刘伟:论我国民族自治州的县域治理
http://www.newdu.com 2024/11/25 02:11:54 陕西行政学院学报 刘伟 参加讨论
作者简介：刘伟，北京大学政府管理学院， 北京 100080 刘伟(1982- )，女，河北衡水人，博士研究生，研究方向：行政管理与地方政府治理。 内容提要：由于特殊的体制安排，民族自治州的地方治理基本等同于县域治理。我国的十个藏族自治州涵盖了四省藏区的绝大部分区域，在政治地位上不同于西藏自治区，在地理环境、人口分布、经济发展水平、历史沿革和宗教文化等方面，又与中、东部的民族地区有诸多不同，上述因素构成了藏族自治州县域治理的地理环境约束、宗教文化约束和体制约束，如要打破这些约束，就需要在行政区划、权力结构及政府职能方面做出有针对性的调整，才能促进这些地区的真正繁荣。 关 键 词：藏族自治州/民族区域自治/县域治理 我国有30个民族自治州，分别位于东部的吉林省、中部的湖北省、湖南省和西部的甘肃省、四川省、贵州省、新疆维吾尔自治区、青海省和云南省。根据我国《宪法》和《民族区域自治法》的规定，自治州是一级民族自治地方，与设区、县的地级市拥有同等的行政层级和管理层次。但是，和一般的“省—市—县”层级结构不同，自治州的纵向府际关系更为复杂，其上的省级行政区划可能是普通的省， 也可能是拥有自治权的自治区；其下的县级行政区划可能是普通的县，也可能是拥有自治权的自治县，其中既有非自治地方政府与自治地方政府的关系，也存在不同民族、不同层次自治权之间的上下统属关系。“不同的自治民族、不同行政级别的自治区域交织在一起，形成了既相互隶属，同时又彼此相对独立的复杂行政网络。”[1]28 具体到民族自治州而言，它还拥有一个不同的特点，即没有自己的实体辖区，只有下辖的县(市)拥有自己的属地和辖区，而自治州多是州市同城、州县同城。这样一来，承担辖区内具体政府职能的主体，实际上是自治州下属的市、县或民族县。从这个意义上看，探讨民族自治州的地方治理，实际上就是探讨民族自治州的县域治理。 为了更加有针对性地说明民族自治州县域治理的重要性，笔者选取了一类特殊但又极具代表性的民族自治州，即位于四川、云南、青海和甘肃的10个藏族自治州，分别是位于四川省的甘孜藏族自治州和阿坝藏族羌族自治州，位于云南的迪庆藏族自治州，位于青海的海西蒙古族藏族自治州、海南藏族自治州、黄南藏族自治州、海北藏族自治州、果洛藏族自治州和玉树藏族自治州，以及位于甘肃的甘南藏族自治州，这10个藏族自治州涵盖了四省藏区的绝大部分，既不同于西藏自治区的特殊地位，又有着与中东部的民族自治州截然不同的特点，其特殊的地理环境、人口分布特点、经济发展水平、历史沿革及宗教文化，都对这些地区的地方治理、尤其是县域治理提出了特殊的要求。 一、藏族自治州县域治理的约束条件 (一)地理环境约束 这里的地理环境约束主要指地理环境因素以及由此决定的人口、经济和产业结构。 从地理环境看，10个藏族自治州皆位于青藏高原，辖区面积广阔，平均面积为10.68万平方公里；普遍海拔较高，平均海拔为3563米，其中海拔最高的玉树藏族自治州和果洛藏族自治州平均海拔在4200米以上。高寒缺氧使得这些地区的气候条件普遍恶劣，大部分地区无四季之分，降水稀少，气压低，含氧量只有海平面的40％-60％，而日照长波紫外线则比海平面高10倍，大雪、早霜、低温、干旱、冰雹等自然灾害频繁。 从人口分布看，由于生存环境恶劣，加之各种高原疾病的流行，使得这些自治州普遍人口稀少，106万平方公里的土地上生活的人口只有510万，平均人口密度仅为4.77人/平方公里。其中面积最大的海西蒙古族藏族自治州辖区面积32.58万平方公里，人口只有48.93万人；玉树藏族自治州拥有土地面积26.74万平方公里，人口仅有39.48万人，且县与县、乡与乡之间距离遥远，交通十分不便。 (责任编辑：admin) |