6月16日通过了К·Н·波西耶特的建议。6月26日，《决议》得到沙皇的批准。(18) (三)规范收支制度 在旧的公司章程中，有关纯收入分配制度的条款非常模糊，政府试图改变这一状况。 在1880年5月6日被批准的《决议》中，国家产业管理部命令财政大臣采取措施，使公司董事会不能再利用纯收入解燃眉之急。(19)但措施并未出台，因此，1884年12月13日，国家产业管理部在审批国有铁路临时管理委员会的下一年度预算时，又再次讨论这个问题。根据1884年6月13日法律，И·Г·格鲁申斯基领导的跨部门委员会制定了相应规则。除了监察部、交通部和财政部的官员，俄国铁路代表大会选出的3名成员也参与了制定的工作。1886年1月，《在铁路运营中非严格意义上经营性支出产生的规则》草案出台。(20)1887年秋季，最终方案出台。《规则》界定了营业支出的范围，包括：一般性支出；供养铁路公司董事会、行政管理、编制外工人和职员的人员支出；铁路运营所必须的材料和设备支出；维修、恢复道路、房舍、建筑设施和流动人员的支出，不超过前3个年度铁路平均总收入1．5％的款项，经交通大臣批准也可以列入此类支出。11月5日，К·Н·波西耶特将草案提交国务会议，国家产业管理部于1888年3月10日和24日审查、通过了草案。5月9日，国务会议批准了管理部的决定，5月25日，沙皇批准了决议。(21) (四)将政府经理人引进董事会 交通大臣К·Н·波西耶特曾建议将交通部门的政府经理人引进董事会，(22)扩大政府经理人的实践范围。但是财政大臣И·А·维什涅格拉德斯基却要求将这个权力交给财政部。1887年，在向普里维斯林铁路公司董事会派驻经理人时，两人产生了分歧：К·Н·波西耶特企图保留交通部的特权；И·А·维什涅格拉德斯基则认为，必须全面杜绝在受监督的线路上实行经理人制度。(23)1887年12月，交通部和财政部向铁路公司董事会派遣了经理人。(24)一些部门代表进入格里亚济-察里津铁路公司、俄国铁路总公司、西南铁路公司、外高加索铁路公司和东南铁路公司的董事会。(25)第一次世界大战前夕，财政部的经理人进入布哈拉、弗拉季高加索、东南铁路公司和俄国第一专线铁路公司董事会。1917年10月以后，财政人民委员部的委员取代了经理人。(26) 二、监督私有铁路的建设工程 (一)1881-1889年的争论 1881年6月，监察大臣Д·М·索尔斯基向大臣委员会呈文，建议政府监督使用补充债券资本的私有铁路的建设工程，同时审查有关经营和工程建设监督的草案。(27)1882年4月，监察部内部成立了由Д·М·索尔斯基领导的跨部门委员会，以讨论建设监督草案的事宜。《关于监督国家投入生产的建设工程规则》最终方案，由监察大臣送至交通大臣К·Н·波西耶特征求意见。(28)但监察部和交通部间分歧加剧，导致监督建设工程的总法律难产。 1888年10月，发生在伯尔科的沙皇专列惨祸，使交通部的威望大跌，交通大臣К·Н·波西耶特被迫离职。著名的建筑工程师Г·Е·巴乌克尔代替了К·Н·波西耶特。新交通大臣默许财政部处理运费事宜。根据1889年3月的法律，财政部建立了以С·Ю·维特为首的铁路司，负责监督检查公司的收支。这样，财政部在铁路政策上的影响力加强。 1889年3月，Г·Е·巴乌克尔逝世。曾担任副交通大臣的А·Я·鸠别涅特成为了他的继任者。他和К·Н·波西耶特一样，都不能容忍财政部在税费问题上的垄断。因此，交通部和财政部关于铁路交通业发展方向的争论愈演愈烈。(29) 交通部和财政部的两位大臣都向大臣委员会提交了证明自己立场的呈文。А·Я·鸠别涅特反对扩大股份公司的活动范围，指出了国有铁路建设的优势；(30)И·А·维什涅格拉德斯基则维护铁路业的“混合式”体系。(31)在讨论将国有的科兹洛夫-萨拉托夫线转租给梁赞-科兹洛沃铁路公司和将它改建成梁赞-乌拉尔铁路公司的问题时，两个部门之间的分歧达到了极其尖锐的程度。 1889年5月15日，交通大臣А·Я·鸠别涅特呈文至国务会议，建议：在交通部设立由3个部门的代表组成的会议，以便审查董事会制定的造价表和确定公司建设项目的贷款总额；根据工程的实际价值，检查所发放贷款的使用情况：在接受监督的顿涅茨克、罗左沃-塞瓦斯托波尔和普里维斯林铁路，责成地方和交通部的检查机关检查；在免于直接监督的库尔斯克-哈尔科夫-亚速铁路和科兹洛沃-沃罗涅日-罗斯托夫铁路，由交通部的检查部门检查。 在5月19日的意见中，财政大臣И·А·维什涅格拉德斯基表示支持А·Я·鸠别涅特的建议。在5月27日的意见中，监察大臣Д·М·索尔斯基建议国务会议在下一版法律中核准，使法律适用于所有的私有铁路。在6月17日的会议上，国家产业管理部和法律管理部的联合衙门接受了Д·М·索尔斯基的意见。7月8日，亚历山大三世批准了国务会议的决定。(32) 1889年12月22日，监察大臣Д·М·索尔斯基于签署了关于监督建设工程的《临时规则》。《临时规则》规定：跨部门会议已经通过的造价明细表还需交通大臣的批准；在施工的过程中，为取得支出的款项，需由董事会出示付款证明，然后分别呈送监察部和交通部鉴定，最后由交通部做出决定，等等。1892年12月26日，《临时规则》第二版获得批准，这一版有效期超过15年。(33) (二)1889-1892年的争论 1889-1891年是推广私有铁路监督的时期。1891年，在彼得罗夫和矿水城铁路支线的建设中实行了建设监督；为了检查铁路线的建设工作，在铺设库尔斯克-基辅线的复线时以及在梁赞-喀山铁路线上，也引进了交通部的临时检查制度。(34) 然而，推广监督工程建设的活动并没有持续多久。19世纪90年代初，交通部和财政部之间的关系变得很敏感，财政部认为应该区别对待私有铁路和国有铁路，并发展“混合式”铁路体系。