“党规”与“国法”：国民党民众组训体系中的社团制度分析(8)
http://www.newdu.com 2025/06/27 02:06:06 《华中师范大学学报：人 魏文享 参加讨论
针对党部及党团组织不力的问题，国民党制订一系列政策来强化党对团体的领导。1940年8月，国民党中常会通过了《非常时期党政机关督导人民团体办法》(88)。国民党还尝试对团体的人事、财务加强干预。1936年初，中央民众训练部就提出向全国民众团体派遣书记，以监督和推动团体的组训工作。在致中常会的公文中说：“为求达此种目的，拟先从统制人民团体重要工作人员着手，而以检定之方法出之。”(89)这是直接干预社团的人事组织，与社团法人之法律属性相悖。不过，真正派出的人数极为有限，效果未达初衷。到1940年2月，国民党中常会正式制订了《职业团体书记派遣办法》，并于同年10月由行政院公布(90)。民众团体的经费本来独立，以会员会费为来源。党部也出台职业团体会费补助办法，视表现好坏予以资助。不过数量极少，补助金额也极其有限，并未改变团体经费独立的情况。国民党中央还同步开展对全国人民团体的干部及会员训练，尤其以干部训练为重，希望以此推动团体会务。据统计，1941年训练的职业团体干部计有2192人，1942年有3111人，1943年有10280人(91)。1943年12月社会部颁布《人民团体会员训练办法》，以期推动会员的训练(92)。 民众团体的组织体制也发生重大变化。在抗战之前，民众团体由中央民众训练部领导。虽几经调整，但始终以“民众训练”为中心。1938年，民众训练部更名为“社会部”(93)。名变背后是事权增多及管理整合，但此时社会部仍隶属于国民党中央党部。到1940年，社会部由中央党部改隶于行政院。这意味着原本属于党部的民众团体及民众组训事务转由政府负责。由原来的党政分际、各有侧重到此时改由政府主导，不能不说是民众组训领导体制的一大转变。至其转变之因，可由过程探知。1939年11月时，蒋介石在国民党六中全会第四次大会上训示：“党应透过政府实现其主义政策”，并要求合作事业划归社会部主管，社会部可改隶行政院(94)。孔祥熙、陈果夫、何应钦等7人组成的党政军行政机构调整委员会建言：社会部改隶行政院，同时将合作、救济事业及养老兹幼等一切社会工作均划归该部管理，但民众团体及训练仍属党部管辖。居正则认为社会建设本为党之职责，反对将社会部改隶行政院。后经中央常会决议改隶定案，其根本原因在于，“欲将使党之社会政策，藉政府功令以实施，社会事业，假政府力量以建立，以是之故，本部改隶后之执掌事项，按诸本党政策及各国社会行政之趋势。”按规划，新立社会部执掌范围包括“人民团体之组织训练指导与监督”，还有社会救济、社会福利、社会运动及合作事业。所设部门为社会部社会组织司，督导农、工、商、青年、妇女团体、特种团体的组织训练及指导监督(95)。1940年11月，国民党中央执行委员会六中全会正式决议将社会部改隶于行政院，垂直管理原属行政院内政部民政司、地方社会局的社会公益类事及党部的民众组训、社会团体业务。社会部改隶是在国民党与政府“政强党弱”格局下的实用之举，将事权合一，以政府之行政力量提升组训能力，试图避免此前党部重于组训、政府重于业务的分际格局。 在抗战爆发后，国民党和政府亟需提高民众动员能力，也更深切认识到民众组训的重要性与不足。因此，既改组民众团体的管理体制，也密集颁布新的民众团体法规予以调适。社会部将民众团体纳入到社会行政、社会工作的管理体制之中，应可称是在观念及管理上的积极进步(96)。不过观其改进路径，仍是在强化对于民众团体的组织及督导，最大的缺陷在于对于会员及民众本身的利益缺乏关注。 五、小结：党治秩序下的制度困境 近代职业及社会团体本是因应职业分化、群体结社及社会发展而产生，初时并非为与政党连接。及至国共两党推进“国民”革命，职业团体及群众的人民力量被“发现”。国民党南京建政后，以国家力量推动职业及社会团体向党化方向发展，试图以此训练民众，巩固党群关系，稳定党治秩序。在国民党内，以党规为路线，以党部为主导，将民众团体纳入民众组训体系之内。在国民政府，以社团立法为基础，以政府督导为管理主体，将民众团体纳入政府施政体系之中。在党政协同推进下，民众团体组训体系因而成立，特别是职业团体，因其覆盖农工商等主要职群，其社会角色举足轻重。在党规与国法之下，民众团体获得政治及法律合法性，但同时也要接受政治甄别，不得进行反对性的政治运动。诸多政治性政党及民间秘密结社也因此被排斥在体制之外。 在训政体制下，国民党重点推动民众团体发动民众组训，政府主要以民众团体协同施政。在制度范围之内，职业及社会团体也获得一定自治空间，在职业发展与社会经济建设方面发挥作用，是各职群自组织的重要依托。国民党及政府对社团的双重督导体制看起来组织严密、分工清晰，但实施成果不佳，国民党中央对此极不满意。如从制度与实践之中加以分析，可以发现表面严密的组织体系背后还存在诸多问题。首先是国民党的治党能力与组训目标间存在落差。国民党期望通过党部指导、党团运作等方式来推动组训，但党组织发展不良，在职业团体之中力量欠缺。其次是党政之间存在分际，以党训政难以在基层得到落实。党部重在政治训练，政府重视专业职能，而且在不少地区党部与政府理念不合。再者社团法人的自治权与党政督导之间也存在矛盾。依法人属性，团体在人事、经费、会务等方面具有相对自主权，党政部门在政治甄别之外，还试图对选举、经费进行干预，不少从业者并不认同，党化较为明显的社团反而受到会员批评，拉远了与普通会员的距离。 不论是政治组训还是协行施政，党部和政府在很大程度上都是以自身目标作为主要出发点。政府虽然在立法中强调社团的专业职能，但在实践中更注重职业团体在施政方面的辅助作用，严重缺乏从普通会员角度的政策考量。重视团体，但忽视各职业群体及会员之主体性。职业团体努力表达自身意见，沟通政府，但团体的意见是否能够采纳，取决于政府的裁定，团体并无参与决策的稳定制度渠道。各职业及社会团体在执行政府法令和会员的利益表达之间，不易平衡。在会员的角度，职业及社会团体参与政治组训的意识并不强。因此，即使依赖于党政部门的强制督导，其组训成效依然廖廖。在职业团体与会员之间，团体的凝聚力也受诸多因素影响。如商会过度为大商人掌控，农会脱离普通自耕农及贫雇农，工会只专注于压制劳资纠纷，其作为职业团体的组织力也会与之俱降。将民众团体引入组训体制固无不可，但国民党如本身治党不力、治国无方，无疑使民众丧失对其主义与政策的信仰及信心。在此情势之下，组织与制度即使不断更张，也易陷入形式窠臼，且造成愈强化管制，组训愈趋无力的困境之中。从另一个角度讲，祖训实践不力反而使职业及社会团体的自治空间得到一定程度维系。 (责任编辑：admin) |
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