财政大臣И·А·维什涅格拉德斯基排挤交通部，竭力争取处理运费事宜的权力。 在1891年3月17日、19日和26日会议上，大多数与会者支持И·А·维什涅格拉德斯基维的观点，А·Я·鸠别涅特试图将交通部的经理人列入公司董事会成员的愿望落空。会议最终形成如下决议：满足国家需要应是解决铁路问题的主导原则；国有铁路应具有建设和经营铁路的优先权；政府建设新铁路必须要考虑国库资金的规模。(35)1891年4月16日，大臣委员会通过了会议决定。4月21日，亚历山大三世批准了会议决议。(36) 1891年3-8月，在А·П·伊瓦先科夫领导的跨部门会议上，新梁赞-乌拉尔铁路公司的章程草案被列入讨论日程。交通部和财政部的代表之间的争论也随之升级。监察部会议成员要求，政府监督工程建设的条款应被纳入草案，但这遭到了公司董事会主席И·Е·阿达杜洛夫和财政部代表的反对。(37)交通部和财政部终究没能达成协议。 接下来的审查工作交给了Н·Х·本格。在他领导的会议上，财政大臣И·А·维什涅格拉德斯基表示，解决问题不是力求国有铁路或是私有铁路取得优先权，而是要考虑国家的利益和需求。在修建西伯利亚大铁路和西部边境战略铁路时，国库要承担巨大的财政支出。由于去年秋季歉收，政府为了减轻粮食运输困难和保证地方食品供应，需在受灾地区修建新铁路。农民支付能力的严重下降和税收的锐减，都不允许国库在近期负担铁路建设的支出。然而，铁路网的进一步发展不应该停滞。他最终建议建立梁赞-乌拉尔铁路公司。 交通大臣А·Я·鸠别涅特表示：他不反对私有铁路公司建设铁路，但是无论何时，国有铁路都应掌握优先权。他反对将科兹洛夫-萨拉托夫铁路转交给梁赞-科兹洛夫铁路公司，而是建议将这一公司直接置于国家监督之下，并将政府的经理人列入董事会成员。Т·И·菲力波夫出于力量平衡的考虑，没有再坚持实行工程建设监督。会议最终决定，在公司章程中保留政府有权监督经营活动的条款，去除直接监督的条款。(38) 1891年12月17和23日、1892年1月2日的会议继续研究了这一问题。财政大臣И·А·维什涅格拉德斯基重复自己原来的论据并指出，为了铁路网的发展，应该将力量集中在完全可靠的私有公司上。交通大臣А·Я·鸠别涅特建议监察机关在梁赞-乌拉尔铁路公司的线路上，实行直接监督并将政府经理人列入董事会成员。 会议成员А·А·阿巴斯拥护财政大臣И·А·维什涅格拉德斯基的观点。他表示，当时政府提高对私有铁路公司活动的干预程度，是因为铁路公司纵容各种舞弊行为，无法保证本公司所有线路的效益，更会给国库带来巨大亏损。然而这些年来，莫斯科-亚罗斯拉夫、莫斯科-喀山、库尔斯克-基辅以及一些其它铁路公司的财务独立，与国库结清了账目。И·А·维什涅格拉德斯基承认，只有在公司欠国家债务、要靠政府保证金生存，并且无法合理管理的情况下，政府经理人才能被列入公司的董事会。在铁路公司财务独立的情况下，经理人的存在只是一种形式，更会妨碍创新精神的发扬。 最终，联合衙门批准了建立梁赞-乌拉尔铁路公司的申请，但章程中未包含直接监督的条款，只是指出所有条例均对公司具有约束力。1892年1月11日，沙皇批准了联合衙门的决议。(39) 自1892年起，监察部逐渐取得了监督私有铁路的优势，但这种胜利只是暂时的。 三、财政部的努力 (一)解决欠国债公司的贷款问题 1889年，财政大臣И·А·维什涅格拉德斯基开始着手解决欠国债公司的贷款问题。 早在1888年年底，财政部内就成立了跨部门会议，专门讨论拖欠国债公司的贷款问题。当时的与会者得出结论：解决公司财政问题，不应靠私人银行的贷款，而应通过增加周转资金和债券资金来取得国家贷款；只有在用于紧急支出的现金不足的情况下，才能适当求助于银行。会议形成如下决议：只有在交通大臣和财政大臣同意的情况下，铁路公司董事会才能使用私人银行贷款；银行能否提供贷款还将取决于财政大臣的决定；财政大臣应采取措施，解决铁路公司因债券资金或国家贷款增加而产生的私债。这个结果得到了И·А·维什涅格拉德斯基、Д·М·索尔斯基和А·Я·鸠别涅特的认同。 1890年3月，法律出台。(40)法律赋予财政大臣通过发行新债券的方式偿还公司债务的权力，И·А·维什涅格拉德斯基和С·Ю·维特可以分配铁路公司数百万的建设资金。7月，财政大臣上书沙皇，表示通过的这个法律，“除规范铁路公司的经营和保证国家的利益外，还具有普遍的经济意义，能减少卢布汇率的随机波动”；(41)法律也可以确保公司得到存入国家银行特别办公厅账户款项的利息。(42) (二)检查纯收入分配情况和股息 1889年秋，出于检查公司的纯收入分配情况和股息方案的考虑，铁路司辖下成立了由С·Ю·维特领导，监察部、财政部和交通部的代表组成的跨部门委员会。根据监察大臣的建议，委员会起草的新《规则》草案得到补充，随后草案又送至交通大臣以做最后鉴定。大臣委员会最终批准草案，并要求于1893年1月1日前以试验的形式实行《规则》。 《规则》的主要内容包括：准确定义了“纯收入”概念。为公司确定了用“纯收入”付款的制度和根据取得的贷款向国库缴款的期限；在铁路司辖下成立长期有效的跨部门委员会，审查铁路公司纯收入分配情况和股息额度；委员会总结上一年度铁路经营的财务状况，计算纯收入；公司领导不能更改已确定的股息额。章程通过审批后，建立者需将股份资本的50％存入财政部指定的信贷机构，公司以现金形式支付全部股金之后才可销售债券。(43) 1892年12月28日，《规则》临时有效期将至。当时掌管财政部的С·Ю·维特向大臣委员会提出建议，将其有效期延至1896年1月1日。1893年1月12日，大臣委员会批准了С·Ю·维特的建议，并要求他三年后再向国务会议提出审批《规则》的申请。1月23日，沙皇在委员会的会议记录上签字。(44)1896年2月26日，《规则》成为正式的法律。(45) (三)审查和批准经营预算 1887年6月26日，根据财政大臣И·А·维什涅格拉德斯基的建议，赋予交通大臣单独审查和批准经营预算权力的法律重新被审查。财政大臣认为，正因为无法充分考虑国库的利益，公司用国库资金付款的情况才会出现。在事先征得监察大臣的同意后，И·А·维什涅格拉德斯基于6月17日向А·Я·鸠别涅特通报，拟在大臣委员会讨论这一问题。(46) 在1891年8月20日致沙皇的信件中，И·А·维什涅格拉德斯基指出改变预算审批制度的必要性，并试图说服沙皇。在8月23日致И·А·维什涅格拉德斯基的信中，А·Я·鸠别涅特强调，其它部门参与检查和审批预算只能使事情复杂化，他不同意让出自己的权力。1892年1月2日，财政大臣声明，他无法接受А·Я·鸠别涅特的观点。 1月17日，交通大臣离职，С·Ю维特接任А·R鸠别涅特。同一天，И·А·维什涅格拉德斯基向大臣委员会提交呈文。他认为在过去的一年，灾难性的歉收造成了国民经济危机，预算赤字正是这场危机的特征之一。他指出，1887-1891年，由于财政部没有监督经营预算，19条线路的总收入从9394万卢布只略增到10207．4万卢布，但经营支出却从5687万卢布增加到7180．6万卢布。 С·Ю维特在1892年4月18日的呈文中表示，他已经下令，自3月5日起，财政部和监察部的代表有权了解未经批准的预算。具体方案如下：下一年度的经营预算由铁路公司的行政管理部门起草，并在6月1日前送达公司董事会；经董事会修改后，于7月1日前将预算送到交通部(副本送财政部和监察部)；在3个部门代表组成的会议上审查预算，但要由交通大臣批准；公司董事会必须于10月1日前，向交通部报告预算用途的变化；《规则》以试验的形式实行，有效期是2年，之后需重新提交至国务会议审查。 四、20世纪初的博弈 (一)围绕造价表展开的争论 19世纪末，建设工程都是在监察部没有参与的情况下进行的，(47)监察部失去了监督私有铁路的权力。1900年，在伊万哥罗德-东布罗夫铁路收归国有之后，最后一个地方监察机关也随之关闭，直接监督铁路经营的活动终于停止。从此以后，监察部的监督职责仅限于检查铁路报表，而且只能在十分有限的范围内，通过自己的代表左右铁路政策。 监察大臣Т·И·菲力波夫并未安于现状，他试图挽回本部门在私有铁路方面的影响力。他认为，扩大监察部职权范围的基础仍然存在，改造铁路公司还是要依靠政府担保的债券。1892-1901年，国内和国外资金市场总共发行了51种债券，总额达13亿卢布。其中，有11亿卢布被用在确立铁路垄断地位上，(48)政府更给予公司极大的权力支配建设资金。Т·И·菲力波夫不止一次批评现有的铁路建设支出监督体系，最重要的一点是，追加保证金和铁路公司新线路建设的超支，使私有铁路给国库带来亏损，因此必须在建设前批准造价表。他质疑“混合式”铁路业体系的合理性，还指出，广泛建设私有铁路，将使国有铁路面临危险的竞争局面，将铁路建设和经营权集中在政府手里，更符合国家的利益。沙皇对此批示：“这也是我的意见”。(49) 沙皇的批示迫使财政大臣С·Ю·维特(1892年8月，维特被任命为财政大臣)和交通大臣М·И·希尔科夫向大臣委员会解释监察大臣的说法。在1897年1月17日的公函中，С·Ю·维特承认Т·И·菲力波夫所谓的私有铁路造成国库亏损的说法是正确的，但毕竟仅限于亚历山大三世统治时期。此后，铁路业的情况发生了根本变化：亏损公司被清除；现有公司的活动受到严格限制；公司章程规定了从纯收入中扣除追加保证金的义务；国家积极参与公司利润分配。他表示，除沃洛格达-阿尔汉格尔斯克铁路外，现在私有铁路的建设都没有使用国家补助，欠政府保证金的债务额也没有增加。但他也承认，新建私有铁路线的运营确实截走了一部分国有铁路的货物运输。但是由于铁路网整体在扩大，国有铁路运输利润的增长补偿了这一损失。 1897年1月27日，交通大臣М·И·希尔科夫解释，监察大臣Т·И·菲力波夫提出的在建设前必须批准造价表的要求是不现实的。对于私有铁路同国有铁路的竞争，交通部是以经济合理为原则，决定每条线路的建设问题。Т·И·菲力波夫拒绝接受С·Ю·维特和М·И·希尔科夫提出的在开工之后提交造价表的理由，驳斥了С·Ю·维特提出的公司履行国家财政义务的说法。他重申了自己倾向国家建设铁路的观点。(50) 1897年4月22日，大臣委员会讨论了Т·И·菲力波夫的意见。与会者得出结论：事先制定和批准造价表是理想化的方案；预先确定建设工程的造价是可以的，只需在实践中予以修正。 (二)围绕建设监督权的争论 С·Ю·维特强调，在他担任财政大臣期间，国有经济成分占整个铁路业的67％，是当之无愧的主流。世界上最长的西伯利亚大铁路就是用国有资金建设的。但是只有在确认建设是合理的情况下，财政部才能始终赞成国家建设的优先权。委员会成员同意С·Ю·维特的意见。5月5日，尼古拉二世核准了会议记录。 在С·Ю·维特的坚持下，大臣委员会和国家产业管理部的联合衙门分别在1897年5月、1898年4月和5月拒绝了监察大臣Т·И·菲力波夫提出的监督确定莫斯科-温道、德诺-维捷布斯克、巴维列茨-莫斯科、丹科夫-斯摩棱斯克、基辅-波尔塔瓦线路建设的建议。 政府支持С·Ю·维特，很大程度上是由于“混合式”体系的效率高。90年代，铁路公司的收入和股东的红利明显增加，公司董事会及时支付由国家参与利润分配的款项和政府担保金。1895-1899年，国库不断收到私有和国有铁路经营的利润，而之前不断增加的政府补贴则从90年代起开始缩减，到了1894年总计只有410万卢布。 但是到了90年代末，私有铁路公司的形势开始恶化：纯收入减少，公司董事会遇到了严重的财政困难，经营能力不足。从1900年起，铁路业开始亏损。虽然铁路亏损与修建的战略铁路没有收入、铁路定价违反规则以及资金支出不合理均有关系，(51)但С·Ю·维特的影响力还是下降了。 此时，监察大臣Т·И·菲力波夫在确定建设监督新线路的方案时，可以大胆地将沙皇的意见当成挡箭牌。1899年9月30日，新铁路委员会认真研究了莫斯科-温道-雷宾斯克铁路公司建设彼得堡-德诺段的问题。联合衙门决定，在不触及私有铁路经营监督制度的前提下，监察部负责监督彼得堡-德诺段的建设。 监察部在恢复本部门地位的斗争中，第一次取得胜利。 (三)围绕监督建设工程的争论 1901年2月27日和3月20日，联合衙门审查了交通大臣М·И·希尔科夫的呈文，呈文围绕允许梁赞-乌拉尔铁路发行政府担保债券以支付建设超支等内容展开。П·Л·罗普科支持М·И·希尔科夫的建议，但要求监察部直接监督公司的经营情况。他援引1884年6月13日的法律称，监察大臣有权向大臣委员会申请直接监督私有线路。 财政大臣С·Ю·维特认为，监督私有线路经营周转的前提是监察大臣要提出相应方案，只采用针对梁赞-乌拉尔铁路公司的措施是不可行的。联合衙门最后决定，监督梁赞-乌拉尔铁路公司的建设工程；在使用国家担保资金建设新线路时，若财政大臣和交通大臣同意，监察大臣可提出将这一条款应用于其他私有铁路的申请。1901年4月8日，沙皇批准了决议。(52) 监察大臣Т·И·菲力波夫力求在私有铁路公司建设的新线路上，最大限度地发挥职权。结果当然是几乎所有的建设工程都处于监察部的监督之下。监察部再次取得胜利。 (四)围绕债券资金的争论 从1906年起，国务会议经济司开始主持私有铁路的建设工作。(53) 1907年11月22日，莫斯科-克莱茨堡、图库姆-温道和德诺-新索科利尼基线路建设费用超支，经济司遂开会研究增加莫斯科-温道-雷宾斯克铁路公司债券资金的问题。 在讨论的过程中，经济司成员指出监察部的监督力度不够。而监察部副大臣А·И·尼古拉耶夫也告诉经济司司长Н·П·彼得罗夫，莫斯科-温道-雷宾斯克铁路公司的线路确实缺乏监督。国务会议经济司对监察部的支持，是监察部提高影响力的坚强后盾。 (五)围绕总规则的争论 1909年5月，监察大臣П·А·哈里托诺夫向财政大臣В·Н·科科夫佐夫和交通大臣С·В·鲁赫洛夫提出，必须制定面向使用国家担保金建设的铁路的总规则，监察大臣П·А·哈里托诺夫建议以北顿涅茨克铁路建设监督规则为基础，另两位大臣均表示同意。(54)1909年7月20日，新《规则》生效。但П·А·哈里托诺夫认为，与1889年起生效的《规则》相比，这些规则并没有任何新意。(55)同一年，《规则》被应用于叶伊斯克、赫尔巴-凯尔采、阿尔马维尔-图阿普谢铁路公司的工程和莫斯科-基辅-沃罗涅日铁路公司敖德萨-巴赫马奇线路。第二年，监督条款被列入特罗伊茨、波多利斯克、卡赫季和浩罕-纳曼干铁路公司的章程，以及伏尔加-布古利马和弗拉季高加索铁路公司的补充章程。(56) 1910年，财政部和交通部同意将《规则》应用于莫斯科-喀山铁路公司柳别尔齐-艾尔扎马斯线路和斯维亚热斯克城附近横跨伏尔加河桥梁的建设上，但前提是《规则》中有关监察部有权监督建设工程经营问题的条款要被取消。(57) (六)围绕监察部权力范围的争论 1909年11月26日，监察大臣П·Х·哈里托诺夫指出，1909年7月20日的《规则》与铁路公司章程是矛盾的，章程没有明确反映出监察部的权利和义务。他建议将监督新线路建设的条款列入法律草案。财政大臣В·Н·科科夫佐夫基本上同意监察大臣П·А·哈里托诺夫的建议，但反对监察部有权监督建设工程的经营管理这一提议。1910年6月15日，П·А·斯托雷平领导的大臣会议解决了这一问题。“大臣会议倾向于以1901年4月8日沙皇批准的私有铁路建设条件为基础，保留监察大臣、财政大臣和交通大臣共同做出决定的规定”。(58) 实际上，政府拒绝扩大监察部的权力范围。但监察部得到了国家杜马的大力支持，杜马要求监察部监督改革。1910年11月20和23日，杜马预算委员会听取了监察大臣П·А·哈里托诺夫1911年支出预算报告。委员会认为，将监察部的政府经理人引入所有私有公司董事会很有必要。(59)1911年3月17日，国家杜马批准了预算委员会的决定。(60)1911年11月末，铁路报表司做了一个调查，考察1909年7月20日的《规则》在私有线路上的使用情况。绝大多数的被调查者都持否定态度，指出很多问题，如有些条款太模糊、条款过于限制公司的权力、监督和检查机关相互关系模糊、地方监督过分干涉技术问题等。然而，这些反馈意见对监察部几乎没有影响。 (七)围绕跨部门私有铁路监督机关的争论 早在1912年初，《关于政府监督私有铁路公司的经营周转情况条例》草案，就要求成立统一的跨部门私有铁路监督机关。机关拥有的权力和监察部一个司相当，可监督使用国家资金建设的所有线路。后来经过监察部、财政部和交通部首脑协商，监督机关有权检查与国家没有债务关系的公司的经营情况和建设报表。 1912年3月16日，一些大铁路公司的董事会主席，向财政大臣В·Н·科科夫佐夫提交了有关《条例》草案的意见。他们提出：反对扩大报表检查委员会的监察权，将监察范围扩展到铁路行政管理部门的经营活动，与私有铁路业的基本原则相矛盾；实践证明政府经理人参加公司董事会并没有优势，所以新的公司章程不能再包含这一制度；在受监督部门干涉经营和技术活动的单位里，《规则》反而是成功的障碍物。 迫于财政大臣В·Н·科科夫佐夫的压力，监察大臣П·А·哈里托诺夫终于妥协，在1913年秋天的新方案中做了让步。监察大臣П·А·哈里托诺夫提出的意见，得到财政大臣В·Н·科科夫佐夫和交通大臣С·В·鲁赫洛夫的批准。由此，直接经营监督的期限不能少于一年半；地方监督部门没有权力监督，而由П·А·哈里托诺夫领导的、财政部和交通部的代表参加的分委员会才有权力监督；分委会还有权检查铁路行政管理部门及其下属部门的事务。草案去除了监察部经理人加入公司董事会的条款，但监察大臣П·А·哈里托诺夫保住了其它条款。 1913年11月，草案送至财政大臣В·Н·科科夫佐夫和交通大臣С·В·鲁赫洛夫以征询意见。1914年6月4日，监察大臣П·А·哈里托诺夫将草案呈送大臣会议。但是第一次世界大战很快开始，围绕这一问题展开的进一步讨论被拖延。1917年的革命，最终破坏了监察部的计划。 五、结论 19世纪末20世纪初的财政监督措施是铁路改革的重要组成部分，确立监督铁路公司收支的制度是财政监督措施的重点。财政监督措施缓解了铁路线亏损的压力，有利于将私有铁路线收归国有。财政监督措施不仅增加了私有铁路的纯收入、缩减了非生产性支出，还推动了国有铁路业的发展。 财政监督措施的出台和运行，折射出政府部门间的矛盾与冲突。 交通部、监察部和财政部均参与了财政监督改革，为改革出谋划策。但每个部门都有自己的理解。交通部赞成私有公司最大限度地服从国家监督的提议，认为应将铁路完全集中在国家手中。监察部坚持建立一个更严格监督的体系，并要求国家给予监督机关直接干预公司事务的权力。财政部拥护铁路业的“混合式”体系，坚持国有铁路与私有铁路共存。实际上，在幅员辽阔的俄罗斯，铁路业的“混合式”体系符合俄国的条件和需要。但在20世纪初，监察部做了一系列扩大在私有铁路上权力的尝试，这一方针当然遭到了财政部的反对，也加快了吸引私有资本的政策的出台。 最终，交通部只保留了技术监督职能；监察部直接监督线路的经营和建设情况，并负责检查公司报表；财政部负责拨款，监督公司的收支情况；在跨部门委员会中，这些部门的代表一起审查和核准公司的年度经营预算以及工程建设造价表。很显然，冲突以监察部的胜利告终，监察部成功地通过了监督私有铁路经营和建设的总法律的草案。 但是，战争和革命结束了多年来的部门间斗争，终止了铁路改革，俄国铁路交通的发展轨迹不幸被改变。 注释： ①Общий обзор развития и деятельности Государс твенного контроля в царствование государя императора Александра III： 1881-1894. СПб., 1901. С.23-37； Кисл инский Н.А. Указ. соч. Т. III С. 27-40； Т. IV. СПб., 1902； С. 4-30； Обзор деятельности Министерства финансов： 1802-1902. Ч. II. СПб., С. 274-277； Обзор деятельности Министерства финансов в царствование императора Александра III： (1881-1894). СПб., 1902. С.576-579； Государственный контроль： 1911-1911. СПб., 1911. С. 232-255, 313-315； Краткий отчет о деятельности тарифных учреждений и Департамента железнодорожных дел за 1889-1913 гг. СПб., 1914. С. 118-125； Георгиевский П.И. Финансовые отношения государства и частных железнодорожных обществ в России и западно-европейских государствах. СПб., 1887. С. 310-312； Сакович В.А. Государственный контроль в России： Его история и современное устройство в связи с изложением сметной системы, кассового порядка и устройство государственной отчетности. Ч.I. СПб., 1898. С. 136-138； Мигулин П.П. Русский госуд арственный кредит；(1769-1899)： Опыт историкокритического обзора. Т. I. Харьков, 1899. С. 580； Т. II. Харьков, 1900. С. 266-272； Василевский И.Р. Госуд арственный контроль как охранитель народных интере сов за границей и в России： ( Популярно-критический очерк). СПб., 1907. С. 40-44. ②Всеподданнейший отчет государственного контр олера за 1881 год. СПб., 1882.С. 71. ③④⑥⑩(22)РГИА. Ф.1263. Оп.1. Д. 4389.Приложение к журналам Комитета министров за июнь 1884 г. Л. 40, 40 об, 42-43об, 43-44 об 269-270 об, 43об. ⑤Всеподданнейший отчет государственного конт ролера за 1878год. СПб., 1879. С.64. ⑦РГИА. Ф. 219. Оп.1. Д. 1896. О мерах к скорей шему производству ревизии отчетности правлений железнодорожных обществ. Л. 13-13об., 16-26об., 27-28, 29-32. ⑧Государственный контроль . С. 222, 223 ⑨РГИА. Ф. 1263. Оп.1.Д. 4187. Приложения к журналам Комитета министров за сентябрь 1881 г. Л. 816-855. (11)РГИА. Ф. 1263. Оп.1. Д.4387. Журналы Комитета министров за май 1884 г. Л. 97-165об.； ПСЗ. III. Т. IV.№ 2317. (12)РГИА. Ф. 1263. Оп.1. Д. 4610. Приложения к журналам Комитета министров за декабрь 1887 г. Л. 94-129об. (13)(15)Мигулин П .П. Указ. соч. Т. II. С. 269-270, 269-271. (14)РГИА. Ф. 1263. Оп.1. Д. 4844. Приложения к журналам Комитета министров за февраль 1891 г. Л. 485-494 об. (16)РГИА. Ф. 1152. Оп. XI. 1894 г. Д. 393.Об организации контрольной поверки отчетов частных железных дорог, не подчиненных ближайшему правите льному надзору. Л. 2-11, 12-12 об., 14, 15-18；ПСЗ III. Т. XV. № 11266. (17)Всеподданнейший отчет государственного конт ролера за 1889 год. С. 149； Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1891 год.СПб., 1892. С. 135； Всеподданнейший отчет государственного конт ролера за 1900 год. СПб., 1901. С 137-139； Всеподда ннейший отчет государственного контролера за 1900 год.1902. С. 124-125； Всеподданнейший отчет государст венного контролера за 1904 год. СПб.,1905. С. 138； Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1905 год. СПб., 1906. С. 133. (18)РГИА. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 4592. Журналы Комитета министров за июнь 1887 г. Л. 301, 329 об.-331 об.； ПСЗ III. Т. VII. № 4620. (19)РГИА. Ф. 1152. Оп. IX. 1880 г. Д. 186. Обассигновании 5532109 р. 30 к. на расходы по уплате правительственной гарантии обществам железных дорог за 1879 г. Л. 9 об., 10, 11 (20)РГИА. Ф. 268. Оп.1. Д. 1293. О разработке сметных правил для железнодорожных обществ. Л. 36-47, 48-51. (21)РГИА. Ф. 1152. Оп. Х. 1888 г. Д. 151. По проекту правил о производстве расходов при эксплуатации железных дорог. Л. 2-6 об., 7-17, 18-56, 67-72； ПСЗ III. Т. VIII. № 5246. (23)РГИА. Ф. 268. Д. 1546. О назначении правительст венных директоров в правления железнодорожных обществ. Л. 1-3 об. (24)РГИА. Ф. 1152. Оп. Х. 1887 г. Д. 403. Оназначении в состав правления Общества Привислинс кой железной дороги директора от Министерства финансов； ПСЗ III. Т. VII. № 4881. (25)РГИА. Ф 268. Оп. 3. Д. 1546. О назначении правительственных директоров в правления железнодоро жных обществ； Ф. 1152. Оп. XII. 1897 г. Д. 135. По вопросу о служебных правах правительственных директоров в правлениях железнодорожных обществ. (26)РГИА. Ф. 268. Оп.6. Д. 64. О назначении правительственных директоров в правления железнодо рожных обществ. (27)РГИА . Ф. 1263. Оп.1. Д. 4187. Приложения к журналам Комитета минимтров за сентябрь 1881 г. Л. 821об., 822, 822 об., 832, 834, 855. (28)РГИА. Ф. 219. Оп. 1. Д. 1896. О мерах к скорейшему производству ревизии отчетности правлен ий железнодорожных обществ . Л. 229-230, 231-233, 234-235. (29)РГИА. Ф. 1101. Оп.1. Д. 778. Записки помощн ика управляющего Тарифным отделом Министерства путей сообщения Н.Н. Изнара. Л. 152, 158, 159； Кислинский Н.А. Указ. соч. Т. III. С. 252-254； Соловьева А.М. Указ. соч. С. 236. (30)(31)Кислинский Н.А. Указ. соч. Т. III. С. 255-258, 258-263. (32)(33)РГИА. Ф. 1152. Оп. XI. 1889 г. Д. 277. Обувеличении провозоспособности нашей железнодорожн ой сети и о пополнении военного парка паровозов. Л. 31-31 об., 34 об.-35, 39 об., 44-50, 11-22, 24-37. (34)ПСЗ III. Т. XI. № 7799, 7828, 7867. (35)РГИА . Ф. 268. Оп. 3. Д. 287. О сооружении железной дороги от Рязани до Казани. Ч. III. Л. 15-33 об. (36)РГИА. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 4849. Журналы Комитета министров за апрель 1891 г. Л. 291-293 об. (37)Внесенные государственным контролером бумаги и материалы, бывшие в распоряжении Высочайше учрежденного 6 марта 1891 г. Совещания： По предло жению правления Общества Рязано-Козловской железной дороги о расширении его предприятия.[СПб., 1891] . С. 51-52. (38)РГИА. Ф. 1263. Оп. 2. Д. 4979 в. Приложения к журналам Соединенного присутствия Комитета министров и Департамента государственной экономии Государстве нного совета за 17 и 23 декабря 1891 г. И 1892 г. Л. 2-31, 32-50 об., 51-65, 66-68. (39)РГИА. Ф. 1263. Оп. 2. Л. 4979 б. Журналы Соединенного присутствия Комитета министров и Департамента государственной экономии Государственн ого совета за декабрь 1891 г. И 1892 г. Л. 5-36 об., 42-57, 58-77 об. (40)РГИА. Ф. 1152. Оп. XI. 1890 г. Д. 32. По вопросу о порядке открытия кредита железнодорожным обществам. Л. 2-12об., 13-14, 15； ПСЗ III. Т. X. № 6635. (41)РГИА. Ф. 268. Оп.6. Д. 2. Всеподданнейшие докладные записки министра финансов за 1890 г. по тарифному отделу Департамента железнодорожных дел .Л. 39. (42)Ежегодник Министерства финансов. Т. XX. СПб., 1894. С. 50. (43)Краткий отчет о деятельности тарифных учрежд ений и Департамента железнодорожных дел за 1889-1913 гг. С. 123. (44)РГИА. Ф. 1263. Оп. 2. Д. 4983. Журналы Комитета министров за январь 1893 г. Л. 106об -108об.； ПСЗ III. Т. XIII. № 9273. (45)РГИА. Ф. 1152. Оп. XII.1895 г. Л. 506. Об утверждении временных для железнодорожных обществ правил 10 июня 1890 г. в законодательном порядке. Л. 2-6,48-56, 57； ПСЗ III. Т. XVI. №12554. (46)РГИА. Ф. 1152. Оп. XI. 1892 г. Д. 205. По вопросу о порядке представления и рассмотрения эксплуатационных смет частных железных дорог. Л. 47-49 об. (47)Всеподданнейший отчет государственного контр олера за 1898 год. СПб., 1899. С. 133. (48)Мигулин П.П. Указ. соч.. Т. III. Харьков. 1904. С. 521. (49)Всеподданнейший отчет государственного контр олера за 1895 год. С. 119, 120, 121, 125-126. (50)РГИА . Ф. 1263. Оп. 2. Д. 5267. Приложения к журналам Комитета министров за апрель 1897 г. Л. 531-550об., 568-586. (51)Хадонов Е.Е. Очерки из истории финансовоэкономической политики пореформенной России. М., 1997. С. 144. 169-171, 196. (52)РГИА . Ф. 1263. Оп. 2. Д. 5520. Журналы Соединенного присутствия Комитета министров и Департамента государственной экономии Государст венного совета за 1901 г. Л. 32 -40об.； ПСЗ III. Т. XXI. № 19917. (53)Всеподданнейший отчет государственного контр олера за 1902 год. СПб., 1903. С. 95-101； Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1903 год. СПб., 1904. С. 88-94； Всеподданнейший отчет государственного контролера за 1905 год. С. 113-118. (54)ПСЗ III. Т. XXVI. Отд. 1. № 27808. (55)РГИА. Ф. 576. Оп. 23.Д. 7. История орган изации контрольного надзора. Л. 96-97об., 105, 106. (56)Всеподданнейший отчет государственного конт ролера за 1910 год. С.203. (57)ПСЗ III. Т. XXX. Отд. 1. № 33353, 33357, 33783, 33903, 33904, 33905. (58)РГИА. Ф.1157. Оп. 1. 1910 г. Д. 10. Об увеличении стоимости работ по постройке линии Люберцы -Арзамас Общества Московско -Казанской дороги, по сооружению моста через Волгу на этой дороге и по усилению ее участка Люберцы-Москва. (59)РГИА. Ф. 1276. Оп. 6. 1910 г. Д. 252. Об изменении условий образования частных железно дорожных обществ. Л. 117-119, 138-138об., 244об. (60)Государственная дума: Доклады Бюджетной комиссии. Третий созыв. Сессия четвертая. 1910-1911 гг. Т. 1. № 15. С.7. (61)Государственная дума . Третий созыв： Стеногра фические отчеты. 1911 г. Сессия четвертая. Ч. III. СПб., 1911. Стлб. 1066. (责任编辑：admin) |
- 上一篇：财政权规制视域下的英国宪政
- 下一篇：工业化时期英国的土地流转与社会心态